题目:危机管理与新媒体传播——论政府危机管理中的互联

网公众舆论管理作者:张铮熊澄宇作者简介:张铮,博士,清华大学国家文化产业研究中心博士后,联系地址:清华大学国家文化产业研究中心宏盟楼318室,100084,电话:86-10-62771481,13810000124Email:zhangzheng@tsinghua.
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cn熊澄宇,博士,清华大学国家文化产业研究中心主任,教授、博士生导师,联系地址:清华大学国家文化产业研究中心宏盟楼318室,100084,电话:86-10-62771481Email:xiongcy@tsinghua.
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cn本论文提交2008公关与广告国际论坛匿名评审危机管理与新媒体传播——论政府危机管理中的互联网公众舆论管理摘要:本文聚焦当代社会中的两个主题:风险社会和信息社会.
一方面,公共危机事件的发生是风险社会的表现形态之一,本文首先对公共危机的概念进行界定,并简要介绍我国政府的危机管理策略;另一方面,互联网的广泛应用是信息社会形成的一个标志,借助互联网平台形成的网络公众舆论构成了社会舆论的重要组成部分,本文剖析了我国网络公众舆论的形成机制和特征.
本文的重点在于就二者的结合进行了深入的探讨,互联网公众舆论对公共危机有显著的反映,反之政府在进行危机管理的同时有必要对网络公众舆论进行管理;本文借鉴舆论管理理念框架,分析了我国政府在危机管理中对互联网公众舆论进行管理的策略与思路,为我国政府的危机管理提供了舆论学的理论帮助.
关键词:危机管理政府网络公众舆论舆论管理AbstractThispaperfocusedontwocurrentthemes:RiskSocietyandInformationSociety.
Ononehand,thehappennessofpubliccrisesembodystherisksociety,andwedefinedthepubliccrisisandbrieflyintroducedthestrategiesofcrisismanagementinChina.
Ontheotherhand,thewidelyuseofInternetisamarkofinformationsociety.
AndtheCyberPublicOpinionisanimportantpartofthesocialpublicopinion,wedisclosedtheformationandfeaturesofCyberPublicopinion.
TheemphasisofthispaperistodiscusstherelationshipbetweencrisismanagementandCyberPublicOpinion.
CyberPublicOpinionistheonlineresponseofpubliccrisis,anditisnecessaryforthegovernmenttomanagetheCyberPublicOpinionintheprocessofcrisismanagement.
Weusedthetheoryofmanagementofpublicopinion,analyzedthestrategiesthatChinesegovernmentshouldtaketodealwithCyberPublicopinionincrisismanagement.
Keywords:CrisisManagement,Government,CyberPublicOpinion,ManagementofPublicOpinion一、引言自从2003年"非典"以来,我国在近五年来发生了若干引人瞩目而又激起社会强烈反应的公共危机事件,主要包括:公共卫生或产品质量事件,如"非典"、"问题奶粉"、厦门PX事件等;重大灾难或自然灾害,如各类矿难、山西溃坝事故和"5.
12汶川大地震"等;官员腐败或地方性群体事件等,如陈良宇等贪官的落马,贵州瓮安事件,西藏打砸抢烧事件等;引起社会强烈关注和讨论,且大多危及弱势群体利益或为富不仁、触及社会道德底线的事件,如"孙志刚案"、"刘涌案"、"宝马撞人案"、"陕西虎照门"、"艳照门"、"范跑跑事件"等等.
这些公共危机事件有的面向个体,有的面向企业,有的面向政府部门,但其共性在于都在相当长的一段时间内设置了整个社会生活的"议程",激发了相当强烈的公众舆论,而且大多给当事人或者当事的企业、政府部门带来了巨大影响,同时这些危机事件都需要由政府出面进行危机干预,借助多种手段消除不良影响或将负面影响降到最低.

在这些危机事件发生、发展、传播的过程中,我们可以发现互联网在其中扮演了越来越重要的角色.
随着互联网应用引发的传播革命,它为人人参与大众传播创造了前所未有的条件,正如2006年的最后一期《时代》周刊评选的年度风云人物是"你"——即每一个普通网民——表明的,个体在互联网时代具备了更为强大的力量.
"互联网正在成为改造社会的动力.
"汤姆斯·费里德曼(ThomasL.
Friedman)在《世界是平的》一书中提出"平坦的世界是个人电脑(允许每一个人以电子的方式书写他自己的东西)、光缆(允许大家能够接触到世界上越来越多的电子内容)、工作流程软件(使得全世界所有人无论处于何地,无论距离多远都能共同编写同样的电子内容)的综合产物.
"1扁平化世界使各个角落的个人获得了力量,使他们参与全球的竞争与合作成为可能.
英国牛津互联网研究所发布的《互联网在英国:2007》显示,在"网络使用方式"一栏选择"创造和生产"的英国人占全国人口比例为61%,选择"公民参与与电子政务"的占72%,已经成为与"娱乐和休闲"、"信息获取"、"学习"等互联网经典应用并驾齐驱的使用方式.
这一理念在我国互联网公众舆论发展的过程就可以看出来.
中国互联网的发展轨迹与其他国家不同,1994年4月向公众开放之后,一直在新闻信息传播领域的应用最为充分,每一次国际国内重大突发事件都把互联网的新闻传播功能和舆论作用展现得淋漓尽致,使传统媒体的影响力持续下降.
不仅如此,中国网民还乐于在互联网的特殊氛围中就政治话题发表意见,形成了高度集中的网上公众舆论.
网上公众舆论不仅越来越强大,而且在整个社会舆论的形成过程中逐步起到主导作用,这已经成为新时期中国社会舆论环境的最鲜明特征,对政治、经济、文化和社会发展产生着不可估量的巨大影响.
互联网理论先驱约翰·佩里(JohnPerryBarlow)的《网络空间独立宣言》在结尾处写道:在网络空间,我们会创造一种思想的新文明,这种文明将比以往其他文明所造就的世界更友善、更公正.

在这样的时代背景下,一方面涉及到公众日常生活的公共危机事件不断出现,一方面互联网已经成为社会生活的主导媒体形态之一,新媒体必然与危机管理之间发生交互关系,这也是本研究的必要性和初衷所在.
本文将从探讨我国政府经常面临的危机管理的类型、表现形态入手,分析互联网公众舆论的形成机制及其特点,聚焦于研究二者的交点——网络公众舆论对于危机事件的反映,并借鉴舆论管理的理论框架,提出如何在政府危机管理中对网络公众舆论进行管理,构建和谐的网络公众舆论环境.
二、公共危机与政府的危机管理风险社会的到来让我们的周围似乎时刻布满了危机,近些年来我国发生了多起公共危机事件,严重影响了社会的正常运行和人民群众的日常生活.
在对危机的定义上,国内外许多学者都阐述了自己的观点,笔者认为,作为政府层面面临的危机,主要可以借鉴如下界定:罗森塔尔(Rosenthal)(1991年)等人认为2:危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件.
桑德里尔斯(Sundelius)、斯特恩(Stern)和拜楠德尔(Bynander)认为3:作为一个国家所面对的危机就是指中央决策者面对这样一种场景:重要的价值受到威胁,而且可以采取处理行动的时间十分有限,同时环境的变化具有高度的不可确定性.
大体来说,危机主要包括这样几个方面:突发性事件;具有潜在的危险性;需要迅速采取行动来应对;主管部门不能完全掌控;有可能产生出人意料的后果及影响.
4有学者总结,对于政府而言,主要可能存在以下形式的大型公共危机事件5:如自然灾害,食品、水、空气污染,传染病爆发,化学或其他有害物质泄露,放射物泄露,大规模的环境污染,实验室事故,人质劫持,爆炸,火灾,恐吓,暴力事件等等.
我国政府在危机管理的实践中,按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成四级,特别重大的是一级,重大的是二级,较大的是三级,一般的是四级.
各类公共危机事件的预警则按照其严重程度、紧急程度和影响范围等因素,分为特别严重、严重、较重、一般,分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示.
面对公共危机,政府需要通过自身的努力进行危机管理.
对于危机管理的定义,国内学者都有很多界定,最具代表性的包括:格林(Green)(1992年)6注意到危机管理的一个特征是"事态已发展到无法控制的程度".
一旦发生危机,时间因素非常关键,减少损失将是主要的任务.
危机管理的任务是尽可能控制事态,在危机事件中把损失控制在一定的范围内,在事态失控后要争取重新控制住.
米特罗夫(Mitroff)和佩尔森(Pearson)(1993年)7认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务.
危机发生的最初几小时(或危机持续时间很长时的最初几天),管理者应同步采取一系列关键的行动.
这些行动是"甄别事实,深度分析,控制损失,加强沟通".
雷德(Reid)认为危机管理是个人或组织通过危机监测、危机预控、危机决策、危机处理,避免或减少危机产生的危害,甚至将危机转化为机会.
8综合上述,我们可以认为政府危机管理是政府为避免公共危机事件和紧急事态带来的威胁、损害和冲击,在有限的时间内有计划、有组织地进行的一系列决策和具体的管理措施,包括准备、应对、解决、复原等不断适应的动态过程.
政府的危机管理过程是一个信息采集、信息分析、决策、计划制订、实施、调整、总结和诊断的动态往复过程.

三、互联网公众舆论的形成及其特征1、我国互联网公众舆论的出现与高涨互联网以不可逆转的趋势改变了世界,它代表了先进的生产力,同时推动了生产关系和上层建筑的变革,它使人的潜力得到更大的拓展和挖掘.
互联网造就的人人参与大众传播将进一步改变舆论格局和新闻传播方式.
"每一次媒介革命都使信息覆盖形式、参与程度、传播速度、驻留时间和传播过程发生重大变化,人们通过媒介进行的信息交流活动呈现出不同的特点.
"9互联网为人人参与传播奠定了技术基础和制度条件,改变了舆论的生成、传播机制.
在互联网上,大众传播资源从垄断的形式转变为"我们即媒体"10,话语权得到了下放和分解,权威不再,而且传统意义上传播的"把关人"成为更多地依靠传播者的自律和自我约束.
舆论作为国家生活中最重要的公民资源,其概念主要是指见解体系,即意见.
意见和见解构成舆论的本体.
11美国学者施密特等人在《美国政府与政治》一书指出:"若个人意见得到了公开发表,并且牵涉到公共问题,它就成了舆论.
"12陈力丹强调:"个人的信念、态度、意见或情绪汇聚为舆论的过程中,同时产生着个人之间、个人与群体意志之间的影响、说服、劝诱、模仿,甚至某种有形无形的压力.
那些将个人意见交织为舆论的因素,既影响着个人意见的最终形成,更影响着舆论的形成.
"13互联网恰好为公众舆论的形成提供了一个良好的技术平台,不同的观点、意见在网络上进行博弈、交锋、碰撞,塑造了民众的社会心理,影响了社会结构和社会观念的变化.
"新的传播技术加强了人的思想分化,而不是融合.
在网络世界里,人们很容易找到跟自己思想一致的信息和支持者.
"14网络亚文化背景下形成的互联网公众舆论在当前社会中经常可以得到其他大众媒体的极大关注,通过沉默螺旋效应和议程设置功能得到放大或压制,形成社会主流公众舆论.
需要特别指出的是,本文所指的"网络公众舆论"是有别于"网络舆论"的.
舆论简单地说就是大家的意见,包括政府的、媒体的、公众的意见;传统媒体主要体现的是政府的和媒体组织的意见,公众的意见难以得到反映,即使有反映也是很少的、微弱的.
网络舆论泛指所有网络上形成的"意见与观点",其发布者可能是政府、企业、机构、个人等多种主体;网络公众舆论特指借助互联网平台,普通网民通过邮件、论坛帖、个人博客等形式就某个社会公共事件表达个人观点而形成的网络舆论.
例如,在黑龙江"宝马撞人案"中,在新浪网转载消息后,从当日上午11时至晚上20时的9个小时内,网民跟帖就突破1万条,到1月10日的7天时间内网民留言总量高达22万条,新浪、搜狐、网易等三家网站的相关帖文超过了60万条,"天涯社区"、"凯迪网络"等网站论坛中的帖文突50万条.
这样的网上现象也被俗称之为"网声",即指网络公众舆论.
当前我国的网络公众舆论已经形成了显著的规模,产生巨大的社会效应.
对比世界各地的互联网,中国网上的论坛数量首屈一指,粗略估计达130多万个.
不仅论坛数量大,而且开放程度高,网民可以任意开设论坛、在论坛中可以不经注册就发言、任意由网民发起讨论主题等现象十分普遍.
我国论坛性网站的发展尤其独特,参与群体非常庞大.
根据2005年6月的统计,北京的"西陆社区"注册用户高达1100多万;海南的"天涯社区"(www.
tianyaclub.
com)注册用户数达300多万;北京的"西祠胡同"(www.
xici.
net)注册用户为250多万,海南的"凯迪网络"(www.
cat898.
com)拥有注册用户20多万.
"天涯社区"的日均发帖量达25万条,"西陆社区"、"西祠胡同"均在7万条左右,"凯迪网络"近2万条.
综合性网站论坛的网民上传信息量也很大,据2007年1月的统计,新浪社区的日均发帖为15万多条、搜狐社区为7万条左右、新华网"发展论坛"近5万条、人民网"强国论坛"近2万.
从访问量看,我国一些知名论坛性网站和综合性网站论坛的影响力更不可小视.
2006年下半年,"天涯社区"每日页面访问量突破2000万,"凯迪网络"近2000万,"西陆社区"为1800万.
这表明,论坛性网站和综合性网站论坛这一公共大平台已成为网民自由言论的重要集散地,也是网上公众舆论形成的主要场所之一.

"网声"的内在动因是希望并相信个人意见能够产生作用.
根据2005年3月的《北京市民网络倾向和网上行为调查》,15关于在新闻跟帖中发表意见,平均43.
36%的被调查人希望个人意见被关注,其中在接受网上调查的人中占32.
3%,接受街头调查和电话调查的人期望值更高,分别高达48.
6%和49.
2%.
平均18.
6%的人认为个人意见可能产生实际影响,另有10%以上的人认为网上的个人意见是非常重要的民意,应该被重视(参见表1).
2006年1月进行的《网民构成和网上行为调查》16进一步证明,网民进行新闻跟帖或是在论坛中发表言论,大都希望自己的言论被关注并产生实际影响,在阅读网上新闻的网民中占73.
43%,在浏览论坛性网站的网民中占77.
3%.
这说明,网民对在网上发表意见的目的性很强,希望对现实产生作用和影响.
表1网民对新闻跟帖作用的期待17调查项网上调查街头调查电话调查只是发泄个人情绪,根本不会被关注10.
2%15.
5%26.
2%是个人意见的表达,希望被关注32.
3%48.
6%49.
2%可以形成一定的舆论,可能会产生实际的影响17.
2%23.
9%14.
8%是非常重要的民意,应该被关注,并产生影响11.
8%12.
0%9.
8%2、我国互联网公众舆论的特征我国的互联网公众舆论目前成为影响社会公共领域的主要手段.
总结起来,呈现出以下几个特征:(1)网络公众舆论的参与者同时也是建设社会的主力军,言论表达真实性较高.

我国目前的网民主体是年龄处于中青年(18-35岁),受教育程度较高,收入水平一般,以企业和学生为主的群体,其中男女比例大约为六比四.
18可以说,这部分群体大多数处于人生的上升期和奋斗期,步入社会不久,在生活、工作、学习等方面承受着较大的压力,遇到的现实困难也较多,他们不仅有话要说,而且有较强的表达能力和思考水平.
在对新浪网、千龙网等综合门户网站,天涯社区、西祠胡同、西陆社区等论坛性网站进行的《网民构成及网上行为调查》中,主要围绕阅读网上新闻和在论坛性网站中经常发言的网民构成和网上行为特征.
结果显示,关心网上新闻、关注论坛中言论并在论坛中经常发表意见的网民基本与网民总体结构相仿,同时56.
24%的被调查网民表示在网上发言是"有话要说,不能不说",还有18.
46%的网民表示会"比较详细地论述自己的观点",仅18.
91%的网民表示是"凑个热闹,随便说说",另有11.
38%的网民是想"借题发挥",这说明网络公众舆论较为真实地代表了民意.
(2)网络公众舆论关注社会与时政类重大事件.
热议政治是我国网上公众舆论的鲜明特点.
世界各地的网民都在网上发表意见,但我国网民关注的话题和议论的焦点主要围绕政治话题.
2005年3月进行的《北京市民网络倾向和网上行为调查》,对时政类新闻关注程度和网民在网上发表评论的重点进行了网上调查、街头调查和电话调查.
多项选择的调查显示,被调查对象对时政类新闻最为关注,网上调查的比例为50.
1%,街头调查的比例为56.
3%,电话调查比例为56.
3%(参见表2).
表2北京市民对各类新闻关注程度(2005年3月)时政类财经类社会类体育类娱乐类科技类网上调查50.
1%24.
4%41.
0%26.
1%20.
8%22.
6%街头调查56.
3%29.
9%45.
8%46.
0%42.
2%24.
5%电话调查56.
3%31.
9%45.
1%45.
4%46.
2%27.
0%在上文提及的对论坛参与网民的调查也表明,时政类、社会类话题也是网民发表评论最多的话题,网民在新闻跟帖时经常对时政类新闻发表评论的占26.
04%,经常对社会类新闻发表评论的占26.
18%.
在网络公众舆论的导向上,追求公平公正是其核心线索.
网民持续高度关注改革发展形势以及与百姓生活密切相关的话题,主要涉及教育、医疗、住房、收入分配等,这类话题占80%以上.
这证明了一个判断,"舆论涉及最多的是关于人们切身利害的问题,人们的议论范围和议论内容同利害程度成正比.
"19对事关人们切身利益的话题,网民的言论既有对党和政府的赞美,也有对一些地方和部门工作的批评,不乏积极的建议和良好的愿望.

涉及这类话题的议论虽然比较多,但比较平稳,未造成对社会震动的舆论冲击波,也没有形成网络媒体、传统媒体和网民的联动炒作.
形成联动炒作、持续炒作的新闻事件主要是涉官、涉腐、涉司法案件.
2003年至2007年,在网上突出炒作并给人们留下深刻印象的舆论热点是:广东"孙志刚案"、辽宁"刘涌案"、黑龙江"宝马案"、深圳"妞妞事件"、北京亿万富豪"袁宝景雇凶杀人案"、湖北"佘祥林杀妻冤案"、湖北"高莺莺之死案"、"山西警察打死北京警察案"、"民工王斌余讨薪杀人案"、重庆"最牛钉子户"事件等.
这些案件的共性是涉及官与民的关系和司法公正问题,公众的意见集中在追求"公平"、"公正"这条主线上,即希望事件的处理体现法律面前人人平等的原则,反对特权和法外之权,这既我国公民自主意识、民主意识、参政意识不断增强的反映,又是人们对一些社会问题产生惯性思维之后,公开表达出来的潜在情绪,是特定条件下潜舆论向显舆论的转化.

(3)网络公众舆论已经对公共政策产生影响,并引起我国政府的高度关注.

2000年发生在辽宁的"刘涌案"中,刘涌因"组织领导黑社会组织罪"被一审判处死刑.
2003年8月,刘涌又被辽宁省高级人民法院改判为死缓.
这一改判立即在网上引起强烈反响,纷纷指责司法不公.
两个多月后,最高人民法院直接提审了刘涌案,又改判为死刑.
2003年的"孙志刚案"导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止.
人们普遍认为,"刘涌案"能够被最高人民法院直接提审,"孙志刚案"引起中央的高度重视,网上公众舆论发挥了至关重要的作用,并给了人们在网上掀起舆论可以产生实际作用的启发.

同时,网络公众舆论也已经得到我国政府的高度关注.
从2003年防治"非典"开始,我国政府的高级领导人多次表达了对网络公众舆论的重视和认可,从2005年开始,新华网等网站在"两会"期间都开设了"向总理提问"等选题,得到了网民的热烈响应,也切实地得到政府的呼应.
四、互联网公众舆论对公共危机的反应及其社会心理分析在社会出现公共危机事件的时候,互联网公众舆论往往能够快速的反应,并且迅速地形成意见的汇集,产生"舆论场".
在这样的过程中,互联网公众舆论对社会公共危机的反应体现了公众社会心理的敏锐变化,主要体现在:1、网络公众舆论对公共危机的关注体现了其既有特点在公共危机中,网络公众舆论类似于一种虚拟的应激状态下的"集群行为".
集群行为本指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下,因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为.
20这类的集群行为代表了在公共危机的极大激发下,公众的思想和行为产生了巨大响应.
其内容如上文所述,网络公众舆论体现了民主意志,同时代表了公众追求公平正义的永恒追求.
在此不再详述.
2、公共危机中的网络公众舆论凸显了负面效应在面临全局性的社会公共危机中,公众往往会产生心理的恐慌和不安,这时网络公众舆论的负面效应会比较明显地得到显现.
互联网的开放性和匿名性让意见与观点的发表降低了问责风险.
尽管"在网络上没有人知道你是一只狗"的时代已经过去,但是很明显在互联网上追查信息的来源仍然是一个异常艰巨的任务,这也会促使信息出现失真或者蓄意造假,出现谬理、谣言和流言,对社会产生不良影响;另一方面,网络公众舆论在公共危机中往往处于应激状态,公众往往倾向于相信"墨菲定律"中的坏结果,尤其是当危机事件涉及到公共卫生、公共安全、等涉官、涉腐、涉司法事件时候,公众往往因为信息不透明和自身所处的受害者地位产生心理的失衡,因此会倾向于相信信息的"背面"——即没有经过求证的信息阴暗面,这也会导致网络公众舆论往往会带来更大的社会影响.

以时政议题为例,每一种意见都有一定的方向或倾向、偏好,同时又有一定的强度,表现为一定的"矢量"或"向量".
21相似的意见构成一个"话语丛",它能够将周围的零星意见均吸收过来,最终达成共识.
以政策议题的听证活动为例,按照舆论形成的理性标准,在"个人的理性判断→合理讨论→意见一致"22这一模式下,政府想借此了解利益集团和团体的态度,找出肯定或否定审议通过的事实和理由,而议员的目的是收集信息资料,寻求支持和修正议案.
这些相互刺激的若干因素构成了一种话语建构的"场".
在这里,"场"不仅是舆论形成的条件、空间,而且是推动舆论发展的契机,甚至制约着它的正负方向.
23如果意见表达规则不能体现平衡和公正的原则,如果参与者身份不能体现与政策问题相关的社会结构关系,那末,"沉默的螺旋"很可能在"场"的刺激下旋转起来,使某种表面上占优势的话语在"趋同心理"、"从众心理"、"对孤独的恐惧心理"等作用下,改变人们对周围环境的认知,最终促成错误舆论的顷刻爆发.
3、公共危机中网络公众舆论体现了对"知情权"的强烈追求"在互联网环境中,公民获取信息的成本大大降低,所获得信息的丰裕程度和即时程度也都有了较大提高.
简言之,公民对于社会事物的知情能力大大提高.
不仅如此,由于互联网的交互特性,各种公共论坛应运而生,公众有了对公共事物进行评论、交换意见、形成舆论的场所.
随着知情能力和评论能力的提高,他们对社会生活和社会决策过程的介入程度越来越高,而这种介入程度的提高反过来又促进公民在这方面提出更高的要求.

"24公民社会与政府之间是相互制衡、相互影响的关系.
是积极引导、整合公共领域,还是不闻不问任其自生自灭,这是两种截然不同的选择,必然带来截然不同的结果.

"25社会越开放、信息渠道越多、自主意识越强,公民的"知情权"要求也会越高.
如果不能满足公众的"知情权",不能在政府和公民之间形成良性的互动,不仅可能造成舆论失衡,而且可能引发信任危机.
不少网上重大热点事件在发生之初,有的是局部现象,有的是个别事件,甚至是公民间普通纠纷,由于多种因素,使一些"小问题"迅速演变为网上"大事件".
其中不少就是因为政府工作不适应新的舆论环境,不能满足公众的"知情权"造成的.
4、公共危机中的网络公众舆论效应危机传播中的网络公众舆论体现出网络传播的特有效应,这主要是由互联网的聚集放大和大众媒体的合力推动的关系.
首先,互联网对公众舆论起到了承载、聚集、放大的效应.
互联网具备整合其他媒介的功能,可以方便地将涉及公共危机的事件信息进行充分整合,而数以万计的网民的信息搜集能力和整合技能又绝非传统大众媒体的编辑、记者所能及;这些信息经过网民加入自身意见、进行分析推理、互相辩论驳诘,会形成"观点的市场",并进而通过自然选择产生"滚雪球"效应,形成放大,最后成为不可阻挡的社会舆论.
另外,当前的传统大众媒体,如报纸、电视、广播等也都将网络作为主要的信息来源和设置议程的工具,由此会产生共鸣效应.
在危机事件发生后,传统媒体往往会去互联网上寻找公众对事件和处置的看法,这类网上网下的互动从侧面印证了网络公众舆论为社会接受和认可程度,但传统媒体的做法实际上促使网络公众舆论有了"话题"的继续可能和"二次爆发"的机会.
五、政府危机管理中的互联网公众舆论管理思路1、舆论管理的源起及其内涵在某种意义上,舆论管理是指政府官员如何驾御舆论,引导舆论的走向,为消除社会冲突、实现首脑设置的意识形态框架而形成一呼百应的舆论声势.
舆论管理是美国社会历史机缘与现实需求流变共同作用的结果.
对于中国的舆论研究者而言,舆论管理还是一个新鲜的概念.
尽管"管理"一词的内涵在中美不同语境下存在着巨大的差异,但至少舆论管理的理念、手段、方法及制度,既影响某一具体舆论的传播方式和发展水平,也决定着某一时期的舆论主导形态.
在西方语境下,舆论管理主要是指运用传播策略,在"观点的市场上"积极主动地反映和塑造舆论.
26一般地说,舆论管理是指某一组织在特定环境下对其所拥有的舆论资源进行有效的整合、引导、塑造和控制,以实现其舆论目标.
政府的舆论管理由权力支撑,在广义上是一种行政管理,但它不能压制舆论歧见或直接干预舆论内容,却可以运用权力策略和技巧,达到树立权威意见并影响公众意识的目的.
我国的行政管理体制在基础上与西方有根本的差别,但是其操作层面的内容与目的是一致的.
舆论管理是政府实施整个社会管理的组成部分,具有行政管理的规范性、强制性和权威性,因而在广义上是一种规则管理.
之所以把政府的"舆论管理"理解为一种政府规则管理,意在指出这种管理的权力特征,强调对舆论"自在性"的尊重.
遵循公众意愿而不是少数人的意志,按照舆论规则和法治边界疏导社会意见,是舆论规则管理的主要目标.

2、政府危机管理中对网络公众舆论管理的必要性如上文所述,我国的网络公众舆论具有自发性、复杂性、随意性和多样性的特点,代表了普通公民意见的集合.
在政府应对危机事件的时候,网络公众舆论更加呈现出泥沙俱下的态势,因此有必要将对网络公众舆论的管理纳入政府危机管理的范畴.

首先,网上公众舆论的主流与社会主流意志基本保持一致.
网上公众舆论能够成为一种积极的力量,网络公众舆论在面对危机事件的时候还是可以保持与党和政府一致的立场,即使存在质疑和不满,甚或有略嫌偏激的内容,但是总体来讲其倾向仍是采取维护和谐、稳定、发展的态度看待危机事件和政府的危机管理政策和行为的.
其次,网络公众舆论也有支流,存在非理性的成分.
当网民认为自身的利益得到损害,意见没有渠道表达或对政府的作为或不作为表示不满的时候,其宣泄的渠道和方式会有些非理性的成分,形成情绪化舆论.
美国学者政治学和管理学教授奎特(MaryGrisezKweit)等人总结指出了所有批评意见的核心内容,即"公民缺少专业知识,对于官僚主义程序不熟悉,只是在情感上参与一些事物,而不是超然的和理性的.
"27实际上,公民直接参与的舆论行为,是一种未经过滤的人民的声音.
它尽管不完美,但却具有孕育和发现真理的属性.
对这种不完美的容忍和保护,正是民主国家中言论和出版自由的目的所在.
尽管如此,我们仍可以看到对网络公众舆论进行管理的必要.
如美国学者卡普斯(Cupps)所说:"越来越多的统计资料也表明并支持了以下观点,即那些自发的、无意识的、不加限制的、没有充分考虑相关规则的公民参与运动,对于政治和行政体系可能带来功能失调和危险.
"28因此,无论网络公众舆论的性质如何,都有必要对其进行管理,充分发挥舆论的正性功能,推动社会的发展.
3、我国现行的网络公众舆论管理思路互联网是需要约束的公共环境.
自由从来不是绝对的,任何自由都是相对的,自由本身就是相互妥协的结果,绝对的自由也是无法存在的.
我国宪法非常重视保护公民的基本权利,但这些基本权利的行使是有边际的,即《宪法》第51条规定的"中华人民共和国公民在行使自由和权利时,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利.
"互联网构建了新的社会形态,而且不断处于动态发展中.
因此我国对互联网各个方面的管理也都在摸索中.
我国对互联网的基本方针是积极发展、加强管理、趋利避害、为我说用.
管理的基本原则是法规约束、政府监管、行业自律、技术保证相结合.

上文已经讲到,互联网公众舆论形成具有多种机制,涉及到网络新闻、网络论坛、网络视频等多种互联网应用形式,与之相应的是,这些内容也分属于我国不同的政府职能部门负责与管理.
例如,网络新闻由国务院新闻办主管;网络论坛则归属工业与信息化部(原信息产业部)主管,网络文明建设则牵涉到文化部、团中央、教育部、国务院新闻办、全国青联、全国少工委、中国青少年网络协会等多个部门.
总的来说,对互联网公众舆论进行管理并不是单一部门的工作,而是系统工程,是由不同部门通力合作、协调配合实现的.

这需要我国对此进行深入的研究与实践.
4、政府危机管理中的互联网公众舆论管理策略与思路(1)充分认识互联网公众舆论对政府危机管理决策的作用和效果20世纪二十年代至五十年代,拉斯韦尔(HaroldLasswell)、李普曼(WalterLippmann)、阿尔蒙德(GabrielAlmond)和贝利(ThomasBailey)等人开创了公众舆论及其对政府决策影响的研究,但并没有在一套完整的基本原则上达成共识.
29公众舆论对政府决策的影响实际上并不是一成不变的,决策背景、政策议题以及政府决策者个性的不同,都会影响到舆论发挥作用的程度和模式.
一般而言,学界认为舆论与政策之间的关联存在以下模式:共享模式(sharingmodel):这一点集中于分析政治代表和选民之间的联系,即决策者与选举他们的选民观点一致,分享完全的政治目标.
30角色扮演模式(role-playingmodel):决策者、官员或选民代表等"角色"具有一整套区别于一般民众的权利、义务和行为模式,选民的期待与决策者的自我认知之间存在着双向传播的互动关系.
引爆模式(ignitingmodel):舆论影响政策的引爆模式是指舆论的量度和强度在短时间内迅速增大,形成足以影响政府决策的"舆论边际效应"31.
它的形成机制在于:重大突发性舆论事件在舆论量度和舆论强度两个维度上都达到巅峰状态,决策者不能视而不见.

"议题显著性和舆论强度是衡量公众意志的重要尺度,政府官员必须以此作为引导多数人和少数人的态度或观点的参照.
"32在这个意义上,有学者指出,"舆论既不能自动地影响公众行为,也不必然影响国家政策,议题的重要性是一项关键性的指标.
"33当大部分公众开始要求政府处理他们所关心的议题时,该议题就达到了舆论的"倾覆点"(tippingpoint)34.
渐进模式(incrementalmodel):舆论影响政策的渐进模式,是指公众意见通过规范化、日常化的表达渠道进入到决策者的视野,平缓地影响政策决定.
很明显,当前我国网络公众舆论影响政府决策主要是遵循引爆模式,而共享模式和角色扮演模式是二种理想模式,是我们要追求的,当前我国网络公众舆论管理的主要方向是向渐进模式演化,重视网络公众舆论的日常表达;但在面对公共危机事件的时候,政府要特别注意"倾覆点"的到来,因为倾覆点的到来往往意味着公众情绪的积蓄已经到了一定程度,为防止出现网下的群体性事件,要特别注意对负性情绪的疏导和宣泄.

(2)满足公众"知情权",确立网络舆论环境下的政府权威长期以来,我国在处理公共危机事件的新闻报道时,习惯地采用能捂则捂的办法,实在捂不住才说话,并以"后发制人"作为理由.
但在互联网条件下,人人成为了大众传播者,信息扩散以秒计算,传播的范围是全世界,"靠堵,堵不住,堵不及,因为传播无空不入.
靠压,压不了,压不动,因为传播的商业利润具有巨大的吸引力.
靠封,可以封报纸、书籍、电视、电台,但封不住短信、互联网和卫星.
可以封一时、封局部,但是封不了全部.
甚至有时候道高一尺,魔高一丈.
"35以"非典"和"问题奶粉"这类的公共卫生危机事件为例,二者都是地方政府提前就得知了相关的问题信息,但未能及时进行通报和信息发布,也未能就处置此类事件采取有效公开的措施,因而都引起的严重的后果.
在这一过程中,网络公众舆论对事件进行铺陈,产生了激烈的情绪,待到进行管理和应对的时候已经陷入被动.
因此,"公众对信息获取的增加导致了公众有更多的权力(与'权威'相对),这又导致了信息的更多获取.
"36"而公民社会与政府之间是相互制衡、相互影响的关系.
社会越开放、信息渠道越多、自主意识越强,公民的"知情权"要求也会越高.
如果不能满足公众的"知情权",不能在政府和公民之间形成良性的互动,不仅可能造成舆论失衡,而且可能引发信任危机.
当前我国社会处于转型期,各类社会矛盾容易激化,而公共危机事件无疑是社会发展进程中的特殊事件,是社会的特殊状态.
对于此类事件,网络公众舆论有一种倾向,即倾向于相信负面信息,尤其是一些有关政府部门的公共危机事件,往往会伴生"信任危机",即对政府的信息产生不信任.
因此,需要在日常的工作中确立政府在网络舆论环境中的权威性.
这一点要求我国政府日常注重营造自身作为权威信息源的形象,并且注意维护这一形象,这样才能在危机管理中有效地确立政府权威.
(3)在危机管理中设置"议程"与有效引导舆论"议程设置功能"(agenda-setting)理论探讨的是大众传播的效果和影响问题.
"传播媒介根据自己的价值观和报道方针,从现实环境中'选择'出他们认为重要的部分或方面进行加工整理,赋予一定的结构程序,然后以'报道事实'的方式提供给受众.

"37"议程设置"是引导舆论的重要方面和环节,也是舆论引导的第一个阶段,即媒体通过有选择的报道新闻把社会注意力引导到特定的方向.
在危机管理中,政府要有效地利用掌握的大众传播媒体,就公众的议程进行"设置"并引导舆论的走向.
例如2001年"9·11"事件发生后,只有3%的美国人相信伊拉克需要对世贸中心大楼被袭击负责,但在美国政府的大力宣传下,一周后相信的人上升到50%.
这样的宣传效果就是因为美国政府巧妙地进行了"议程设置".
在宣传中,尽管没有肯定地讲伊拉克与"9·11"事件直接相关,但反复强调伊拉克一贯支持国际恐怖组织和拉登,进而在美国公众中间形成一种印象和逻辑推理,即伊拉克支持拉登,拉登发动了恐怖袭击,这就为美国后来入侵伊拉克创造了舆论条件,也成功地转移了公众的注意力.

在危机管理中,对网络公众舆论进行议程设置和舆论引导要注意以下几个方面:其一是充分利用不同大众媒体之间的共鸣效果,利用政府可以控制的报纸、电视台等媒体设置议程,促成网络公众的关注.
其二是促成政府和公众之间的议题互动,政府危机管理中会产生大量需要与公众进行沟通的信息,政府要注意利用网络媒体直接与网络公众进行互动,例如可以通过网络媒体主动发布新闻或针对网上出现的新闻热点及时发出权威、正面的消息以表明政府的态度.
政府人士可以到网络媒体进行访谈,直接回答网民关心的问题,还可以通过进行网络调查的方式征求公众的意见以展示尊重民意的形象.
其三,利用网络舆论领袖和公众进行互动,政府与网络上具有较高威望的网民建立合作,也可以利用为广大网络公众信服的舆论领袖进行舆论引导.
有效引导网上舆论是个系统工程,单方面的努力难以起到作用,应通过立体的"议程设置"建立起引导网上舆论体系.
在此过程中,政府不应局限于舆论引导的微观层面,更要进行宏观的"议程设置",为营造良好的网上舆论环境创造有利的外部条件和舆论形成的基础.
例如,要利用政府掌握传播工具的优势进行持之以恒的社会教育,引导人们树立正确的网络观和维护公共利益的意识,增强公众发生网上行为的自律意识,从而减少危害网上舆论和谐的原发因素.
(4)促进互联网法制环境建设,培育积极健康的网络舆论对网络的立法建设主要包括网络运行管理和网上行为管理两方面,这也是各国政府都在思考的新课题.
网上行为会涉及到公共利益,在危机事件发生后,可能会有不正当的、甚至危害社会的网络公众舆论产生,这要求政府立法对这类行为(如传播谣言、流言、攻击、谩骂等)予以约束和规制.

对网络公众舆论进行相关立法存在诸多的难点,如网络设备提供商、内容发布者、网络接入服务提供商、内容服务提供商各方的责任界定,对不同网络形态的监管困难,网络的无疆界性导致司法管辖难以确定,对不正当行为的效果难以衡量等等.

尽管如此,促进互联网法制建设仍是必要的,这可以有效地培育健康积极的网络公众舆论,保护绝大多数网民的利益.
(5)从专业"把关人"到人人"把关",推进网民的自律人人传播的情况下,网上信息内容的质量和导向与每一个公民素质的关联程度在提高.

从这个意义上讲,公民整体素质决定了网络舆论环境.
因此要培育网民的自律,促使其对自身在网络的舆论行为得到自我约束和规范,避免发布可能带来公共利益受到损害的言论,对有害信息进行坚决抵制,不相信、不传播、不扩散;同时对于网站而言,要针对公共危机事件的网络公众舆论进行监督,恪守法律法规和职业道德,同时重视政府的指导.

六、结语公共危机中的网络公众舆论的兴起考验政府的执政能力和危机管理水平.