区域外国空间

第26卷第4期2007年7月地理科学进展PROGRESSINGEOGRAPHYVol.
26,No.
4July,2007收稿日期:2007-06;修订日期:2007-07.
基金项目:中国科学院知识创新工程重要方向性项目(KZCX-YW-307-02;KZCXZ-YW-321-05).
作者简介:李铭(1980-),男,河南濮阳人,博士生,主要从事区域与城市发展、规划研究.
E-mail:lim.
03s@igsnrr.
ac.
cn区域管治研究的国际进展与展望李铭1,2,方创琳1,孙心亮3(1.
中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101;2.
中国科学院研究生院,北京,100049;3.
中国城市规划设计研究院,北京100044)摘要:经济发展的区域化、区域发展的集团化、社会发展的民主化使得一个公平、公开又具世界竞争力的区域管治和协调系统越来越成为当今众多学者关注的焦点;对国内外区域管治的相关研究成果的回顾、归纳与总结,有助于增进对区域管治的概念、理论、实践和研究方法的认识.
本文在总结区域管治研究历史和辨识相关概念的基础上,分别对国内外不同层次的区域管治的研究成果进行了综合评述,对国内区域管治研究的主要问题进行了系统剖析,并指出了我国区域管治实施中存在的问题与难点,提出了未来区域管治的主要研究方向.
关键词:区域管治;进展;展望20世纪90年代以来,经济发展的区域化成为全球经济发展的一大趋势.
区域管治是区域研究的新话题,由于它强调横向管理和公众参与,所以也是民主化社会背景下区域发展研究的焦点,区域良好管治体系的建立,对区域经济的发展具有宏观指导、促进与保障作用.
长期以来,由于我国区域发展规划的编制起步较晚,并且在实施的环节上重视程度也不够,导致了区域发展出现经济割裂化,甚至无序化,行政区经济遍地可见,极大地降低了市场经济运行的效率,因此,寻求建立区域发展的新秩序成为区域发展的热点和难点,所有这些问题客观上迫切需要用科学发展观、"五个统筹"的指导思想,打破行政割断、化解冲突,寻求市场经济条件下区域竞争与合作的最佳路径,实现共同繁荣.
区域管治最主要的研究目标就是通过建立良好的制度环境和法律来达到合理、公平的市场规则,去协调区域产业空间布局和城镇空间布局,为区域经济快速发展提供制度支持和措施保障.
1区域管治相关概念的辨识1.
1管治的概念管治产生于20世纪70年代,此前,政府在政治价值方面主张通过建立阶层政治,实现自上而下的程序式机械管理;在经济体制上,过分强调国家对经济领域的控制,并不失时机地扩大政府干预调控的范围;到了20世纪90年代,市场调节的失败使得人们对市场的作用失去信心,政治、经济生活中的许多问题得不到有效解决.
为了应对这种社会环境的变化,当地理科学进展26卷时在西方国家政府管理及学术研究中,出现了"管治(Governance)"这一术语.
"管治"一词,原意主要指控制、指导或操纵[1].
很长一段时期"管治"都等同于government(统治),直到1989年它才被用于界定包括国家、非国家、非政治机构、多国公司之间的关系,在随后愈来愈多的探讨中它的用法和内涵有了愈来愈深的理解和变化.

在政治学里,它意味着"统治"的含义有了新的变化,意味着统治的条件已经不同于前;是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行动者的互动;在社会学里,它指实行新的公共管理办法[2].
它涉及彼此独立运作但又有结构上联系的相互依存的多组织的机构和系统的调控[3].
总之,对Gov-ernance的理解仍众说纷纭,尚未有一个被普遍认可和接受的定义,甚至从来没有确切的定义[4],但是,无论如何,它的引入间接导致各国政府不再垄断指挥和仲裁的职能,而是由各种各样的政府性和非政府性组织、私人企业和社团等共同完成.
不同的组织或学者从不同角度给出了管治的概念.
世界银行认为,管治是为了发展,在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式;世界经济合作组织认为,管治是运用政治权威管理和控制国家资源,以求经济和社会的发展;阿尔坎得拉等:管治是众多不同利益发生作用的领域建立一致或取得认同,以便实施某项计划.
它所要创造的结构或秩序不能由外部强加,其作用发挥依靠多种方式的进行以及互相发生影响的行为者的互动.
戈登克尔、韦斯:管治是一种值得追求的理想,是为无法由政府彻底解决的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力.
奥斯博恩、盖布勒:管治只是一种修辞的需要而并无实际意义,其原因是在崇尚市场取向的私有化社会中,"统治"已经无法找到买主,而管治却很有市场.
因此充其量管治是一种重新包装的较前为佳的政府管理形式[1].
杨凯源:管治是一种通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源来补充市场交换和政府自上而下调控不足,最终达到"双赢"的综合的社会治理方式[5].
卢为民等:管治是一种在政府与市场之间进行权力和利益平衡再分配的制度性理念,是人们追求最佳管理(gov-ernment)和控制(control)的一种理念[6].
吴骏莲在综合研究了众多国际组织给的定义后认为,管治主要包括几方面内容:(1)自组织的调节方式,是指"组织间关系的自组织";(2)多样化的行为者,包括政府部门、私营部门及第三部门(志愿团体、非赢利机构、非政府组织、社区企业、合作社、社区相互组织等等);(3)互动过程,不同的组织必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的;(4)国家承担的角色[7].
全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对管治的概念做出了代表性和权威性的规范:为个人与公私机构管理自身事务的各种不同方式的总和,它是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程.
从中可以看出,"管治"指的是由许多不具备明确的等级制的个人和组织进行合作解决冲突的工作方式,灵活而且多样化,是多种规章制度甚至个人态度的集合.
尽管人们对管治有各种不同的解释,但都基于一个基本的共识,即当今社会,政府并不需要垄断一切合法的权力,除政府之外,社会上的非政府组织(NGO)也可以在社会经济管理中发挥积极的调节作用.
1.
2管治(Governance)与管制(Regulation)从概念上讲,管治是探讨社会各种力量之间的权力平衡,是涉及不同层级政府或发展主体之间、同级政府之间的权力互动关系,管治不是一项制度,而是各种利益集团之间的相互1084期李铭等:区域管治研究的国际进展与展望协调过程;管制是政府利用法规对市场进行的制约,可分为直接管制和间接管制.
间接管制指反垄断政策,由司法部实施;直接管制指由行政部门直接实施的干预,又分为经济性管制和社会管制.
从进行管治或管制的基本原因看,管治出现在当计划(包括规划)的执行过程中许多不同利益发生冲突时,通过协调达成一致并国内取得各方的认可;而进行管制的基本原因是市场失灵和社会公平.
在社会管制方面,首要原因是如果没有政府干预,私人公司就不会充分考虑他们的行为所带来的社会成本,从而造成社会净损失.
在经济管制方面,原因是通过管制可提高经济效率.
从可能造成的不利影响看,管治无法考虑政治权力的特殊性,过分强调横向管治便减少了中央政府在主要问题上推行长期政策的合法性和可能性.
一味地强调管治可能导致决策脱离公众控制而使权力向特殊利益集团转移.
从操作层面上讲,管治主张多种组织、多个层次和决策当局共同作用,但这些多层多变动结构中的多个成分难以自发连接起来;实践中政府管制也可能失灵.
经济管制和社会管制都要求掌握充分的信息,而实行管制的机构却通常并不拥有充分的信息.
此外,管制还常被政治家们用来攫取政治利益而不是纠正市场失灵,用于将大量财富流向社会中有势力的集团.
现阶段在我国,无论实施管治还是管制,政府都是行动的主体,从行政视角看管治与管制有以下的区别(表1).
1.
3国内管治与国外管治管治是社会经济发展阶段的产物,其内涵随着国情的变化而变化.
目前国外管治是在不同的社会制度、经济发展阶段下逐步发展而来的,其内涵与国内管治在行政管理背景、研究出发点、研究要点、侧重点、研究方法、管治模式等方面均有不同之处(表2).
2国际多空间尺度的管治研究2.
1城市管治———城市尺度(1)西方发达国家的研究.
西方发达国家的城市管治框架是建立在管理理论之上的.
因而西方城市管治理论也随着管理理论经历了三代的变化:西方第一代管理理论,是以"经济人"假设为基础和前提的物本管理.
西方第二代管理理论是以"社会人"假设为基础和前提的人本管理.
这种管理理论有三种表现形式:人群关系学、行为科学和"以人表1行政视角管治与管制的差异Fig.
1Thedifferencesbetweengovernanceandregulationintheadministrativeangleofview109地理科学进展26卷为本"理论.
西方第三代管理理论是以"能力人"为基础和前提的能本管理.
大力开发人力资源,充分调动人的智力因素,培养和发挥人的工作能力,营造一个能发挥创造能人的环境成为第三代管理理论的重点.
"经济人"、"社会人"和"能力入"的塑造也就成为西方发达国家的城市管治的理论基础.
西方国家城市管治基本上是涉及城市地区不同机构层———地方政府、市民社会和私营部门———关系的性质、质量和目标的总和.
这些关系又分解为正式和非正式的结构与规则等分面[8].
研究方法一般通过系统流态、系统机制和系统目标进行,将经济、社会、生态等可持续发展因素,资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内:也就是说,城市管治涉及中央、地方和非政府组织多层次的权力协调,其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响都是研究的内容[9].
(2)国际城市管治的研究方法.
国际上城市管治研究常采用理论研究和实证研究相结合,借鉴各国学术界开展城市管治研究的基本概念体系和理论框架,开展比较研究.
在实证研究成果上寻求适宜各自国家的模式.
城市管治研究在采取城市地理学传统研究方法的同时,把城市社会学、公共管理学等相关内容引入城市发展研究,从社会、经济、生态、空间等多个研究视角丰富城市管治的概念范畴和理论,具体方法有:(1)文献分析和国际比较研究法,主要用于对案例城市的城市化制度环境与城市发展管理模式的理论研究;(2)社会调查法,包括访问调查和问卷调查两种主要方式;(3)定量分析实证研究法,对通过社会调查获得的大量信息进行科学整理和分析.
(3)城市管治的模式研究.
Pierre通过研究认为,城市管治过程并不是价值观中立的,它反映和维护高于党派斗争的政治价值观,国家政权因素在塑造城市管治中扮演着重要角色表2国内外管治的比较Fig.
2Thecompareofgovernancebetweennativeandoverseas1104期李铭等:区域管治研究的国际进展与展望[4].
同一国家背景下的不同城市,以及不同的城市部门,显示不同的管治模式.
Pierre根据参与者、方针、手段和结果将西方种类繁多的城市管治方式归纳为四种一般模式,包括管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式.
他的分类方式并非现有文献中唯一的分类方式,却是目前最精炼的.
(4)城市管治内容的新特征当前城市管治因国家和地区的不同而存在一定的差异,不过我们透过一系列变化仍然可以观察到城市管治内容的新特征.
这些特征可以归纳为以下几方面:地方政治日益重要,成为指定发展战略的焦点.
资本的转移和流动,是中央政府越来越不可能阻止和协调特定的生产/再生产,只能由地方政府指挥和协调;在支持经济发展时,经济政策与劳动力政策较社会政策更能动员地方的政治力量.
不少城市被称为企业家城市[10],传统上由政府负责提供的公共服务,很多改由其他的非政府主体参与和负责.
与私营机构的合作使地方政府吸收了某些商业特色,包括风险承担、创造力、宣传以及利益驱动;由于城市被运行于一种更商业化的机制之中,地方政治行为不仅包括地方当局,也包括一系列私有与半公共主体.
2.
2区域管治———城镇群尺度西方国家的城镇往往是作为自治体而存在的,各级地方行政机构都有很强的独立性.
但是自本世纪初,欧美城市化高度发展,特大城市集聚区逐渐增多,城镇间以及城镇与其所在区域内许多问题需要共同解决,城镇群体发展地区内的各种区域/城市管治机制应运而生.
张京祥[11]对西方国家城镇群体发展地区普遍实行的区域/城市管治制度进行了比较研究,并将城镇群体区域/城市管治概括为如下几种模式:(1)松散、单一组织的管治模式.
如在纽约大都市区展现的是一种松散而无统一行政主体,以专门问题性的协调组织运行为主的管理模式.
(2)统一组织的管治模式:华盛顿大都市区的区域合作比美国多数大都市区更进一步,形成了统一正规的组织———华盛顿大都市委员会(MWCOG),虽然它也是一个没有执法权力,由县、市政府组成的自愿组织,但由于其较好地解决了区域问题并为成员带来了实际的利益,因而是一种相对稳定的联合形式.
(3)完全单层制管治模式:如杰克逊维尔市与其所在的杜维尔县合并形成了单层的大都市政府,合并不只是地域上的统一,也产生了长期的规模经济,从而降低了政府运行的成本.
(4)双层制管治模式:如迈阿密1957年与戴德县形成了双层制的大都市政府,县(区域)内非城市地区的所有服务均由大都市政府(上层)提供;城市公民接受他们所在市(下层)和大都市(上层)的双重服务,即上层政府承担了少量的区域范围服务,资金来自于整个大都市区范围的相关税收及那些非自治市地区的特别税,而下层政府承担了更具体的公共服务工作.
由于这种管治模式与大多数西方国家的行政管理体制及经济运行体制较为吻合,因而成为西方城镇群体地区普遍采用的一种协调组织模式.
2.
3"大都市区"尺度的区域管治自大都市区的概念提出以来,西方国家(包括加拿大、美国、英国等)相继建立了不同形式、不同管理权限的大都市区政府,在不同程度上起到了协调大都市区发展的作用.
研究的111地理科学进展26卷对象广泛,涉及到伦敦、曼彻斯特、墨尔本、多伦多、纽约等典型大都市区区域管治和战略规划的研究.
这些研究集中在如何重构大都市区区域管治,建立完善的大都市区区域管治制度性框架,制定大都市区战略规划以及如何实现大都市区区域管治在实践中的应用等,目的是为了提高大都市区的经济竞争力,促进区域整合.
美国学者认为,大都市区是否增长或衰落,在经济发展、基础设施、环境保护和社会公平领域都面临着严重的战略问题,这些问题归根结底落实到区域管治上面.
无论正式的或非正式的管治结构,对于保持大都市区始终充满竞争力都是相当重要的[12].
西方国家对大都市区的管治常见做法可以分为两类:一类以上世纪80年代以后欧洲设立大都市区政府的探索为代表,主要做法有:设立拥有明确财政自治和政治合法性的超城际区域政府,设立没有明确财政自治和有限权力的城际区域政府.
另一类以北美的实践为代表,依靠现有行政机构,以及各种单一功能的区域组织、行业协会、专业委员会等社会团体,通过协商、投资控制等方式,循序渐进式的区域协调模式.
但大都市区的规划及其实施的关键问题是政治问题,由于政治体制的差异,也导致了西欧和北美大都市区规划实施上的差异,欧洲大多数国家为高度中央集权的国家,大都市区的规划实施容易协调,而美国地方各州、县及市、镇等享有较大的自治权,协调的难度较大,因此,也造成其实施的结果不如欧洲等国.
2.
4国外区域管治研究对我国研究的借鉴2.
4.
1我国迫切需要加深管治研究通过对西方发达国家及发展中国家不同层面的规划与空间管治研究的分析,很多学者发现在我国积极倡导空间管治研究有很大的必要性,可以全面综合地改善制度环境和管理模式,尽快建立区域性多元化管理模式,理顺各级政府之间及政府、公司和个人之间的关系,确立相关的权利分配规则和行为规范,明确各级政府在城市管理中所应扮演的角色[13].
另外,中国正在经历由计划经济体制向市场经济体制的转变,整个国家正进入城市化加速发展时期,大规模城市发展同时伴随着一系列严重的社会、经济和环境问题,探索在新的国际及国内背景下兼顾效率和稳定目标的中国空间管治体系及运行模式显得非常紧迫[7].
2.
4.
2国外管治对我国规划制度环境创新的启示国外的经验让我们认识到,目前在我国实施城市与区域等空间的有效管治,还要满足以下的条件:(1)前提条件是:城市领导对城市发展的新背景要有清醒的认识,对城市与区域系统性要有清醒的把握,对城市领导角色要有清醒的定位;(2)必要条件是:充分认清规划是城市与区域管治的依据与基础,在进行规划时摒弃"就城市论城市"等陈旧的观念,弥合分割的体制,理顺城市规划、建设和管理的关系.
(3)充分条件是进行行政体制的变革,包括:行政体制划分应服从城市与区域协调发展需要,行政管理体制改革应研究与有序推进,不能盲目.
同时,国外区域规划与空间管治的成功经验让我们注意到,在我国的城市与区域规划制度环境创新、满足和实现有效管治的条件时要重点解决以下问题:制定新型城乡规划法,提高法定地位与在政府行政体系中的地位;改革城市与区域的规划管理体系,强化区域性规划的编制与作用;将城市与区域规划编制由部门性工作变为政府性、公益性的法定工作;建立新型的城市与区域规划编制、审批体系与规划决策体系;由技术型规划向经营型规划转变.
1124期李铭等:区域管治研究的国际进展与展望2.
4.
3对我国行政区划研究的启示由于管治是探讨社会各种力量之间的权力平衡,而区域的空间管治涉及到不同层级政府或者发展主体之间、同级政府之间的权利互动关系[18,19].
在我国,经济体制与行政体制转变过程中的非整合效应,使得行政区划成为诸侯经济、地方经济存在和发展的动因与依托基础,由此导致的非规范竞争和区域整体边际效益下降已经十分强烈.
针对中国目前的行政区划体制和行政建制特征,可以着重借鉴西方大都市区"双层制"管理体制进行稳妥而有效的改造.
双层制管理模式是一种较为成功的大都市区政府模式,它并不是严格的等级隶属制,而是在两个层次之间进行明晰的分权[7].
2.
4.
4对我国规划中公众参与的借鉴与启示区域管治的核心之一在于公众参与决策,国外规划与空间管治中成功的经验就我国的公众参与如何展开、推行,采取怎样的程序和形式、参与的深度与权限的约束提供了借鉴.
就城市而言,根据我国城市政治、文化传统的实际,在不改变现行整体行政体系的前提下,构建非官方、具有体制保障的公众参与组织———城市规划公众参与委员会.
委员会是处于规划局和建委等市政部门之外的一种非官方、有体制保障的独立机构.
委员会的最高机构为主席团,委员会下设三个单元:行业代表单元、有关利益集团单元、个体公众参与单元.
委员会通过多层次单元的建立,最大限度地提高公众参与的范围和推进城市民主政治进程,实现公共利益、各私人利益最大化.
因此城市规划公众参与委员会起到了桥梁、组织、协调、仲裁的作用.
另外,要从法律、组织、经济上予以保障,才能使委员会有效运作.
3国内不同尺度区域的管治研究进展我国区域管治的研究目前还停留在应用层面,重点集中在以下两个方面:一是如何协调好政府各个部门之间的利益冲突,合理组织政府结构,兼顾短期和长期利益,例如协调经济社会管理部门、城市规划管理部门、资源管理部门之间存在的明显利益冲突;二是如何协调好上下级关系,以及机构内部同级别机构之间的关系,协调部门内部相互合作,目标一致,例如规划部门和市长之间的关系等,对区域管治机理的研究不多.
就空间层次而言,国内城市尺度的研究相对比较成熟,实证研究成果较多.
随着国家对区域发展的重视,跨行政区区域的管治研究正在增多.
3.
1城市管治的研究进展国内学者在理论方面的研究进展较为迅速.
如陈亦信在研究西方"第三条道路"理论时,阐述了该理论对城市管治的影响;张京样剖析了我国城镇群体发展地区的现行管理体制,提出了我国城镇群体地区区域、城市管治体系架构[20,21];沈建法从城市政治经济学角度研究城市管治[18];罗小龙提出了管治理念与中国城市规划的公众参与等[19].
就研究框架而言,顾朝林回顾了城市管治理论渊源,提出了中国城市管治研究的基本理论框架和主要议题[13].
吴缚龙分析了中国改革后治理基础的演变,以揭示市场改革造成了国家治理的危机,由此国家机器通过"地域化"过程以加强其对社会的治理能力.
他认为,市场经济改革改变了中国社会治理的基础[20].
黄光宇等提出了如何借鉴发端于西方的现代城市113地理科学进展26卷研究思路、理论和方法进行中国的城市管治研究,分析了发展现代城市管治对中国的意义和目前中国城市管治中存在的主要问题,并提出了适合我国国情的城市管治模式[21].
就研究主题来说,主要有以下几个方面:(1)城市政府职能:城市管治观念在中国的实践首先面临着城市政府职能转移的重大命题.
弱化了政府的经济职能与行政区经济,也就意味着城市与区域管治的一大障碍被破除;(2)行政管理体制:现行行政管理体制是有效实施城市与区域管治的最大制约瓶颈.
周婕结合实例提出了基于管治思维五点对策,并认为要推行城市与区域管治就必须在行政管理体制上有重大突破[22];(3)城市规划和管治:姚鑫在分析了中国城市管治对经营城市的制约之后,区别了传统城市总体规划和新兴的概念规划,城市总体规划是政府用来管理城市发展的工具,而概念规划是城市政府从事经营城市工具[23];(4)决策民主化:城市管治的核心之一在于公众参与决策.
罗小龙等从管治的角度研究了城市规划的公众参与,并借鉴西方国家的管治理论构想了中国的城市规划公众参与组织形式.