美国对华贸易决策中的利益集团因素

——以美国轮胎特保案为例【郑瑜李智珊】(广东外语外贸大学法学院2007级知喻队)【摘要】美国是当今世界上利益集团最多的国家.
随着冷战的结束和经济全球化的发展,美国的利益集团在美国政府决策中发挥着越来越重要的作用.
各种各样的利益团体通过不同的方式和渠道向政府提出利益诉求,影响政府决策的制定,甚至对美国对外关系产生不容忽视的影响.
而美国轮胎特保案正是对利益集团影响美国政策的最好体现,本文通过对轮胎特保案的分析,研究美国利益集团在政府决策中的作用,并得出具有强大经济实力和政治影响力的利益团体能够通过影响美国政府决策来保障自身经济利益的结论.
在中美关系不断发展的今天,利益集团在中美关系中也扮演着重要角色,深入探究美国利益集团有利于更好地认识美国政治及其对外决策,发展更为稳定的中美关系.

【关键词】美国利益集团;轮胎特保案;影响;中美关系一、介绍美国利益集团(一)、利益集团的概念最早对"利益集团"进行描述的,是美国第4任总统詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison).
他在《联邦党人文集》中写道,"所谓派系,就是一些公民,不论是全体中的多数还是少数,受某种共同激情或利益所驱使的,联合起来公然反对其他公民的权利,或者反对社会长久与总体利益".
利益集团,也称压力集团或院外集团,是由有着共同目标或者利益的人或企业组成,他们使用各种方法和途径向政府施加影响,进行基于行动目的的宣传或游说,从而达到促进或阻止某方面的公共政策的改变的组织.

冷战时期,美国对外政策中最重要的问题是国家安全问题及苏联扩张问题.
这时候的美国对外政策中以安全问题为其主要的考虑内容.
由于这时期的对外政策更多地强调国家的整体性,因而很多其他方面的利益诉求不会得到太大的重视.
而冷战后,虽然国家安全仍然是对外政策考虑的一个重要部分,但相对于冷战时期,其他利益的诉求地位有所上升,对外政策由安全问题逐渐转向其他的涉及经济、社会等其他方面的问题.
美国的利益集团正是在这种背景下逐步登上美国的政治舞台,利用自身影响力对美国政府施压,影响政府对外决策,从而维护其自身利益.

(二)、利益集团的数量和分类美国利益集团数量庞大总类繁多,目前没有精确的统计数据.
自1970年以来,利益集团迅速发展,组织数量平均每星期增加10个.
据统计,1983年美国有17644个全国性利益集团,60%以上的美国成年人至少参加一个社团.
在经济发展为重点的当今,利益集团的数量在不断增加,其数量庞大及其种类繁多对美国对外政策造成的影响不容忽视.

利益集团的种类与分类繁多,按不同的标准,就有不同的分类.
一般人们将利益集团分为社群型集团、制度型集团以及社团型集团三个类型.

社群型集团,指的是集团的成员是基于一种身份的特征,而不是经过筛选的程序,其被框在社会传统脉络之中.
主要是一些家庭、部落、世袭的社会阶级以及族群集团.
例如在非洲,长久以来,族群、部落与血缘一直是利益表达的最重要的基础;又如在许多发达国家,遍布西方的天主教团体的势力还有加强的趋势.

制度型集团则被认为是政府机制的一部分,其试图在政府内部透过政府的力量发挥影响力.
一般来说,在威权与极权国家中,制度型团体的互相竞争可能是利益表达的最主要形式.
事实上,民主国家中某些政府部门的官僚精英和既得利益者也有能力影响政策的制定过程并与民选官员相抗衡.
另外,这种集体还经常与传统利益集团结盟.
如美国的"军工复合体".

社团型集团一般才被认为是我们所称的利益集团或压力集团.
其是由一群追求共同特定目标的人所组成的团体.
其重要的特征是自愿的行动、共同的利益、共同的期望和共同的态度,如人权组织等.

3、利益集团的影响渠道和方式(1)、利益集团的影响渠道利益集团对政府政策施加影响的渠道主要包括:官僚机构;议会或国会;法院;政党;大众传播媒体;跨国组织.
例如,在20世纪8,90年代,围绕生命选择权(反堕胎)所进行的游说活动主要集中在最高法院周围.
而从20世纪60年代起,和平运动、环保游说人士等新兴的宣传性和运动性团体已越来越注意吸引媒体的关注,绿色和平组织与地球之友在反对核弹试爆、空气与水污染、森林砍伐等环境保护问题上,推行富有想象力的宣传,对政府政策进行抗议.

(2)、利益集团的影响方式图1.
美国的政治机制图1是美国政治机制的结构图.
上图充分说明了美国三权制衡的结构,同时也表示了利益集团的影响方式.
在美国,美国国会、美国总统和联邦法院是相互制衡的,利益集团承担法庭诉讼,对党派持支持或反对的态度,对国会和总统进行游说.
在利益集团的支持下,党派人士进行总统或议员的竞选.
这是利益集团最重要的影响方式.

正如诺曼·奥恩斯坦所说:"一个利益集团拥有大量的资本本身并不能保证它对政策具有重要的影响.
但是这个集团使用其各种独特的资本去影响政治同盟者、中立人士和对手的能力,则具有巨大的重要性.
"集团的规模以及资本的多少,并非是决定利益集团影响政府政策的主要因素.
而利益集团实施影响的方式最主要的是游说,其中包括对事态的关注与分析及其游说的技巧与策略.

游说,包括直接游说和间接游说.
直接游说是指集团工作人员与政府官员发生直接联系的策略,这是一种传统的集团政治参与手段,也是利益集团常用的策略手段.
在这里,职业性的院外活动分子是游说的主要人员.
莱斯特·米尔弗拉斯在1963年对华盛顿院外活动分子进行调查,提出理想院外活动分子必须是理智型的,知识型的,博学而有判断能力,有较高的道德礼仪规范,应变能力强等,还必须了解立法和政治过程,了解法律合法性问题,了解游说组织所关注的问题,以及拥有公关技术.
这些院外活动分子向议员提交建议,利用他们的政治关系,对立法过程提出针对性的建议或反对,从而影响政策制定.

间接游说与直接游说相对,采用迂回的方式影响政府的决策,其包括通过选民、一般民众或利益集团的基层会员,利用大众传媒以及民意造势活动来影响.
如美国20世纪50年代和60年代的人权运动,60年代和70年代的反战运动,70年代的妇女权利运动等.

美国的学者对美国的利益集团游说方式进行研究,列出27种利益集团采用院外游说活动.
以下列表抽取其中的方式分析.

美国利益集团游说政府的主要方式从表中可得,美国利益集团主要采取出席听证会作证、与负责人面谈、非正式接触、提交研究结果或技术资料等方式,而在众多方式中,出席听证会作证是首选的游说方式,其所占百分比高达99%.
与政府官员采取正式和非正式接触方式以影响政府决策的百分比分别为98%和95%.
提交研究结果或技术资料的方式也占92%.
对于利益集团的影响方式,林宏宇教授认为,近年来利益集团对选举有关的影响方式更加注重.
他将20世纪50年代以来美国利益集团活动的方式概况为四类:A、游说影响国会议员或政府官员;B影响选举(尤其是总统选举);C、借用公共舆论的力量;D、通过诉讼、请愿等激烈的方式获取影响力.
通过研究发现美国利益集团更加重视在选举(尤其是美国总统选举)的作用.

随着冷战的结束,美国利益集团在美国政府决策发挥着越来越重要的作用,在美国政府的决策中到处可见利益集团的身影.

二、以美轮胎特保案为例(一)、轮胎特保案的缘起2009年9月11日美国总统奥巴马决定对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税,惩罚性关税税率第一年为35%,第二年为30%,第三年为25%,由此将中美轮胎特保案推向了另一个新高潮.
这是时隔三年多之后,美国又一次对中国产品发起特保调查,而且涉案金额巨大,无疑是为金融危机下的国际贸易保护主义拉开了序幕,中美轮胎特保案已逐渐成为中美贸易关系的聚焦点.

4月20日美国钢铁工人联合会宣布,依据美国1974年贸易法第421条款,向美国国际贸易委员会提出对中国输美商用轮胎的特殊保障措施申请,要求对用于客车、轻型卡车、迷你面包车和运动型汽车的轮胎实施进口配额限制.
美国国际贸易委员会在此之后启动对中国轮胎产品的特保调查,并于6月18日对中国乘用车及轻卡车轮胎做出肯定性损害裁决,认定中国轮胎产品进口的大量增加,造成或威胁造成美国国内产业的市场扰乱.
美国国际贸易委员会就对中国轮胎采取特保措施,提出了对乘用车、轻型货车用中国制轮胎征收3年特别关税的方案,第1年至第3年额外征收的关税分别为55%、45%、35%,以此来限制中国的轮胎出口,保护美国国内产业的商业利益.
尽管中国橡胶工业协会组成产业代表团参加8月7日由美国贸易代表署召开的,有关美对华轮胎实施特别保障措施的听证会,但美国贸易代表办公室在听取各方面意见后,仍向美国总统奥巴马提出对中国轮胎征收为期三年的惩罚性关税,幅度分别为55%,45%和35%.
奥巴马在9月11日做出决定,并在一份声明中表示对中国轮胎特保案实施限制关税,为期三年,第一年将对从中国进口的轮胎加征35%关税,第二年加征30%,第三年加征25%.
尽管关税加征的比例低于美国国际贸易委员会早些时候的要求,但却远高于目前美国对中国进口轮胎4%关税的比例.
加征关税使得美国从中国的轮胎进口受到严重限制,由此也打响了金融危机下中美间的贸易保护战.

(二)、轮胎特保案中的利益聚焦点中美两国从轮胎特保案一开始就存在着两种截然不同的利益聚焦点,双方在有关国内的产业利益等许多方面有着不同的争议点,因而也使得双方在对轮胎进口的贸易磋商中困难重重,无法达成一致意见.
而中美间的争议焦点主要集中在以下三个方面:1、中国输美轮胎销量是否快速增长美国钢铁工人联合会向美国总统奥巴马提出请愿书,指出美国轮胎业由于中国输美轮胎的大量增加而正在走向崩溃.
书中一份数据表明,从中国进口的消费用轮胎从2004年到2008年的进口量增加了215%,金额成长了295%,造成美国制造业裁员的增加.
若不限制中国轮胎进口,美国的轮胎业的利益将会受到损害,也将造成美国失业率的上升.

而另一方面,中国橡胶协会秘书长范仁德却指出近2年来,我国生产的轮胎40%出口,其中三分之一出口到美国.
去年的出口额接近22亿美元,占美国轮胎消费量的17%.
范仁德在8月7日召开的听证会上也列出了四大抗辩理由,称中国输美轮胎销量也未出现连续快速增长,中国轮胎生产企业也仍以满足中国国内市场需求为主,美国并不是其主要的销售地.
若美国对中国轮胎采取特保措施,将会提高美国产商的轮胎购进价格,最终损害美国消费者利益.

2、是否对美国轮胎业的利益造成损害美国钢铁工人联合会国际业务主席利奥·杰勒德认为,大量进口中国轮胎使得美国一些轮胎厂关门倒闭,损害了美国轮胎产业的利益,因而第一年55%的高关税仍不能削弱中国轮胎的竞争力,美国政府当年的惩罚性关税应该达到75%至80%.

而中方则认为中美对于轮胎业的市场地位是不同的,中国的轮胎大多集中于利润较少的低端市场,美国的轮胎制造商却更关注于对轮胎产品的升级战略.
中国输美轮胎的细分市场集中在低端、低价的非品牌更替轮胎,这与美国本土轮胎制造商瞄准的高端品牌轮胎有明显区别,因而美国轮胎工厂的关闭并非是因为中国输美轮胎的增加而利益受损导致的,中国的轮胎进口并不能构成对美国轮胎的威胁.

3、是否有利于美国工人的就业美国钢铁工人联合会的统计结果显示在2004年到2008年期间,共有5家美国轮胎厂关门倒闭,5100名美国工人失业,今年又有3000名美国工人下岗.
由此指控中国的低价轮胎致使美国工人大量下岗失业,必须限制中国轮胎进口,为下岗工人提供就业机会.

中国商务部副部长对此做出回应说,中国对美国轮胎出口,实际上为美国轮胎经销商在流通环节创造了大量的利润,也创造了许多的就业岗位.
美国对中国轮胎的进口致使美国失业率上升这一论断是缺乏事实基础的,相反,如果对此采取特保措施,将会对美国工人利益和消费者权益产生消极影响.

(三)、轮胎特保案产生的影响奥巴马做出对中国轮胎进口实施为期三年惩罚性关税的决定,立刻在大洋两岸引起激烈震荡,这不仅对中美轮胎业产生巨大影响,也给中美关系带来了严峻挑战.
中美轮胎特保案随着限制关税的实施而愈演愈烈,给正在复苏的世界经济带来了不可忽视的影响.

尽管奥巴马在做出决定后发表演讲称对中国输美轮胎加征关税并非是向世界发出贸易保护主义信号,也并非意在挑衅中国,但附加税的确定却将有可能直接影响中国10万左右工人的就业,造成10亿美元出口额的损失.
中国生产的轮胎中有40%出口,而其中就有三分之一出口美国.
对中国轮胎最高征收高达35%的关税,这意味着第一年中国的轮胎产品将不能出口到美国,因而中国的出口将因此而遭受严重打击.
而轮胎产业链中的其他行业,例如合成橡胶、炭黑等也都受到一定程度的影响,其损失难以估量.
而另一方面,美国掀起的轮胎特保案也正在影响着美国资本市场和消费市场.
自美国加征中国相关轮胎关税以来,中国轮胎出口量锐减并拟提价应对,导致美国轻型轮胎价格上涨,美国消费者开始感受到轮胎上涨之苦.

当然,美国对中国轮胎实行特保所带来的影响远远不止如此.
布什执政期间,美国政府也曾对中国提起6次特保调查,但最后并未采取特保措施,而其中就有4次遭到布什总统的否决.
美国轮胎特保无疑是给贸易保护主义开了个不好的先例,引发了各界对于贸易保护主义抬头,以及世界经济复苏的担忧.
这一案件的发生使得美国更多的利益团体要求美国政府对中国输美产品实施特保,从而使中美间发生贸易摩擦的危险性陡然增加.
美国轮胎特保案也开始在全球引起连锁反应,不仅美国其他利益集团准备对中国输美产品提起反倾销诉讼,许多国家开始效仿美国对中国出口产品进行反倾销调查,"中国制造"逐渐成为全球贸易保护主义的靶子.
美国政府这一举措使得中美之间的贸易摩擦在金融危机下显得更为突出,也使得中美在其他国际问题上的合作及两国关系的发展变得更为敏感.

(四)、对中美轮胎特保案的原因分析:美国利益集团影响中美关系尽管可能早已预料到美国对中国输美轮胎实行惩罚性关税会带来许多负面影响,但奥巴马却仍旧做出对中国轮胎征收高达35%关税的决定,使得轮胎特保案成为其对华贸易政策的一个标志性案件.
这让人不得不深思轮胎特保案后的深层原因以及中美双方的利益博弈.

奥巴马上台后曾在许多公开场合强调美国坚决反对贸易保护主义,然而具体到中国输美轮胎特保案,却最终自食其言.
促使奥巴马做出决定的自然有着来自各方面的压力.
关于对轮胎特保案的种种原因分析主要集中于金融危机下的贸易保护主义抬头和美国利益集团施加压力两个方面.
金融危机的爆发使得美国经济陷入低谷,因而如何才能使美国经济得以复苏成为奥巴马执政的第一要务.
但自奥巴马新政以来,美国经济复苏的脚步却始终徘徊不前.
在这种情况下,贸易保护主义抬头,成为美国维护国内产业利益的保护伞.
但普遍认为,美国轮胎特保案更多的是一种国内政治考虑.
而美国钢铁工人联合会则在这其中起了十分关键性的作用.
它以保护工人利益为理由向美国政府提请诉讼,要求对中国输美轮胎实行惩罚性关税.
尽管这可能对中美关系产生负面影响,但奥巴马却必须考虑到他的支持者所提出的诉求.
美国钢铁工人联合会是民主党的主要票仓,为奥巴马成功当选总统做出许多贡献.
在当今失业率上升的情况下奥巴马更不能失去这些利益团体的支持.
而另一方面,奥巴马的医改新政阻力重重,医保改革也得不到许多利益团体的支持.
挑战原有利益集团的改革必然会遇到许多阻力,因而奥巴马更亟须包括钢铁工人在内的拥趸们的坚定支持.

正是这种彼此利益攸关的关系,使得美国利益团体对美国政府决策有着重要的影响.
美国钢铁工人联合会通过对美国政府施加压力来保障自己的经济利益,影响了美国政府的决策,却也对发展中的中美关系带来了消极作用.
当然,并非所有的美国利益集团都能对美国政府施加压力,也并非所有的利益集团都会给中美关系带来消极影响,这取决很多方面的因素.

三、美国利益集团影响中美关系(一)、利益集团影响美国政策的条件所有的利益集团都为其自身的追求而采取各种方式试图影响政府的政策,但并非所有的利益集团都具有足够的影响力.
那么,利益集团须具备怎样的条件才能有足够的影响力影响外交政策的利益集团,必须具备以下三个方面的条件:1、组织方面(1)、成员人数在利益集团的影响中也具有不可忽视的地位.
美国轮胎特保案中的美国钢铁工人联合会则是美国强大的工会组织之一,目前大约有70万会员.
正是这庞大的会员人数,使得奥巴马对于其所提出的利益诉求不得不谨慎考虑.
而为赢得联合会及其会员的支持,避免支持率下降,美国政府最终做出对中国轮胎实行惩罚性关税的决定.
可见拥有众多成员的利益团体对政府决策具有强大的影响力,而这种影响力在美国政治中体现得尤为明显.

(2)、在国家机构中有强有力的代理人对利益集团的影响力无疑是一个筹码.
美国军工复合体收纳了许多政治人物为其成员.
乔治·W·布什本人是美国最具实力的军火商之一"卡来利投资集团"的董事,老布什是集团顾问.
曾经是国防部长的拉姆斯菲尔德也曾担任洛克希德·马丁公司赞助的兰德公司董事.
军工复合体在美国势力的增长直接体现在国防预算方面.
2004年6月,美国国会参众两院根据五角大楼的计划,通过了2005年度国防预算案,并经美国总统布什签署生效.

(3)、利益集团还要具备足够的政治影响力.
集团的兴衰不仅影响到集团成员的利益,还关系到国家的安全与利益,国家对其必定给予高度的重视.
美国军工复合体作为代表美国军事机构和军工企业的利益集团,在塑造和引导美国政治生活和内外政策方面,发挥着很大的作用.

2、财政方面利益集团要有强大的经济实力.
利益集团通过资金可以吸引更多的人才出谋划策,可以资助政治家以实施对政策影响,还可以通过媒体加大宣传力度.
财力雄厚的利益集团通过金钱来干预政治.
美国支持和反对枪支控制组织的例子可以证明这一点.
据统计,大约有145个正式组织在美国国会进行有关枪支问题的游说活动.
其中最大的便是美国步枪协会,每年在游说活动上花费约150万美元.
民意虽然在枪支控制组织这一边,但支持枪权组织的声音更大,游说活动的力度也更大.
2007年,枪权派花费的游说费用为1959407美元,而枪支控制派的费用仅为60800美元.
这种状况在很大程度上影响着利益集团的政治行为结果.
在政治党派上,一般来说,共和党人比起民主党人更不愿意支持枪支控制.
更重要的,枪权派还获得了最高法院的司法支持.
2008年美国最高法院在哥伦比亚特区诉海勒一案的判决中,以宪法第二条修正案为据,宣称个人有权在家中拥有枪支武器,并称绝对禁止枪支是不合宪的.
无疑,这对于枪支管制要求在美国较大范围内的实现是非常不利的.
可见拥有强大的经济实力是利益集团得以影响美国政策的关键因素.

3、知识技术方面集团技术雄厚,成员知识渊博,有高素质的领导对集团的发展具有重要作用.
利益集团要想影响政策,首要是保证信息的快速接收.
在了解情况以后,集团就必须对情况作出及时的反应.
集团内部需要各种各样的人才,其必须关注时事,关注集团利益,对政府立法有清楚的认识,有敏锐的触觉与思维.

(三)、美国利益集团影响中美关系虽然利益集团在美国对外政策中不是主体的地位,而是带有辅助的功能,但是不能忽略利益集团在美国对外政策中的影响与作用.
而美国的对外政策,尤其是对中国的政策则直接影响到中美两国的关系.
利益集团对中美关系的影响主要体现经济、政治等方面.

1、经济方面与冷战时期相比,冷战后,国家注重的国家安全问题逐渐转移到其他方面的问题.
和平与发展成为当今世界的主题.
各国注重发展自己的经济,而在经济利益诉求这方面,利益集团的作用在这时候会明显增加.
随着中美的经济贸易越来越频繁,许多美国的大公司、大企业、大集团在对美国制定中国的贸易政策中发挥很大的影响力.
出于自身利益诉求,以对华政策态度为划分标志,美国的商业性利益集团可以分为支持积极的对华贸易政策以及推行严厉对华政策两种集团类型.
主张推行积极的务实的对华政策的利益集团,如美国商会、美中企业家理事会、美中贸易企业界联合会等组织,在促进中美双方贸易中起到积极的作用.
在这些集团的成员中,像通用汽车公司、安利公司、摩托罗拉公司等主张与中国贸易正常化,反对单方面对中国进行制裁.
而主张推行严厉的对华政策的利益集团,像美国大豆协会、全国猪肉生产商协会、美国计算机软件联盟等,强烈要求向中国政府提出有关知识产权保护,开放更多农产品市场等的信息.
冷战后,贸易保护主义抬头,像美国药品制造商协会就是支持贸易保护主义的.
这些集团中,如美国任天堂企业、美国福特汽车公司、美国电话电报公司等,要求政府在知识产权保护方面对华实施强硬的政策.

2、政治方面利益集团不仅从经济渠道,还从政治政策方面获取利益.
尽管这些利益集团只是为本身的经济利益行动,但是其措施很有可能对两国的政治关系造成严重的影响.
美国的军工复合体就是一个很鲜明的例子.
军火贸易是军工复合体获得最大利益的途径.
因此,他们必须为美国找到"最大可能的对手",然后通过各种数据的统计与预测,制造出各种各样的"威胁".
"中国威胁论"也被他们用来作为获取自身利益的工具.
冷战后第二波"中国威胁论"发端于1995—1996年间,诱因则是台海危机及由此而起的美国国内对华政策大辩论.
所谓"中国对台湾海峡的和平与稳定构成威胁"、"香港的回归意味着自由民主世界将受到专制制度的威胁"等等言论,在当时不绝于耳.
中美关系一度进入紧张状态.
2009年2月19日美国《空军时报》报道,美国海军与洛克希德——马丁公司达成协议,向台湾出售总价13亿美元的12架P-3C反潜机.
奥巴马还提出在夏威夷举办两岸军事交流,鱼和熊掌兼得的心态昭然若揭.

四、结语美国是当今世界上利益集团最多的国家,随着冷战的结束和全球化的发展,利益集团在美国政策决策中发挥着越来越重要的作用.
数量庞大的利益集团通过各种各样的方式和渠道向美国政府提出利益诉求,并以其强大的影响力实现自身的利益诉求.
强大的利益团体为保障自身的经济利益而对政府施压,从而影响政府的政策决策.
许多利益集团正是通过影响政策的方式而影响美国的对外关系.
美国钢铁工人联合会以保障工人利益为由向政府施压,最终使得美国政府做出对中国轮胎实行惩罚性关税的决定,成为了奥巴马执政以来中美贸易关系中的标志性案件,也对中美关系也产生了许多负面的影响.

美国的利益集团无疑是美国政治生活中不可忽视的一部分.
通过对美国轮胎特保案的分析,可见美国的利益集团对美国的政府决策所产生的巨大作用.
因而,了解美国利益集团,深入探究利益集团对于美国政策制定的影响,对中国发展稳定的中美关系中有着重要意义.
中国必须重视美国利益集团在美国政府决策中的影响力和作用,才能够更好地应对中美贸易关系中所面临的挑战,也才能够制定更为完善的对外贸易政策,为国内经济发展创造更为有利的发展环境.

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