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GE.
17-11042(C)190717270717缔约方会议第十三届会议2017年9月6日至16日,中国鄂尔多斯临时议程项目3(d)在国家、分区域和区域层面有效执行《公约》促进和加强与其他有关公约、国际组织和机构的关系倡导性政策框架草案:性别、干旱和沙尘暴秘书处的说明内容提要缔约方会议第9/COP.
10号决定请执行秘书与国家联络点协商,考虑采取顾及性别特征的方针,制定关于干旱专题的补充倡导性政策框架;就新出现的问题和需要倡导性政策框架的战略方针提供意见;制定倡导性政策框架草案时与其他相关机构合作;并与缔约国开展倡导活动.
缔约方会议第9/COP.
11号决定敦促秘书处加大力度开展政策宣传,以便确保专题倡导性政策框架与《联合国防治荒漠化公约》的目标和原则和谐统一、相辅相成,促进性别平等主流化.
针对上述情况,本文件提出了一项在执行今后的战略框架(2018-2030年)过程中支持性别平等主流化的性别问题行动计划.
这是一项关于干旱问题的订正倡导性政策框架,另提出了一项关于新出现的沙尘暴问题的倡导性政策框架.
报告最后提出了供缔约方会议第十三届会议审议的行动建议.
联合国ICCD/COP(13)/19防治荒漠化公约Distr.
:General3July2017ChineseOriginal:EnglishICCD/COP(13)/192GE.
17-11042目录段次页次一.
背景.
1-53二.
性别问题行动计划.
6-213A.
背景6-93B.
依据10-134C.
潜在的干预措施.
14-166D.
优先行动.
176E.
执行机制.
18-218三.
干旱抗御、适应和管理政策框架.
22-329A.
序言22-249B.
依据259C.
潜在的干预措施.
26-2810D.
优先行动.
29-3212四.
关于沙尘暴问题的政策框架.
33-6513A.
序言33-3613B.
依据37-4114C.
潜在的干预措施.
42-4714D.
优先行动.
48-6516五.
结论和建议.
6618ICCD/COP(13)/19GE.
17-110423一.
背景1.
缔约方会议在第8/COP.
9号决定中请秘书处就专题问题制定倡导性政策框架,以便处理荒漠化/土地退化和干旱的不利影响,并定期向受影响国家和其他关键的利害关系方通报可能有助于实施行动方案的这类程序.
2.
缔约方会议在第9/COP.
10号决定中请秘书处:(一)与缔约方开展倡导活动,以增强旱地生态系统的复原力,改善受影响人口的生活条件,同时指出制定框架是一个迭接进程;(二)制定确保倡导性政策框架一致性的标准方法和程序;(三)就新出现的其他任何问题和需要倡导性政策框架的战略方针提供意见;(四)在制定倡导性政策框架草案时与其他相关机构密切合作.
3.
缔约方会议在第9/COP.
11号决定中欢迎拟议制定未来倡导性政策框架的程序和关于干旱(包括水资源短缺)专题的倡导性政策框架,并鼓励秘书处:(一)与缔约方协商,在具备资源的前提下,酌情确定和制定其他倡导性政策框架;(二)加大力度开展政策宣传,并确保专题倡导性政策框架与《联合国荒漠化公约》的目标和原则和谐统一、相辅相成;(三)促进各利害关系方开展对话.
4.
缔约方会议在第9/COP.
12号决定中请秘书处在《公约》的任务和范围内,参与加强应对水灾和沙尘暴能力的伙伴关系,并请秘书处继续加强促进为国家防旱规划、干旱早期预警、风险和脆弱性评估以及进一步降低干旱风险开展能力建设的伙伴关系.
5.
本报告在这些行动的基础上,提出了以下内容:采取进一步行动支持关于性别问题的倡导性政策框架执行工作的内容;关于干旱问题的倡导性政策框架的内容;以及关于新出现的沙尘暴问题的倡导性政策框架的内容.
秘书处建议参照以下情况审议政策框架:(一)计划通过的新的2018-2030年战略计划;(二)缔约方对《2030年议程》所作的集体承诺.
二.
性别问题行动计划A.
背景6.
《公约》承认妇女在《公约》执行工作中的重要性,并列出了妇女参与的几个关键领域:(一)提高认识,参与方案的设计和执行工作;(二)男女为在地方上参与区域和国家行动方案的制定、实施和审查工作而采用的决策进程;(三)能力建设、教育和公众意识,特别是通过支持地方组织在当地开展活动.

7.
自1998年以来,《防治荒漠化公约》缔约方和利害关系方已就性别问题采取行动.
缔约方一直要求改善独立专家名册中和民间社会组织参与方面的性别比例.
2013年的倡导性政策框架主要着重于政策进程.
缔约方则主要着重于针对实地妇女的活动,这反映在涉及性别问题的335份报告中的80份报告中.
1但是,要求在执行《公约》时实行性别平等主流化和对妇女赋权的呼声从未间断.
21关于本周期性别平等主流化问题的详细报告见ICCD/COP(13)/CRP.
1号文件.
2见各国议员、民间社会组织和部长在各届缔约方会议上发表的宣言.
ICCD/COP(13)/194GE.
17-110428.
通过制定一项今后的战略框架(2018-2030年)来执行《公约》,这是一个解决性别问题倡导性政策框架中的不足之处的好机会.
制定一项着重于妇女赋权的行动计划,通过性别平等主流化(第9/COP.
11号决定)来对性别问题倡导性政策框架(第9/COP.
10号决定)进行补充,以解决极大地影响妇女作为变革的推动者在《公约》执行工作中的作用的性别不平等问题,将推动实现土地退化零增长目标.
39.
这些提案参考了:(一)受影响的缔约方开展活动的经验教训;(二)对相关文献的评审;4(三)在拟定《生物多样性公约》性别计划和拟定《联合国气候变化框架公约》过程中吸取的经验教训;(四)与性别问题专家的磋商.
5提议的性别问题行动计划吸取了7个缔约方、3个国际组织和2个民间社会组织的实质性反馈意见.
B.
依据10.
妇女是战略性的变革推动者,6她们在使用和养护土地资源,特别是在依赖土地的社区中发挥着核心作用.
妇女依赖土地资源取得家庭所需的食物、水和能源,这使她们比男子更加依赖自然资源;但大多数妇女对这些资源既没有所有权,也没有控制权.
全世界土地拥有者中女性不到20%,7而对农业用地作出重大决定的土地使用者中只有13%是女性.
8另一方面,妇女是一支重要的劳动力,也是土地使用方面的宝贵的传统和当地知识的守护者.
9但是,这些优势并不能让她们受益.
从全球来看,妇女占农业劳动力的比重为43%.
10在许多穷国,从事经济活动的妇女有95%以上从事农业工作.
11例如,在撒哈拉以南非3见UNEP/CBD/COP/12/17号文件.
4Nelson,V.
,L.
Forsythe和J.
Morton,专题文件1、2和3及综述,Women'sempowermentindrylands丛书(NaturalResourcesInstitute,UniversityofGreenwich,Chatham,UK,2015年).
AtienoSamandari,WorkingPaperonGender-ResponsiveLandDegradationNeutrality(2016年).
5妇女署,全球环境基金性别平等伙伴关系和开发署生态系统复原力全球政策中心.

6Orr,B.
J等合著,《土地退化零增长的科学概念框架》(2017年),第52页.
7联合国粮食及农业组织,《粮食及农业状况》《农业中的女性:填性别鸿沟,促农业发展》(2011年).
8联合国粮食及农业组织,《性别和土地权统计:粮农组织性别和土地权数据库的最新情况》(2015年).
9AtienoSamandari(2016年),cited.
V.
Nelson,LForsytheandJ.
Morton,UniversityofGreenwich,Chatham(2015年),cited.
10联合国粮食及农业组织,《粮食及农业状况》《农业中的女性:填性别鸿沟,促农业发展》(2011年),第5页.
11国际移民组织,《尼泊尔妇女获取和拥有土地和财产的障碍》(2016年).
,2016年12月21日查阅.
ICCD/COP(13)/19GE.
17-110425洲地区,妇女持有的信贷额占小农信贷总额的10%.
12同样,女农只接受了所有农业技术推广服务的5%,而只有15%的农业技术推广官员是女性.
1311.
隐含在社会、政治、经济和文化体制、规范和实践中的结构性不平等限制了妇女的能动性,损害了《公约》的有效执行.
采用集中而系统的办法来弥合与女性的土地使用和管理有关的性别不平等,可以改善妇女和女童及其家庭的生活,改善满足这些需求的生态系统的状况,并提高她们的抗旱能力.
她们日益面临极端天气事件――如干旱、不可预测的降雨等,从而暴露了她们的脆弱性,因此不得不冒着越来越大的风险来满足自己的需求.
受土地退化和荒漠化影响的依赖土地社区的妇女需要得到特别关注,以便她们获取所需的资源来满足家庭需要,增强社区的抗御能力和稳定性.
1412.
土地退化零增长的科学概念框架指出,土地退化的主因并非不带性别色彩,贫穷既是土地退化的根源,也是其后果,而性别不平等在这一过程中发挥了重要作用,加重了对妇女的影响.
防治荒漠化公约科学与政策联系平台建议将性别考虑因素纳入《公约》的执行工作,包括土地退化零增长的规划和执行、决策、利害关系方参与和初步评估工作.
科学与政策联系平台特别指出,在分析对土地退化零增长活动的初步评估数据时排除性别因素将导致不完整或似是而非的结论.
1513.
证据表明,性别平等、增强妇女权能以及妇女充分、平等地参与和领导经济,对于实现可持续发展、大幅促进经济增长和提高生产率至关重要.
16例如,如能消除性别差距,到2025年便能增加2.
4亿个工作岗位,增加28万亿美元(26%)的全球年度增长(GDP).
172030年全球议程18重新点燃了争取实现性别平等、赋予妇女和女童权能的政治热情.
第3/COP.
12号决定确认,《公约》缔约方已承诺实现这些目标,有责任维护和支持实现这些目标的工作,因此必须确定和商定减少性别不平等的政策和行动,提供《公约》执行工作的效率和效力.

随着性别平等成为发展融资的一项核心目标,包括在绿色气候基金和全球环境基金等环境气候变化公共融资机制中的一项核心目标,一项明确的行动计划将提供准确评估执行《公约》的行动对性别问题的敏感度的手段.
12联合国,秘书长的报告.
《增强农村妇女权能以及农村妇女在消除贫穷和饥饿、谋求发展和应对当前挑战方面的作用》(2012年),引自第9页.
13联合国粮食及农业组织,《农业支助系统》(日期不详).
.
14Nelson,V.
,L.
ForsytheandJ.
Morton,AchievingDrylandWomen'sEmpowerment:Environmentalresilienceandsocialtransformationimperatives(2015年).
15Orr,B.
J等合著,《土地退化零增长的科学概念框架》(2017年).
.
16联合国,《亚的斯亚贝巴行动议程》,第6-7页(2014年).
17McKinseyandCompany,ThePowerofParity:HowAdvancingWomen'sEqualitycanadd$12trilliontoglobalgrowth(2015年).
18包括《亚的斯亚贝巴行动议程》(A/RES/69/313)和《2030年可持续发展议程》及其可持续发展目标(A/RES/70/1).
ICCD/COP(13)/196GE.
17-11042C.
潜在干预措施1.
目标14.
性别问题行动计划的目标是,通过向缔约方和其他行为方提供将性别平等主流化、实现性别平等和赋予妇女和女童权能的政策和措施方面的指导,使《公约》和未来的战略框架的执行工作顾及性别问题并具有变革性,从而提高其效力、效率和成功率.
2.
目的15.
目的是:(a)通过处理妇女所面临的性别不平等问题,增强妇女作为变革的推动者的作用;(b)建立妇女和女童获取改善生活、可持续地管理土地和抗御干旱的能力;(c)在各级建立荒漠化公约利害关系方(包括在地退化零增长干预行动中)设计和执行顾及性别问题的计划和方案的能力;(d)确定土地退化和荒漠化中的性别问题的基线,监测、报告并定期审查执行和达到目的方面的进展情况;(e)为达到这些目的调集充足的资源.
3.
原则16.
指导实地行动所需的主要原则如下:(a)干预措施必须减少、而不是增加妇女的负担;(b)妇女不仅是干预措施的推动者,也是其受益人.
D.
优先行动17.
受影响的发展中国家的妇女和女童都面临与荒漠化/土地退化和干旱有关的一些主要障碍,对此可以采取集中行动.
虽然优先行动可能因国家和区域而异,但预期结果必须是一致的.
消除性别差距的优先专题领域有:(a)参与为执行《防治荒漠化公约》而采取的措施的设计、规划、执行和评价过程中的决策工作.
妇女对大多数依赖土地的谋生体系有极大的影响力.
妇女参与管理自然资源的地方机构对于可持续的土地、水和森林的管理至关重要.
19缔约方将寻求增加和加强妇女对各级决策和当地执行《防治荒漠化公19联合国秘书长的报告,审查和评价《北京宣言》和《行动纲要》以及大会第二十三届特别会议成果文件的执行情况,英文本第85页(2015年).
ICCD/COP(13)/19GE.
17-110427约》工作(包括干旱管理与沙尘暴和土地退化零增长干预行动)的参与并让其发挥领导作用,争取到2030年达到男女比例相等的目标;20(b)将妇女经济赋权工作纳入《防治荒漠化公约》执行活动,以消除妇女极端贫穷现象.
将近40%的土地退化发生在高度贫困地区,21其原因往往是长期存在结构性制约因素、收入有限、缺乏社会安全网,这使土地承担了巨大的压力以满足当地人口的日常生活需求.
22妇女的极端贫穷现象与多种因素有关,其中包括:土地权没有保障,缺乏资金和技术,市场条件不利,以及劳动报酬低下或无报酬劳动等社会习俗.
23缔约方将争取通过破除与性别有关的障碍、为参与执行活动的农村妇女创造高质量的创收机会,促进妇女的经济赋权.
24(c)加强妇女的土地权及获得资源的机会.
据估计,发展中国家受荒漠化/土地退化和干旱影响地区的妇女生产了发展中国家60-80%的粮食.
25但非洲和中东的大多数妇女没有至关重要的土地权,26因为:(一)她们分配到的家用土地比较贫瘠;(二)她们不是所用的土地的主要决策者;(三)她们不拥有自己使用的土地.
27为了管理土地、可持续地取得土地退化零增长并满足家庭需求,妇女拥有土地非常重要,但对土地权的保障却至关重要.
28缔约方将通过各种创新办法,到2030年增加妇女的土地权;29(d)增加妇女获取与切实执行《防治荒漠化公约》有关的先进知识和技术的机会.
土著妇女和农村妇女拥有增加粮食生产所需的宝贵知识,但能够利用由这种知识发展出来的技术的女性远远少于男性.
研究表明,通过妇女培训妇女活动可以推动自给性生产,而且,通过有针对性地提供服务,使用推广服务的妇女增加了600%.
30缔约方将寻求在指定开展可持续土地管理的地区建设女性土地20可持续发展目标具体目标5.
5:确保妇女在各级的政治、经济和公共生活中全面有效参与决策,并享有进入领导层的平等机会.
例如,南非有一个法案将男女比例的目标定为50%.
一个缔约方建议,将妇女参与率定为40%.
一些国家,如乌干达,现要求所有与国家行动方案有关的干预行动的参与率为50%(个人谈话).
21日期不详的简报.
《关于荒漠化、土地退化和干旱的问题简报》.
,2016年12月21日查阅.
22Nelson,V.
,L.
Forsythe和J.
Morton,EmpoweringDrylandWomen,cited(2015年).
23麦肯锡公司,ThePowerofParity(2015年),第10页.
24可持续发展目标具体目标1.
1:到2030年时,在全世界所有人口中消除极端贫穷,极端贫穷目前是指每人每日生活费不到1.
25美元.
25联合国粮食及农业组织,ESA工作文件No.
11-02,2011年3月.
TheRoleofWomeninAgriculture(2011年),第11页.
26世界银行,《妇女、工商业与法律》(2015年).
27国际粮食政策研究所,GenderInequalitiesinLandOwnershipandControlofLandinAfrica.
Mythsversusreality,IFPRIDiscussionPaper01308(2013年).
28联合国秘书长的报告,《审查和评价〈北京宣言〉和〈行动纲要〉以及大会第二十三届特别会议成果文件的执行情况》,cited,p.
83(2015年).
后称为《北京+20报告》.
www.
un.
org/ga/search/view_doc.
aspsymbol=E/CN.
6/2015/3.
29可持续发展目标具体目标5.
a:根据国家法律实行改革,让妇女享有获取经济资源的平等权利,并能拥有和控制土地和其他形式财产,获取金融服务,获得遗产和自然资源.

30联合国秘书长的报告,转引第10页(2012年).
ICCD/COP(13)/198GE.
17-11042使用者的知识能力,提供适当的技术资源,31包括信息技术、可持续土地管理、32培训、推广服务及女童教育.
E.
执行机制1.
与妇女组织合作和通过妇女组织开展活动18.
妇女组织(协会、合作社、自助团体等)是纠正性别不平等的有力机制.
这些组织是可持续的,而且能使妇女直接受益.
其成员往往还包括作为变革的盟友的男性.
33缔约方在执行《公约》时将寻求与当地妇女组织合作并开展能力建设工作.
2.
发展战略伙伴关系支持执行工作19.
为造福于当地居民而开展的干预活动主要通过政府和民间社会组织进行,与它们的伙伴关系对于调动基层妇女至关重要.
负责制定和设计政策的与国家和区域政府的伙伴关系也同样重要.
缔约方将寻求与专家、发展伙伴和相关政府部门和私营部门建立伙伴关系,以帮助妇女和女童取得资源.
3.
调动所需财政资源,在执行《防治荒漠化公约》时处理性别不平等问题,包括国家行动方案和土地退化零增长20.
各国政府同意在预算编制进程中提高透明度和平等参与,提倡促进性别平等的预算编制方法,特别是跟踪和报告用于促进性别平等和妇女赋权的资源分配情况.
34特意为妇女参与执行工作提供资金的《防治荒漠化公约》缔约方已报告取得了较高的投资回报.
35缔约方将寻求调拨资源用于支持性别平等方面的倡议,并确保其干预行动中的预算支出促进性别平等和(或)妇女赋权.
364.
监测和报告21.
定期报告缔约方的干预行动以评估取得的进展、存在的差距和面临的挑战,总结经验教训,这将确保干预行动切实取得符合妇女的需要和优先关切、对妇女有意义的结果,促进可持续的土地管理,并且不加剧性别不平等或增加妇女31可持续发展目标具体目标4.
7:到2030年时,所有进行学习的人都掌握必要的知识和技能来促进可持续发展.
32可持续发展目标具体目标5.
b:更多地使用能增强能力的技术,特别是信息和通信技术,促进增强妇女权能.
33世界银行,GenderandEconomicGrowthinKenya.
Unleashingthepowerofwomen(2007年).
34联合国,《亚的斯亚贝巴行动议程》,第14页,(2015年).
35摩洛哥和印度的个案研究.
见防治荒漠化公约和世界银行,LandforLife:CreateWealth,TransformLife(2016年).
36可持续发展目标具体目标10.
4:采取政策,特别是财政、薪资和社会保护政策,逐步增强平等.
ICCD/COP(13)/19GE.
17-110429的负担.
37缔约方在提交国家报告时,将列入为在执行《防治荒漠化公约》时处理性别平等和妇女赋权所作的努力已经吸取的经验教训.
三.
干旱抗御、适应和管理政策框架38A.
序言22.
《公约》强调,减缓干旱影响的目标包括一项长期的综合战略,特别是重点恢复、养护并以可持续的方式管理土地和水资源,从而改善特别是社区一级的生活条件.
39受影响缔约方必须处理造成荒漠化的根本原因,40国家行动方案可包括以下内容:(一)酌情建立和(或)加强预警系统和援助因环境原因流离失所者的机制;(二)加强考虑到季节和年度气候预测的防旱抗旱工作,包括紧急抗旱计划;(三)制订可以为易发生干旱地区创收的另谋生计项目.
23.
最近的一些国际和区域倡议改变了人们对干旱的看法和管理方法.
其中包括:国家干旱政策高级别会议,会议要求从"被动的"办法转向"积极的"办法(2013年3月);联合国水机制支持各国制定国家抗旱政策的协作倡议(2013年3月至2015年5月);《2015-2030年仙台降低灾害风险框架》;可持续发展目标(2015年9月);以及非洲抗旱会议的成果(2016年8月).
24.
下文内提出的政策框架草案所依据的便是这些动向、提交审评委员会第十一届会议的"关于干旱(包括水资源短缺)专题的倡导性政策框架"41以及与缔约方的磋商和与有关组织,包括与世界气象组织(气象组织)、联合国粮食及农业组织(粮农组织)和生物多样性公约的协作.
B.
依据25.
防治荒漠化公约秘书处根据第8/COP.
9、第9/COP.
10、第9/COP.
11、第3/COP.
12和第9/COP.
12号决定中的最新发展、新办法和任务规定,提出了干旱抗御、适应和管理政策框架,供缔约方用作防止和减缓干旱影响的工具.
秘书处根据关于推动和加强与其他有关公约和国际组织之间的关系的第4/COP.
8、第8/COP.
9和第9/COP.
12号决定,正在与气象组织、粮农组织、生物多样性公约和联合国外层空间事务厅(外空厅)等联合国组织密切合作.
37联合国秘书长关于北京+20的报告,第66页.
至少105个国家在监测和收集国家性别统计数据,其中大约60个国家正在努力使用52个两性平等指标(2015年).
38本文件是在科学与政策联系平台外聘专家NevilleCrossman的协助下编写的,并送交所有防治荒漠化公约国家联络点和一些联合国机构(气象组织、粮农组织和生物多样性公约)传阅.
本文件吸收了一些缔约国的相关评论.
39第2条.
40第5条.
41ICCD/CRIC(11)/17.
ICCD/COP(13)/1910GE.
17-11042C.
潜在的干预措施1.
目标26.
干旱抗御、适应和管理政策框架采用综合、多管齐下的办法,在国家和地方各级减少干旱的风险和影响.
政策框架的目标是将降低干旱风险、增强抗御能力的各种潜在办法和行动作逻辑归类.
该框架承认干旱影响和风险在土地、水、能源、环境和农业等多个部门相互交织的一体性.
2.
目的27.
干旱抗御、适应和管理政策框架的各项目的并不互相冲突.
许多管理和适应干旱的行动适用于多项目的.
有些目的(d-f)还可以充当达到这些目的的战略:(a)减少受干旱影响的可能性:减少潜在的生命、生计、生态系统服务和资源、基础设施和可能受干旱不利影响的经济、社会和文化资产损失.
例如:30年前实行的作物多样化从单一粮食作物系统转向耐旱的土豆和玉米等混合粮食作物系统,减少了中国内蒙古地区因旱灾多发而可能造成的农业损失;42(b)减少面对干旱的脆弱性:减少易受干旱不利影响的倾向.
例如:农民如果更有经验、教育水平更高、土地保有权更可靠、更能用得到电、更了解气候风险,就更有能力适应干旱;43(c)增加抗御干旱风险的能力:通过保存、恢复或改善自然资本等办法,加强各社区、生态系统和经济体及时而有效率地预计、承受、承担干旱影响并从中恢复的能力.
例如:养护农业能增加土壤的生物多样性和碳储量,调节氧气和养分循环,使土壤和作物在干旱时更能抵御极端高温和干燥;44(d)变革:改变以下体系的基本特征:社会、经济和生态体系,包括价值体系;监管、立法或官僚制度;金融机构;技术活生物体系.
例如:让当地社区主导抗旱决策进程、政策设计和规划工作,因为干旱的社会影响取决于人们在干旱期间减少用水的能力和他们的适应意愿和适应能力;45(e)防旱、抗旱和旱后恢复:这是为降低干旱风险而采取的管理和规划办法的核心,其中包括开发全面的干旱监测和预警系统.
例如:全面的干旱监测和42Lei,Y.
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44Lal,R.
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WaterResourcesManagement27:1707–1720(2013年).
ICCD/COP(13)/19GE.
17-1104211预警系统(综合气候、土壤、水和社会经济多层面指标)、46决策工具和实时干旱评估手段,47这些工具能提供关键而及时的信息帮助决策;(f)转移和共同承担干旱风险:在社会更广范围内分散风险,以涵盖所有能够从强有力的干旱风险管控直接或间接获益的人群.
例如:设计和执行智能降风险融资战略,为救济、重建和生计恢复工作提供资金,如小额保险、保险、再保险以及国家、区域和全球风险库.
其中一个例子是气象指数保险和安全网.
483.
原则28.
主要原则应指导干旱抗御、适应和管理政策框架目标和战略的执行工作,以确保在制定抗旱政策和计划时前后一致、思路清晰.
下列原则依据的是《仙台框架》、国家干旱政策高级别会议成果文件和后来的联合国水机制的各次区域能力建设讲习班、新的非洲抗旱防旱战略框架以及其他相关来源(新西兰初级产业部49、维多利亚州农业局50).
指导干旱抗御、适应和管理政策框架的主要原则是:(a)每个国家都负有防止和减缓干旱影响、降低干旱风险的主要责任.
这是一项共同责任,需要各级政府、个人、当地社区、私营部门和其他相关利害关系方建立伙伴关系,开展协调与合作;(b)管理干旱风险的目的是保护人员、社会、文化、环境和经济资产;(c)处理潜在的干旱风险因素比灾后危机管理成本效益更高;(d)必须增强当地社区和当局、在社会和文化上属于少数的群体以及传统上被边缘化的群体(妇女、穷人、残疾人、少儿和老人)降低干旱风险的能力;(e)教育、传播信息、沟通和提高对干旱风险的认识对于降低风险都是必不可少的;(f)顺应自然是降低干旱风险的关键手段;(g)降低干旱风险对可持续发展、土地退化零增长、气候变化适应和减缓工作、粮食和用水安全、人体健康和生物多样性的养护都至关重要;(h)应向作出合理努力降低风险的人群优先提供旱后恢复和扶持,援助的基础是恢复社区自救能力,确保以最佳速度开展恢复工作;46国际减灾战略,《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》(2015年).
47防治荒漠化公约、粮农组织和气象组织,国家干旱政策高级别会议,ScienceDocument:BestPracticesonNationalDroughtManagementPolicy.
UNCCD,FAO,WMO,日内瓦(2013年).
Tadesse,T.
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48Shiferaw,B.
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Menkir,Managingvulnerabilitytodroughtandenhancinglivelihoodresilienceinsub-SaharanAfrica:Technological,institutionalandpolicyoptions.
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49.
50.
ICCD/COP(13)/1912GE.
17-11042(i)干旱恢复和复原工作应针对减少今后干旱风险的机制;(j)脆弱国家应制定和执行干旱适应和管理计划,采用经过实践证明的办法,以求:(一)改善对干旱风险管控工作的管理;(二)建立更好的综合干旱监测和预警系统;(三)进行协调一致、前后统一的干旱脆弱性和影响评估;(四)减旱、防旱、抗旱;(五)提高认识,分享干旱知识;(六)减少潜在的干旱风险因素.
D.
优先行动29.
为指导各国执行干旱政策和管理计划的实际行动而设计的降低干旱风险的主要支柱如下.
1.
为防旱实行全面的监测和预警系统30.
这包括:(一)监测降水、温度、土壤湿度、植被状况、河道流量、积雪和地下水等关键指标和指数;(二)作出可靠的季节预报,并为受影响的部门制定适当的决策支助工具;(三)监测干旱的后果,特别是对农业等脆弱部门的影响;(四)传播可靠的警告信息,妥善、及时地应对风险.
有助于执行预警系统的具体行动领域有:(a)设计参与性、针对性和综合性干旱监测和预警系统(通过收集时空分辨率高的气候、土壤、水的供需状况和社会经济指标的基线数据)、决策支助工具以及及时提供关键信息支持决策的实时干旱评估手段;(b)绘制可靠的干旱风险评估图,编制影响和损失数据,并向公众免费提供这种数据;(c)利用未来气候变化模拟数据支持反映气候变化所造成的预计变革的长期战略;(d)收集和传播更好的干旱指标,包括关于影响、破坏、损失和脆弱性的指标.
至少计算出标准化降水指数和归一化差异植被指数等通用干旱指标;(e)尽可能利用对于干旱特点、影响和风险的当地知识和土著知识.
2.
评估干旱脆弱性和风险31.
这包括:(一)查明干旱对耕种和畜牧、生物多样性和生态系统、能源、旅游业和卫生等脆弱的经济部门的影响;(二)评估旱灾之前、期间和之后不久当地社区所承受的物质、社会、经济和环境压力,以查明面临风险的人与物及造成风险的原因;(三)评估提高或降低抗旱能力的条件或情况,以及受旱灾影响的社区的应对能力;(四)评估发生旱灾时可能造成的破坏或损失规模.
具体行动领域有:(a)在易发生干旱地区鼓励在用水效率、管理和评价、种植和放牧系统、土地使用和土地覆被方面进行创新;(b)在易发生干旱地区增加谋生办法,使其更加多样化;(c)在易发生干旱地区鼓励种植耐旱物种和品种,以在干旱期间提高粮食产量;ICCD/COP(13)/19GE.
17-1104213(d)减少易受旱灾影响人口在财富和教育水平、残疾和健康状况以及性别、年龄、阶级及其他社会和文化特性方面的不平等;(e)减少获取自然资源方面特别是农业用水的不平等.
3.
执行减缓干旱风险的措施32.
这包括在旱灾发生之前、期间或之后马上采取的干预行动.
减缓旱灾行动包括:为限制旱灾的不利影响而采取的任何结构性措施和物理措施(如适当的作物、水坝、工程项目)和非结构性措施(如政策、宣传、知识发展、公共投入、法律框架和运作方式)51这也可以包括拟定吸引民间慈善投资和资金的新办法,如类似于防治荒漠化公约土地退化零增长基金的模式.
具体行动领域可包括:(a)制定可持续的作物和家畜灌溉计划,监测并衡量供水和用水情况;(b)推动水和废水的回收和回用;(c)探索种植耐旱作物的可能性;(d)扩大作物保险计划;(e)制订可以为易发生干旱地区创收的另谋生计项目.
四.
关于沙尘暴问题的政策框架A.
序言33.
第8/COP.
9号决定请秘书处制定处理荒漠化/土地退化和干旱不利影响的倡导性政策框架,同时铭记国土治理和性别敏感办法的潜力,并定期向受影响国家和其他关键的利害相关方通报可能有助于实施行动方案的这类程序.
34.
联合国大会2015年和2016年通过的关于"防治沙尘暴"的决议(A/RES/70/195和A/RES/71/219)承认,沙尘暴对受影响国家的可持续发展和这些国家人民的福祉构成严重障碍.
大会决议强调有必要加强联合国系统在促进国际合作减缓和控制沙尘暴方面所发挥的领导作用.
应联合国大会A/RES/70/195号决议的要求,防治荒漠化公约与气象组织和联合国环境规划署(环境署)合作提出了一份《全球沙尘暴评估》.
35.
秘书处根据第9/COP.
10、第9/COP.
11和第9/COP.
12号决定,与环境署和气象组织合作拟定了防治沙尘暴政策框架草案如下.
36.
防治沙尘暴政策框架草案曾发给防治荒漠化公约各国家联络点传阅,请它们提出意见.
51Tsegai,D.
,J.
Liebe和R.
Ardakanian,CapacityDevelopmenttoSupportNationalDroughtManagementPolicies:Synthesis,UNW-DPC:德国波恩(2015年).
ICCD/COP(13)/1914GE.
17-11042B.
依据37.
大约有151个缔约国(77%)直接受沙尘暴影响,有45个缔约方(23%)被列为沙尘暴来源地区.
52许多沙尘暴来源于旱地、半旱地和半湿地区,但由于尘土的长距离传送,沙尘暴的影响往往延伸到干地以外.
38.
沙尘暴并非是一个新的现象,许多地区的社会长期以来都面临着沙尘暴危险,引起了对环境、经济和社会的关切.
但这方面的关切日增是因为最近一些地区的沙尘暴频率和强度都有所增加,而且由于来源地区的土地利用方面的变化和气候变化,沙尘暴的频率和强度今后可能还会增加.
39.
未来发生风蚀和沙尘暴的重要潜在因素有:荒漠化、土地退化和气候变化,特别是造成这种情况的不可持续的土地和水资源利用、更加极端的风灾、一些地区干旱更加严重、旱灾变得更加频繁、严重,且持续时间更长.
旱灾一般与植被下降和土壤变干有关,常常造成更多的沙尘暴活动.
植被稀少,加上干燥和易碎的干地土壤和沉积物,这为沙尘暴活动创造了条件.
40.
除了这些造成沙尘暴活动的自然因素之外,还有一些情况是,对人类活动的管理不当加剧了沙尘暴来源的活动,而另有一些情况是,由于不可持续的资源利用,出现了新的沙尘暴来源.
尚不清楚自然来源与土地利用和管理办法加剧风蚀的情况两者相对哪个更重要,但对两者进行区别非常重要.
当沙尘暴来源地区内人类活动是造成沙尘暴的一个因素时,应对沙尘暴危险的活动应集中在通过可持续土地和水资源管理等办法减少尘土排放.
当沙尘暴来源地区是自然排出大量尘土时,集中力量对付沙尘暴在传送和沉降过程中的危险影响可能更为妥当.

41.
有许多沙尘暴事件超越边界,这意味着有必要在国际和区域范围内协调国家沙尘暴政策.
政策框架可以指导各国,并有助于促进共同开展可持续地管理土地的努力与防治沙尘暴的努力.
C.
潜在的关键性政策干预措施1.
沙尘暴的定义42.
大气微粒物质有许多来源,但在本政策框架草案中,沙尘暴是指源自地面的矿物沙(粒径63微米至2毫米)和尘土(粒径<1-63微米).
43.
沙尘暴发生在强力旋风吹过植被稀疏或没有植被覆盖的干燥、松散、微粒地面物质时.
大多数地点在低纬度干地,但当条件成熟时,沙尘暴来源可以发生在几乎任何环境里,而且往往受人为因素的影响.
这包括因社会用水而干涸的湖床、收割和(或)耕作后裸露的农田、密集型放牧、伐木、用火、车辆在未铺砌公路上行驶、为城市开发清理场地等.
44.
沙尘暴事件的空间范围差异极大.
在地方层面的影响来自沙暴、飞沙和沙丘侵蚀.
尘粒可以被传送到离发源地很远的地方,常常跨越国际边界,把尘霾带到遥远的地点.
大规模的尘霾事件影响所涉地区以几万、有时是几十万平方公里52Middleton,N.
和U.
Kang,Sandandduststorms:impactmitigation.
Sustainability9,1053(2017年).
ICCD/COP(13)/19GE.
17-1104215计.
这类面积并非固定不变,因为尘土会在大气中移动,但某些地区一般容易达到危险的尘土浓度,因为沙尘暴相对频繁,并具有明显的季节性.
沙尘暴事件的持续时间少则几个小时,多则几天.
其强度通常以尘粒的大气浓度和由此造成的能见度降低来表示.
2.
目标45.
最终目标是,通过减缓风蚀和沙尘暴的影响,降低社会遭受这一经常性危险的可能性.
53政策倡导工作将着重于以下三方面的努力:(一)灾后危机管理(应急程序);(二)灾前治理,以加强复原力,降低脆弱性,尽量减少影响(减缓行动);(三)备灾计划和政策.
3.
目的46.
目的是:(a)根据降低风险的理念制定国家沙尘暴政策,包括立法和文书安排,并制定提高抗御力和防灾能力的降风险战略;(b)增强沙尘暴管理和预警以及来源地减缓行动方面的南北合作和南南合作;(c)增加沙尘暴预警系统和风险信息与通信和评估的普及度和可靠性;(d)减少受沙尘暴影响的人数;(e)减少沙尘暴造成的经济损失和破坏;(f)加强抗御力,减少沙尘暴对交通运输等基本服务的影响;(g)在土地退化零增长的背景下减少土壤流失和人类活动造成的沙尘暴来源地区的范围;(h)提高对沙尘暴的科学认识,特别是在影响和监测领域;(i)加强国家、区域和国际各级参与沙尘暴行动的利害关系方之间的协调与合作,以增强协同作用;(j)增加沙尘暴全面预警和来源地减缓行动方面的融资机会.
4.
原则47.
防治沙尘暴政策框架将提出制定和执行更为积极的防治沙尘暴政策原则,特别是建设抗御力和减缓沙尘暴来源方面的政策原则.
沙尘暴政策应:(a)确立一套明确的原则或业务指南,规范对干旱及其影响的管理.
这项政策应争取通过提高人们对沙尘暴危险及造成社会影响的根源的认识和了解来降低风险,同时让人们更好地了解采取积极办法和一整套防灾措施如何能提高社会的抗御能力;53请注意,"减缓"一词在不同的场合往往有不同的用法.
在自然灾害领域,减缓措施往往是指在沙尘暴之前为减轻下次沙尘暴事件的影响而提前采取的行动.
ICCD/COP(13)/1916GE.
17-11042(b)对所有区域、人口群体(考虑到性别因素)和经济部门一视同仁、公平对待,并符合可持续发展目标.
成功的防治沙尘暴政策可以增进一系列可持续发展目标,包括目标1、2、6、7、9、13和15.
同样,取得这些可持续发展目标中规定的可持续发展能够帮助减少受影响地区的沙尘暴发生频率和影响;(c)解决在各种环境中,包括在干地、农田、沿海地区和高纬度地区发生的尘土源的问题.
此外,由于许多沙尘暴事件的跨界性质,应在国际和区域范围内协调各国的防治沙尘暴政策;(d)由预防驱动,而不是由危机驱动.
减少沙尘暴的影响需要一项政策框架,也需要根据《2015-2030年仙台降低灾害风险框架》在实地采取行动.
D.
优先行动48.
防治沙尘暴政策框架提出了在以下各个相互关联的主要行动领域应对沙尘暴的不利影响的积极办法:(一)监测、预测和预警;(二)减缓影响、脆弱性和抗御力;(三)来源地减缓行动.
要采用这种办法,就需要采取贯穿各领域的行动和建立强有力的伙伴关系.
1.
监测、预测、预警和防灾49.
查明和识别易受沙尘暴影响的人口,以提供预警,包括健康咨询意见.
识别脆弱人口和基础设施,梳理未来的趋势预测,对于加强社会经济抗御能力至关重要.
要增强预警工作,就需要收集和汇编关于沙尘暴路经之地、受影响地区、沙尘暴强度、频率、当地点源、尘土的矿物构成等方面的信息.
50.
在国家/区域各级实行全面的预警系统.
预警是减轻沙尘暴影响工作的关键一步,应能提高各国及时提供高质量的沙尘暴预测、观察、信息和知识的能力.

需要研究和业务部门联合监测沙尘暴,以协助预警工作,同时考虑到需统一各利害关系方的观察系统和数据,包括实地气象网、空气质量监测站和卫星数据的使用.
2.
减缓影响、脆弱性和抗御力51.
查明和推广在受影响地区实际保护包括基础设施和农业在内的资产免遭沙尘暴之害的最佳做法.
许多(事前和事后)减少沙尘暴不利影响的适当手段在国家和区域层面已经存在并得到采用.
有必要收集和汇编有关做法和手段的知识,并向《防治荒漠化公约》缔约方传播这种知识,特别是酌情由世界水土保持方法和技术纵览组织和防治荒漠化公约综合知识中心协助开展这项工作.
52.
查明和推广最佳战略,以尽量减轻沙尘暴对关键部门和包括妇女在内的各种人群的影响.
已经存在许多减轻沙尘暴不利影响的适当战略(被动战略和积极战略)并得到执行.
其中包括减缓当地气溶胶浓度的行动(如为可持续景观管理在城区和近郊区种植林田以固存尘粒、安置空气过滤系统等)和紧急措施(如关闭机场、发放口罩等).
53.
根据系统影响/脆弱性识别/评估在各部门确立并执行协调一致的应急措施和战略.
在国家和地方各级需要有明确的应急程序.
为此,首先必须识别脆弱人口并梳理关于未来的预测,评估沙尘暴的经济影响,包括预防行动的成本效益.