美国西弗吉尼亚州

1从国际到州际:中国参与美国基础设施建设的机会评估美国全国商会国际事务部2美国全国商会谨向下列机构和企业表示感谢:赞助者:编写者:美国全国商会是世界上最大的企业联合会,代表美国各种规模及所有经济部门和地区的三百多万家企业,也代表州和地方商会及行业协会.
版权所有@2013年,美国全国商会.
保留一切权利.
未经出版者明确书面许可,本报告任何部分不得以任何形式——包括书面、电子和其他形式——复制或传发.
从国际到州际:中国参与美国基础设施建设的机会评估美国全国商会国际事务部目录主席兼首席执行官寄语1概要3第一部分:评估美国基础设施领域中的机会11I.
A经济评估:2030年以前美国基础设施投资需求预测11能源基础设施14运输基础设施16与水有关的基础设施18I.
B分析外国参与的几种形式19外国参与公共基础设施建设的概况21外国参与私营基础设施建设的概况33影响外国公司对美国基础设施投资和提供商品与服务的一些法律.
法规问题36I.
C与具体部门有关的法律和监管问题44能源基础设施44运输基础设施47与水有关的基础设施49第二部分:中国参与美国基础设施建设的机会、挑战和策略51II.
A中国实际参与的前景展望:商业机会及障碍51金融投资51供应材料和子构件55提供服务58II.
B与中国参与有关的法律和政治挑战61外国投资委员会(CFIUS)和政治挑战61基于部门或参与形式的其他法律和政治挑战65管理美国监管和政治方面的变数:成功战略69结论74技术附录751主席兼首席执行官寄语美国全国商会与中国国际经济交流中心(CCIEE)合作,加强美中经济和商业联系(包括举行美中工商领袖和前高官对话),为此,我们感到十分自豪.
由于双方作出坚定不移的承诺,对基础设施的双向投资已经成为最有潜力、最多机会的一个领域,它使世界上两个最大的经济体之间的联系更加紧密,为美中两国带来巨大的利益.
为了更好地了解中国增加对美国基础设施产品投资带来的挑战和机遇,美国全国商会聘请了律师事务所COVINGTON&BURLINGLLP、经济研究和咨询公司RHODIUMGROUP和战略咨询公司SPHERECONSULTING针对这些问题进行了一项研究.
我们的研究发现,中国参与美国基础设施建设能够使美国利用中国的资金、产业能力和基础设施经验,同时允许中国为新一波美国基础设施建设提供支持并从中获益.
这种合作将加强两国关系,促进全球稳定与繁荣.
研究还发现,虽然存在重大机遇,但是利用这些机遇的过程可能会相当复杂.
在某些经济部门和地区,中国投资会比在其他部门和地区遇到更大的挑战.
发现和利用潜在投资机会以及预期各种挑战需要中国投资方及其美国合作伙伴进行规划,并需要耐心.
然而,我们深信美国基础设施部门为中国投资者提供了重大机会.
投资者对于在美国利用对双方互利的机会应当有信心.
美国全国商会在促进美中双向直接投资方面拥有悠久的历史.
2012年,商会出版了《中国企业在美国投资面面观》(中国在美投资项目集锦)和《中国对内向外国直接投资的审批程序》(阐述中国关于内向外国直接投资的法规).
美国全国商会还支持为达成一个高标准的美中双边投资条约进行的谈判,并对近期在这方面取得的进展表示赞赏.
2我们在过去的研究中总结了许多经验,在此基础上,本报告旨在为潜在投资者、美方伙伴、重要的利益相关者和决策者提供明确的分析和实用的指南,以便他们深入了解中国对美国基础设施投资的影响和潜力.
最重要的是,我们认为,这些努力以及美国全国商会和CCIEE之间的持续合作将推动无比重要的美中关系继续向前发展.
顺致敬意托马斯·多诺霍(THOMASJ.
DONOHUE)美国全国商会主席兼首席执行官3概要美国已经做好准备,要对其基础设施进行自1950年以来规模最大的扩建和现代化建设.
1与以前的基建热潮不同,这个新时期是在联邦、州和地方预算承受着巨大压力的情况下到来的,意味着必须要靠大量的私人资本来为新的基建项目筹措资金.
这次扩建也将在一个发生了巨大变化的全球经济中进行,其中不乏全球贸易和投资的新的参与者.
这些新的参与者中最重要的是中国.
作为美国的第二大商品贸易伙伴——而且拥有大规模且不断增加的可用资本储备——中国处于有利地位,能够参与美国基础设施的扩建和现代化建设并从中获益.
经济、贸易和政治因素为中国参与美国基础设施建设带来重大商机美国基础设施的现代化建设迫切需要资本,这正在为中国投资者创造重大的新机会.
我们估计,从2013年到2030年,美国的运输、能源以及废水和饮用水(包括与水有关的)基础设施建设至少需要8万亿美元以上的新投资——每年的投资总额为4550亿美元左右.
事实上,所需的投资可能远远超出以上数字.
能源基础设施所需的投资占预计需求总额的57%,运输基础设施居次,占36%,水基础设施占7%.
要想最充分地利用这些商机,就必须能在美国的法律、监管和政治格局中应对自如.
本报告研究了中国参与美国基础设施建设的种种商机,并为有此意向的参与方提供了实用建议.
投资中国公司能从参与美国基础设施建设中获益的第一条途径是作为资本提供方.
目前,中国的机构投资方和公司拥有巨大且不断增加的资本储备,但其资产负债表却显示出一种高度的"本土偏好"——即几乎他们所有的投资都投入到国内经济中.
中国国内增长的不确定性加大,使人们认识到继续保持内向型投资组合的风险以及全球性分散投资的惠益.
1"基础设施"一词泛指支撑一个社会运转的一系列实体资产和机制.
在本报告中,我们侧重于三大部门:能源、运输以及水基础设施.
我们没有直接提及中国在其他部门的参与机会——例如电信基础设施、固体废物管理或社会基础设施——它们对于社会的运转显然是重要的,但不太适合系统性论证.
(以社会基础设施为例,它包括一个社会的医疗卫生体系、监狱、教育机构、图书馆、公园以及体育和休闲设施.
)4因此,投资于美国的基建工程和公司能为中国公司提供重大机会.
在美国投资得益于一个稳定的政治和法律环境、提供再融资的强劲的资本市场以及业经证实的基建需求——上述每一点对于长期投资而言都十分重要.
投资于资本密集型基建工程还有一个优势,即可以拿出大笔资金进行被动投资,省去了大量的日常管理监督工作.
进行股权投资的机会包括购入参与基建的公司的股份,投资于面向基建的投资基金,向特殊功能公司(SPV)提供股权融资,不论是在私营部门项目中还是在公私伙伴合作(PPP)项目中都有这种机会.
进行债权投资的机会包括向基建工程提供贷款以及购入相关实体发行的债券,例如为工程筹资而发行的公共或私人债券.
供应商品和服务美国基建部门还为中国的基建商品和服务供应商提供机会.
由于中国过去30年的基建热潮,很多中国公司现在拥有相当显著的规模经济效益,再加上劳动力成本低,使他们能以在全球具有竞争力的价格提供建材.
中国的基建热潮以及重点发展教育的努力还使该国的工程师队伍发展壮大、能力提高、经验增加.
因此,中国公司在这类基建服务市场上越来越有竞争力,这类服务包括土木工程、工程、采购和施工服务、合同管理服务、以及运营和维护或生命周期管理服务.

一个错综复杂的法律和监管框架使中国参与美国基础设施建设的某些商机比另外一些商机更加适用中国参与美国基础设施建设的机会还受到美国法律法规的影响,这种影响与经济因素同样重要.

首先,取决于适用的基础设施资产是公有还是私有,有关法律、法规和常见的合同结构就会显著不同.
一般而言,几乎所有水基础设施都是公有的,而大部分能源基础设施都是私有的.
运输基础设施公私兼有.
道路资产主要由联邦、各州和地方政府拥有并运营,但私营部门对收费道路、隧道和桥梁进行投资和管理的结构已经十分成熟.
同样,铁路、航空及航运基础设施可以是私有、公有或为某一公私伙伴合作项目拥有.
其次,对美国基础设施的外国投资必须遵守一套具体的法律法规.
给予中方对一个现有的美国基础设施公司的"控制权"的投资往往必须接受美国外国投资委员会(CFIUS)的国家安全审查.
对特定基础设施部门的投资还可能必须经过其他监管审批.
例如,对一个拥有、控制电力设施或销售其产品的能源企业的投资可能必须得到联邦能源监管委员会(FEDERALENERGYREGULATORYCOMMISSION)的事先批准,在某些情况下还须得到州管理部门的事先批准.
5第三,外商供应商品和服务必须考虑到当地采购优先规定,并遵守一系列其他法律法规.
例如,美国政府机构的一些用品仅限于向一个指定国家名单中的国家采购,其中包括世贸组织《政府采购协定》(GPA)的签署国.
中国正在申请加入《政府采购协定》,但在加入之前,在美国的采购机会仍是有限的.
采购优先规定既适用于纯粹的公共项目,又适用于很多公私融资兼有的项目.

此外,种种劳工、环境、卫生、安全、区划及其他规章都适用于基础设施部门,基建资产的外国所有方以及设计、施工或管理服务的外国提供方都必须了解这些规章.

中国参与方在美国市场上遇到的挑战尽管中国参与美国基础设施建设的机会多种多样,但最有可能取得成功的公司将是那些对可能遇到的挑战有所准备并制定对策的公司,这些挑战包括以下各项(其中几项适用于所有外国参与方):国家安全问题.
虽然美国长期以来一直实行对外国投资开放的政策,但某些拟议中的交易有可能使中国获得现有基础设施工程或公司的所有权,因此引起国家安全关切,并面临美国外国投资委员会的审查或政治反对.
尤其是对电网、上游和中游石油及天然气资源、机场和海港的投资,从国家安全的角度来看可能是极度敏感的,易于受到政治性审查.
可能受到美国外国投资委员会的仔细审查或引起公众关注的因素包括:中国投资者所受的国家控制,有关实体是出于商业利益还是政治利益,交易的融资情况,以及对网络间谍活动或有关工程紧邻军事基地或空中禁区的关切.
对外国所有权的负面反应.
即使是在不涉及国家安全的领域,中国对美国基础设施的投资也可能在当地引起强烈反应,人们会反对外国拥有核心国内资产所有权.
引起这种反应主要是因为人们担心,影响公众利益的各项决定将会掌握在外国势力手中,即使是来自美国的亲密盟国的外国投资者也曾引起过这样的关切.
通过一个考虑周全的公众外展和宣传项目能够最好地应对这些问题.
许多州政府——特别是那些实行公私伙伴合作的州——都了解外国参与有可能引起的政治问题,并可能在应对外国投资所面临的种种政治和监管挑战的过程中成为有助益的伙伴.
质量控制及产品安全.
由于近年来发生的引起关注的劣质产品案例,有意向基建工程出售产品的中国公司可能会面临有关质量控制和产品安全的关切.
缺乏法律救济措施.
鉴于有关产品质量和安全的关切以及美国和中国之间有限的法律合作,可能会有人担心在劣质产品造成损失的情况下没有针对中国供应商的法律救济措施.

6售后服务.
此外,由于中国公司大都通过出口渠道而不是已经建立起来的海外运营来为海外市场服务,它们往往缺乏提供售后服务和维护的现有能力,而这种能力可能是赢得基建工程合同的一个关键因素.
中国的法律法规给中国的参与带来的挑战除了美国的法律法规外,中国公司及其美国合作伙伴还必须计划应对中国管理境外投资的各项法律和监管规定:中国的境外投资审批程序.
中国参与方必须首先得到国内监管部门的批准,然后才能在海外投资或将资金调往海外.
根据现行法律,直接投资通常必须分别得到国家发展和改革委员会、商务部、国家外汇管理局以及相关产业监管部门的批准.
进行金融投资的中国投资者需享有政府有关海外投资的具体授权,或得到合格境内机构投资者机制的配额.

国家对境外投资设定的条件.
国有投资方或银行对获得服务或供应合同的其他国有公司投资或贷款时附加条件的情况也不罕见,这种情况可能增加潜在交易的复杂性.

管理挑战以便实现宝贵的商机——取得成功的策略虽然这些挑战切实存在,但它们不应当掩盖中国投资于基础设施建设的潜在商机的重大意义.
鉴于我们对美国巨大的基建需求的预测、中国作为一个全球资本及基建商品和服务的来源地的重要性以及有待实现的优势互补,重大的商机应当会出现.
进行认真规划和准备的中国公司及其美国合作伙伴将最有可能实现这些商机.
作为关键要点,我们为有意参与美国基建的中国参与方——及其美国合作伙伴——提出以下建议.
这些要点系针对包含直接投资的潜在交易,但其中很多对于潜在的基建商品或服务供应商同样适用.
7了解美国对国家安全的关切.
投资者应当估计到在战略性部门和美国企业投资自然会引起的安全关切.
正如上文所述,从国家安全的角度来看,特定的基础设施部门可能会更具敏感度.
中国参与此类部门的建设必须付出比争取一般性机会更多的精力,做好更充分的准备.

了解监管格局.
为了实施在美国市场立足并巩固地位的长期战略,投资者应当考虑到具体的交易结构必须经过哪些审批.
对某些投资者而言,"绿地"(GREENFIELD)项目可能提供具有吸引力的机会.
将透明度和遵守法律作为重点.
企业透明度的提高以及更宽泛的法律合规政策都将使有意在美国基础设施建设中投资或以其他方式参与的中国公司受益.
采取这样的步骤有可能为监管审查提供便利,并有助于防止出现政治性的批评意见.
同样,鉴于潜在的中国投资经常引发对于交易后遵守法律法规的关切,向美国有关当局展现一个强有力的合规计划和企业文化将增进成功投资的前景.
例如,为遵守出口管制和反腐败规定制定健全的书面政策和手续,包括为雇员提供培训材料,可反映出对美国监管要求的了解,并可能提高中国投资者的声誉.

留意在全球的其他投资可能对在美国投资产生哪些影响.
所有投资者,特别是中国公司,必须了解其在美国境外的业务可能对在美国进行投资的能力产生哪些影响.
尤其值得注意的是,同受到美国制裁的国家——包括伊朗、叙利亚、朝鲜民主主义人民共和国和古巴——进行业务交易并在这些国家进行大宗投资,可能会给在美国投资带来监管方面的挑战以及政治风险.
投资于在美国的业务并建立关系.
在美国长期保持成功的另一个关键因素是显示出对美国市场的承诺.
投资于并发展在美国的长期业务使投资者能够同商贸伙伴、地方和全国的民选代表以及其他能够证实投资者声誉的第三方建立重要的关系.
8制定一项管理风险的综合性战略.
有意到美国投资的中国公司可能需要在进行任何投资之前提早制定一项综合性战略来帮助管理联邦、州和地方层面的政治风险.
这些投资者也应当考虑制定一项长期的可持续战略,建立合规、政府事务和公共关系领域的职能部门.
这些能力将改善以下几个方面:(1)克服可能达成的交易所面临的挑战;(2)在进行投资后取得成功的机率;(3)实现有利的法律改革的可能性.
有关研究显示,州政府本身有可能在应对基建工程所面临的政治和监管挑战的过程中成为有助益的盟友.
9从国际到州际:中国参与美国基础设施建设的机会评估基础设施是国家经济的基石.
它是能源、电信、半成品、原材料等生产要素的载运途径,也是人们往返于住宅、学校、工作单位和娱乐场所时所依赖的交通工具.
在整个二十世纪,美国一直是一个主要的基础设施投资者,满足了迅速增长和工业化的大陆经济的要求.
例如,在艾森豪威尔总统提议的《1956年联邦援建高速公路法》通过后的35年里,联邦政府斥资4250亿美元(按照2006年美元计算,扣除通货膨胀因素),修建了41,000英里的道路.
在二十世纪,美国人口迅速增加,从二十世纪初的7600万人增加到今天的3.
14亿人.
与此同时,监管和政治环境十分有利,使新建基础设施发挥了重要作用并产生了重大效益,结果联邦、州和地方的投资为美国的成功打下了基础.
推动美国基础设施建设需求并为之持续提供资金的结构性经济条件已经发生了变化,今天,人们普遍认为我们面对的是一个新世界.
基建投资需求依然巨大,以往扩建的基础设施已经老化,增加了基本的重建需求,包括基础设施的维护、翻新和更换.
另外,由于人口变化,必须在一些新地区进行更多投资,以促进经济增长.
与此同时,传统的融资策略已经过时.
经济衰退及其后果、预算吃紧和其他原因导致用于基建的公共资金减少.
2在这种情况下,外国投资者是一个潜在的重要资金来源,能够为美国基础设施投资提供补充资金.
另外,与一些国内公司相比,一些提供基建商品或服务的外国公司能够减少投入,实现更大的规模经济效益.
鉴于美国的基础设施需求,对这两种投资方式都应当加以考虑.

历史上,外国公司一直是美国基础设施投资的重要参与者.
在十九世纪,欧洲财团提供了很大一部分美国铁路建设资金,到二十世纪初期,加拿大和墨西哥的铁路公司扩建和维护了美国境内的铁路线.
3到1920年代,英荷合资的荷兰皇家壳牌石油公司通过外国直接投资的方式在美国累积了美国原油开采公司的大量股权.
42高速公路信托基金是联邦高速公路项目的主要资金来源,该基金的收入来自汽油税,由于通货膨胀和燃油效率标准的提高,此项资金来源受到影响,详见DEVINBRAUN,RYANENDORF&STEPHENPARKER所著《燃料使用趋势对高速公路信托基金的现在和未来之影响》(THEIMPACTOFFUELUSETRENDSONTHEHIGHWAYTRUSTFUND'SPRESENTANDFUTURE),威廉·玛丽学院,托马斯·杰斐逊公共政策项目,请参见HTTP://WWW.
WM.
EDU/AS/PUBLICPOLICY/DOCUMENTS/PRS/AED1.
PDF.
3MIRAWILKINS,《美国外来投资史:1914-1945》(HISTORYOFFOREIGNINVESTMENTINTHEUNITEDSTATES,1914-1945),148页(2005年).
4关于欧洲公司在美国石油行业的作用,见DANIELYERGIN所著《奖品》(THEPRIZE)(1990年).
10今天,中国加入了主要全球投资者的行列.
数十年的高速增长以及促进资本累积和贸易出超的发展模式奠定了中国作为一个全球性资金提供者和外国直接投资者的地位.
中国已经是世界第二大经济体、美国的第二大商品贸易伙伴5以及美国经济的一个重要资本来源.
6因此,本报告的目标是探索和评估中国参与美国基础设施建设的潜力.
在报告的第一部分,我们列出了美国能源、运输和与水有关的基础设施的基本融资需求预测.
如同过去新兴经济体的对外经济活动一样——如日本投资的兴起和中国商品出口——若要使中国发挥最大潜力,就必须妥善应对初期的各类关切、政策挑战和情感上的问题.
如果就可能进行的交易之规模和范围提出明确的指标,则此类任务就会变得相对简单.
然后,报告阐述了各方参与此类投资的方式.
我们探讨了公共基础设施和民间基础设施部门中常见的法律和契约结构,并针对外国投资者可能遇到的一些法律和监管问题以及与特定行业相关的问题提出了我们的看法.
在报告的第二部分,我们从法律、政治和商业诸方面分析了中国公司参与美国能源、运输和与水有关的基础设施建设的机会和挑战,并就如何应对这些挑战提出了建议和策略.

52011年贸易总额(双向)为5030亿美元,见《美中贸易资料》(U.
S.
-CHINATRADEFACTS),美国贸易代表办公室,请参见HTTP://WWW.
USTR.
GOV/COUNTRIES-REGIONS/CHINA-MONGOLIA-TAIWAN/PEOPLES-REPUBLIC-CHINA.
6DANIELH.
ROSEN和THILOHANEMANN,《美中投资关系的变化》(THECHANGINGUS-CHINAINVESTMENTRELATIONSHIP),CHINAECON.
J.
,(即将出版).
11第一部分:评估美国基础设施领域中的机会I.
A经济评估:2030年以前美国基础设施投资需求预测为了评估美国能源、运输和与水有关的基础设施部门中的参与机会,我们在研究之初估算了2013年至2030年这些部门的基建投资需求.
我们选择这三个部门是基于其规模、可测定的需求以及过去对外国参与的开放度.
重要的是,在各个部门我们都基于保守的假设来预测最低投资需求,并且仅仅涵盖最不可能导致争议的子部门.
例如,如果我们估算应对可能发生的气候变化影响所需要的投资数额,我们的预测结果就会高出很多.
但是,那样做可能会引发对气候科学的辩论,从而妨碍人们集中关注此项研究的主要信息——即美国的基础设施需求巨大,有足够的空间来容纳更大规模的外国参与.
因此,在评估美国能源、运输和与水有关的基础设施部门中各个子部门的投资需求时,我们采用了可靠的经济数据,利用了第三方分析,并引述了专家们的普遍看法.
表1列出了这些子部门,《技术附录》中则对它们进行了更为细致的阐述.
表1:基础设施子部门支持定量预测部门能源运输与水有关的子部门石油和天然气电力原煤生物燃料高速公路、桥梁和.
公共交通系统货运铁路客运铁路机场海港内河航道饮用水废水12本报告的定性分析探讨了能源、运输和与水有关的基础设施部门中的补充因素,我们在定量分析中估算最低预测数字时没有把这些因素考虑在内.

例如,我们探讨了芝加哥停车计时器的租赁和特许权,但是,由于缺少可用于预测的可靠数据,我们在估算运输部门的投资需求时没有把停车包括在内.
我们也探讨了可再生能源部门中的机会,但是,由于可再生能源目前在美国能源构成中仅占很小的比例,技术变化迅速,以及对该部门的政策支持的重要性和不确定性,我们在进行投资预测时也没有把可再生能源计算在内.
另外,我们的预测仅仅反映了保持基础设施状况良好所需要的基建项目,并不包括日益增加的运营和维护成本(对此我们也在本报告的定性分析中作了阐述)、拟议的扩建投资(例如高速铁路、美国机场的高科技导航系统或旨在提高美国海港营运效率的项目)、或由于气候变化而需要实施的项目.
没有列入最后这一类项目对预测结果有很大影响,因为据估计由于海平面上升美国需要投资数千亿美元建造保护城市的海堤.
在一个金融和经济发生重大变化的时期预测未来20年的投资肯定包含许多主观因素,但是,鉴于上文中列举的未纳入预测的各类需求,并且我们对预测的部门采用了较为保守的数字,我们认为我们的预测反映了基建投资的最低需求.
基于我们的预测结果,一些数字可能需要大幅度上调,我们在定性分析和《技术附录》中探讨了此类可能性.
在得出能源、运输和与水有关的基础设施投资的总预测数字之后,我们基于《技术附录》中阐述的地区增长假设把这些数字在美国九个人口普查区之间作了分配.
美国九个人口普查区分别包括下列各州:新英格兰地区(NEWENGLAND):康涅狄格(CT)、缅因(ME)、马萨诸塞(MA)、新罕布什尔(NH)、罗德岛(RI)、佛蒙特(VT)中大西洋地区(MIDDLEATLANTIC):新泽西(NJ)、纽约(NY)、宾夕法尼亚(PA)东北部中心区(EASTNORTHCENTRAL):伊利诺伊(IL)、印第安纳(IN)、密歇根(MI)、俄亥俄(OH)、威斯康星(WI)西北部中心区(WESTNORTHCENTRAL):艾奥瓦(IA)、堪萨斯(KS)、明尼苏达(MN)、密苏里(MO)、内布拉斯加(NE)、北达科他(ND)、南达科他(SD)南大西洋地区(SOUTHATLANTIC):特拉华(DE)、哥伦比亚特区(DC)、佛罗里达(FL)、佐治亚(GA)、马里兰(MD)、北卡罗来纳(NC)、南卡罗来纳(SC)、弗吉尼亚(VA)、西弗吉尼亚(WV)方框1研究方法说明本报告中的预测系基于历史数据、通用假设以及权威行业专家的估算.
必要时,我们利用不完整数据和长期投资数字进行了推算.
我们在《技术附录》中详细说明了用于生成预测数字的方法,并提供了所有源数据的具体出处.
为了便于比较,本评估中的所有数字均换算为2011年美元数值.
13东南部中心区(EASTSOUTHCENTRAL):亚拉巴马(AL)、肯塔基(KY)、密西西比(MS)、田纳西(TN)西南部中心区(WESTSOUTHCENTRAL):阿肯色(AR)、路易斯安那(LA)、俄克拉荷马(OK)、得克萨斯(TX)高山地区(MOUNTAIN):亚利桑那(AZ)、科罗拉多(CO)、爱达荷(ID)、蒙大拿(MT)、内华达(NV)、新墨西哥(NM)、犹他(UT)、怀俄明(WY)太平洋地区(PACIFIC):阿拉斯加(AK)、加利福尼亚(CA)、夏威夷(HI)、俄勒冈(OR)、华盛顿(WA)华盛顿俄勒冈加利福尼亚蒙大拿北达科他南达科他堪萨斯内布拉斯加明尼苏达俄克拉荷马阿肯色密西西比亚拉巴马田纳西肯塔基俄亥俄印第安纳伊利诺威斯康星密歇根纽约宾夕法尼亚新泽西佛蒙特新罕布什尔马萨诸塞罗德岛康涅狄格缅因弗吉尼亚马里兰特拉华哥伦比亚特区北卡罗来纳佐治亚佛罗里达艾奥瓦密苏里得克萨斯怀俄明爱达荷内华达犹他科罗拉多亚利桑那新墨西哥阿拉斯加西部太平洋地区高山地区西北部中心区西南部中心区东南部中心区南大西洋地区东北部中心区中大西洋地区新英格兰地区中西部东北部南部南卡罗来纳西弗吉尼亚路易斯安那夏威夷图1.
资料来源:能源信息局(EIA),HTTP://WWW.
EIA.
GOV/CONSUMPTION/COMMERCIAL/CENSUS-MAPS.
CFM美国人口普查大区和小区14就我们选定的三个基础设施部门而言,我们得出的2013年至2030年基建投资总需求为8.
2万亿美元,平均每年需要4550亿美元.
三个部门的占比如下:能源57%、运输36%、水7%.

能源基础设施为了预测2030年以前美国能源供应基础设施的投资需求,我们定义了四类资产:石油和天然气.
(包括上游和下游资产)、电力(包括发电厂以及输电和供电设施)、生物燃料(包括乙醇和生物柴油资产)、原煤(采矿和运输).
我们预测2013年至2030年能源基建投资需求为4.
6万亿美元,年均投资额为2580亿美元.
在上述总投资需求中,石油和天然气基础设施占60%(2.
8万亿美元),电力基础设施占37%(1.
7万亿美元),生物燃料基础设施占2%(980亿美元),原煤基础设施占1%(550亿美元).

以上数字的估算主要参考了7国际能源署(IEA)发布的《2012年世界能源展望》(WEO)中有关能源供应基础设施投资需求的预测,8该报告预测了2035年之前的能源趋势.
基于这些趋势和九个美国人口普查区的能源消费统计数字,我们按照上述四类资产分别计算了各个区以及全美国的资本需求.
《技术附录》中详细介绍了这种估算能源基础设施总资本需求的方法.

图2.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
美国能源、运输和水基础设施累计投资需求2013–2030(按2011年美元计算,单位:10亿美元)01,0002,0003,0004,0005,0004,6416082,937能源运输水7我们使用了经合组织的原煤投资预测.
8《2012年世界能源展望》(WORLDENERGYOUTLOOK2012),国际能源署,请参见HTTP://WWW.
WORLDENERGYOUTLOOK.
ORG/PUBLICATIONS/WEO-2012/.
15我们关于能源基础设施投资的基本预测存在很大不确定性.
把水力压裂和横向钻探技术应用于低渗透页岩结构推动了石油和天然气生产和投资急遽增加.
与《2011年世界能源展望》相比,国际能源署在《2012年世界能源展望》中对美国石油和天然气投资需求预测作了大幅修正,在今后数年中还可能进一步上调.
美国能源贸易状况的显著变化还带来了另一种需求,即可能需要筹集千百亿美元的投资建造新的液化气(LNG)和原煤出口终端站.
未来的环境政策——例如美国环保署(EPA)正在制定的关于现有燃煤电厂的温室气体排放条例——或促进和加快电力车辆普及的政策可能导致电力行业的投资需求远远超过国际能源署的当前预测.
如同本报告中的所有预测一样,我们对未来能源行业投资需求的评估也应当视作保守的预测.
21982,7671,721石油和天然气电力生物燃料55煤炭图3.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
美国能源基础设施累计投资需求——按人口普查区划分2013–2030(按2011年美元计算,单位:10亿美元)地区总额百分比新英格兰地区521%中大西洋地区2896%东北部中心区3498%西北部中心区4189%南大西洋地区4119%东南部中心区2606%西南部中心区1,61235%高山地区63214%太平洋地区61713%总计4,641100%表2.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
美国石油和天然气、电力、生物燃料和煤炭行业总投资需求2013-2030(按2011年美元计算,单位:10亿美元)16运输基础设施在美国,运输基础设施的拥有者和运营者既有民间企业也有公共机构.
一些运输方式——如高速公路和公共交通系统——主要由州和地方政府运营,其资金来源包括州和地方政府拨款以及使用费.
其他一些方式——例如铁路客运(AMTRAK)、机场和海港——则由民间和政府部门共同提供资金.
据我们预测,2013年至2030年运输基础设施的投资需求为2.
9万亿美元,每年平均为1630亿美元.
其中半数以上的资金将用于高速公路和桥梁项目.
本项基建投资需求分析包括下列运输设施:高速公路和桥梁、公共交通系统、机场、铁路货运、铁路客运、港口和美国内河航运系统.
由于民间企业和公共机构——以及联邦和州政府部门——共同参与这些系统的维护、融资、运营和开发,计算总投资时需要编集多种来源的数据,并且在没有某些数据的情况下对投资需求进行推算.
在对高速公路、桥梁和公共交通系统进行估算时,我们利用州政府运输部门确定的投资需求来计算地区性和全国性投资需求(即自下而上的方法).
对于没有数据的州,我们根据人口变化预测和其他州的资本需求预测数据进行推算.
至于其他运输方式,我们利用运输行业的专家们估算的全国基建投资需求(美国铁路货运协会关于铁路货运的预测和联邦航空管理局关于机场的预测)估算出地区性投资需求(即自上而下的方法).
然后,我们假设在预测阶段内每年的投资数额相等,再把这些数字应用于我们的2013年至2030年预测期.
如同能源一样,我们对运输基础设施投资的预测也是仅存在上调的可能性.
我们的估算系基于以往运输行业的固定投资规律,但采用其他方法进行的分析显示未来会有更高的增长率和新需求.

以海港为例,虽然我们得出的2013年至2030年总投资需求为214亿美元——这是基于美国土木工程师协会(ASCE)的投资预测——但是,根据纽约和新泽西两个州的港务局制定的2011年至2020年基建投资计划,与港口基础设施相关的投资需求即高达6.
11亿美元(按2010年美元计算).
另外,在2013年,长滩港务局董事会批准了长滩港有史以来规模最大的基建支出计划,在从2013年10月开始的财年内支出7.
2亿美元(按2013年美元计算).

欲详细了解我们在计算运输基础设施总投资需求时采用的方法,请参见《技术附录》中的说明.

17美国运输行业总基建投资需求2013–2030:所有运输方式美国运输基础设施累计投资需求——按人口普查区和运输方式划分2013–2030(按2011年美元计算,单位:10亿美元)60%21%10%4%1%高速公路和桥梁公共交通系统铁路货运铁路客运机场海港内河航运1%3%总计高速公路和桥梁公共交通系统铁路货运数额百分比数额百分比数额百分比数额百分比新英格兰863%453%193%11%中大西洋28610%613%15825%55%东北部中心区38713%22513%8914%1818%西北部中心区2097%1197%284%1414%南大西洋65522%44825%12720%1616%东南部中心区1124%603%193%77%西南部中心区43515%32518%396%1212%高山地区2549%1549%488%1919%太平洋地区51317%32518%9615%88%总计2,937100%1,762100%623100%99100%年度投资额16398355.
5铁路客运机场海港内河航运数额百分比数额百分比数额百分比数额百分比新英格兰1210%93%0.
21%0.
52%中大西洋3631%207%2.
210%2.
811%东北部中心区1412%3713%1.
15%3.
413%西北部中心区22%4415%0.
52%0.
73%南大西洋2219%3612%2.
612%3.
313%东南部中心区11%217%1.
78%2.
39%西南部中心区22%3913%10.
448%9.
034%高山地区11%3211%0.
00%0.
00%太平洋地区2723%5118%2.
813%3.
915%总计117100%289100%21100%26100%年度投资额6161.
21.
5表3.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
图4.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
18与水有关的基础设施在与水有关的部门,我们估算了2013年至2030年饮用水和废水(也称为清洁水)基础设施总投资需求.
根据我们的预测,总投资需求为6080亿美元,其中55%(3330亿美元)为饮用水,45%(2750亿美元)为废水.
我们预测平均每年水基础设施投资需求约为340亿美元,其中饮用水为185亿美元,废水为152亿美元.
在估算饮用水和废水总投资需求时,我们参考了美国环保署的两份调查报告:《饮用水基础设施需求调查》和《清洁集水区需求调查》.
这两份报告对今后20年的饮用水和废水基建投资需求作了预测.
我们假设在这20年里饮用水和废水基础设施的投资需求每年相等,然后据此计算出在我们的预测阶段内饮用水和废水基础设施的投资需求.
如同其他部门一样,欲详细了解我们在计算饮用水和废水基础设施总投资需求时采用的方法,请参见《技术附录》中的说明.

我们对与水有关的部门进行的预测也存在明显的上调可能性.
例如,由于气候变化和海平面上升带来的更大降雨量将对美国滨水地区的废水处理和饮用水供应产生影响,导致基建投资需求远远超过本报告的预测.
具体而言,环保署的资本需求调查系基于对预测阶段内影响水质的正常磨损所做的严格分析,这些调查并没有涵盖修复气候变化可能造成的损坏所需要的资金.

同样,环保署的调查也没有基于人口增长、地区性移民或其他人口变化调整投资预测,而所有这些变化都可能增大水基础设施承受的压力,带来更大的水处理和供应网络需求.
因此,我们的资金需求预测仅仅涉及基本维修和翻新,并不反映在可能受灾的地区加固和重建基础设施可能需要的资金.
19I.
B分析外国参与的几种形式在对某些基础设施部门的基建投资需求的庞大规模进行估算之后,我们现在来分析一下种种参与机会.
参与的可能形式包括金融投资、商品供应及服务供应.
金融投资本身包括两大类:提供股权融资和提供债权融资.
在股权方面,我们在本报告中涵盖了购买现有公司的股份(包括参与基础设施相关活动的特殊功能公司)以及投资于新的与基础设施相关的运营——即所谓绿地投资.
在债权方面,我们涵盖了向基础设施项目提供贷款以及购买由相关实体发行的债券,例如购买用于资助基础设施项目的公募或私募债券.
9我们选择不去深入分析私人投资方参与美国基础设施融资时所采用的比较被动或间接的渠道——例如对由第三方管理的基础设施基金或信托基金的投资,或购买美国国债或一般责任市政债券.
虽然一般责任市政债美国水基础设施累计投资需求——按人口普查区划分2013–2030(按2011年美元计算,单位:10亿美元)地区总额百分比新英格兰地区285%中大西洋地区11519%东北部中心区9916%西北部中心区468%南大西洋地区9616%东南部中心区275%西南部中心区6310%高山地区386%太平洋地区9616%总计608100%年度投资额34表4.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
333饮用水废水275美国饮用水和废水总投资需求:2013–2030(按2011年美元计算,单位:10亿美元)表5.
资料来源:RHODIUMGROUP估算数字.
原始数据来源和估算方法见《技术附录》.
9见本报告第27页"参与私营基础设施建设"一节有关融资来源和趋势的内容.
这些类别反映了国际货币基金组织《国际收支手册》第五版(BALANCEOFPAYMENTSMANUAL,FIFTHEDITION)中对跨境资本流动的定义和分类.
20券是为美国基础设施融资的最大单一来源,10但其还本付息依赖市政税收及其他征款,因此只与市政当局的基础设施资产存在间接联系.
第二种参与形式是公司作为供应商参与,包括销售用于美国基础设施项目的原料、半成品及成品,以及设计、制造和销售零部件,例如悬索桥的型钢或用于雨水排放管道的预制混凝土管.

第三种参与形式是提供服务.
各个基础设施部门的机会包括土木工程和建筑服务、设计-采购-施工服务、合同管理服务、以及运营和维护或生命周期管理服务.
表5:外国参与美国基础设施建设的形式形式类别子类别说明实例投资股权购得一家现有公司的股权投资方购买一家基础设施相关公司的股权,包括特殊功能公司项目公司在内.
投资方购买美国一家电力公司的股份,或购得为兴建一座风电场而设的特殊功能公司的股份.
绿地投资投资方投资于一个新的与基础设施相关的风险项目,破土兴建设施.
投资方在美国建设一个天然气加气站网络.
债权贷款投资方向一个基础设施相关项目或公司提供贷款并设定具体的利率和还本条款.
一家银行提供几十亿美元贷款,用于在美国建造一座发电厂.
债券及其他债务投资方购买用于资助一个基础设施项目或从事相关业务的公司的公募或私募债券.
投资方认购一种由州政府开发机构为兴建一座海港而发行的特殊债券.
商品供应不适用不适用一家公司出售原材料或零部件,用于美国的基础设施项目或运营.
一家公司制造并出售供美国一座新的能源设施使用的树脂及工程塑料的原材料.
服务供应不适用不适用一家公司为一个基础设施项目提供建筑施工或项目管理服务.
一家外国公司与一家美国公司签订合同,在美国建造一座将原煤转化成天然气的先进设施.
10《2013年保护债券以保障基础设施和就业》(PROTECTINGBONDSTOSAVEINFRASTRUCTUREANDJOBS2013),全美县级协会(NATIONALASSOCIATIONOFCOUNTIES)、全美城市联盟(NATIONALLEAGUEOFCITIES)及美国市长会议(THEUNITEDSTATESCONFERENCEOFMAYORS)(2013年2月),请参见HTTP://WWW.
NACO.
ORG/RESEARCH/DOCUMENTS/PROTECTING-BONDS-TO-SAVE-INFRASTRUCTURE-AND-JOBS-2013.
PDF.
21在第一部分的剩余篇幅中,我们将主要侧重于特定基础设施部门的投资,其中包括外国投资.
我们将大量注意力集中于公私伙伴合作(PPP),它包括有助于参与所谓的公共基础设施建设的一系列载体,我们在这种背景下探讨服务和商品供应以及金融投资的问题.
我们还审视要求本地材料优先于外国材料的规章对为公共基础设施项目供应商品的机会所产生的影响,无论是在PPP的范围之内还是之外.
我们的讨论不涉及由外方供应商品所带来的更广泛的贸易和关税问题.

参与美国基础设施建设的机会各不相同,取决于相关的基础设施资产未来或现在是为公共所有.
(我们称之为"公共基础设施")还是为私人所有(我们称之为"私营基础设施").
公共基础设施资产的所有者是联邦、州或地方政府,或是一个由上述各级政府联合成立或注资的一个政府机构或管理部门.
一般而言,美国几乎全部水基础设施以及大部分(但并非全部)运输基础设施都是公共基础设施,而大多数能源基础设施是私营基础设施.
构成私营基础设施的资产尽管属私人所有,但它们仍服务于公共目的,因此政府亦大量参与其中.
基础设施资产是公有还是私有往往决定了适用的融资、运营和所有权结构,以及政府对资产、运营及私人所有者的资格的监管程度.
我们将在下文中说明影响这两类基础设施的许多主要的结构和法律事项.

外国参与公共基础设施建设概述在公共基础设施中,公众是这种基础设施资产的最终所有者,但各种法律及承包结构允许民间参与方提供融资、商品或服务.
本节内容包括有关法律和结构的概述,以及长期资金和融资的常见来源.

基础设施项目的组成部分一项公共基础设施资产的产生和生命周期(统称为一个公共基础设施"项目")有五个组成部分:设计、施工、运营、维护和融资.
参与公共基础设施的机会可以根据私营部门所参与的上述几个部分的组合来进行分类.
对这几个部分可作如下说明.
设计:设计包括制定用于指导施工的具体规格以及一个项目的经济和运营特性.
提供这类服务的民间参与方必须拿出符合性能规格及遵守区划规定和环境要求的设计.

施工:施工包括在一段指定时间内在一个指定地点建造实体资产.
当建筑服务供应商按照定额收费提供服务时,他们事实上会为下列风险提供保险,如成本超支、由于实地存在的问题而修改设计以及发生自然灾害.
运营:运营包括施工结束后对基础设施资产的管理,在适用的情况下包括征收费用(例如通行费).
运营承包商一般都要达到绩效标准,如果达不到标准,可能会拿不到服务费.
由单一供应商提供施工和运营服务意味着该供应商盈亏自负,可能因项目的施工部分提前交付而获益,也可能因拖延交付而蒙受损失.
22维护:维护的目的是确保项目的实体具有可用性并最大限度地延长其使用寿命.
将维护与施工或运营服务相结合能在原材料采购和生命周期管理方面创造效益.

融资:融资是指安排资金筹措而不是提供资本金.
正如下文所提到的,民间参与方可为一个项目提供资本金——例如通过购买公共项目债券——即使在安排资金筹措的责任仍由公共业主承担的情况下也是如此.
公共业主可将融资的责任移交给一个民间参与方,以便获得比其自身所能获得的成本更低的融资,或借助于民间参与方所拥有的更丰富的经验或机构能力.

新建项目的基本承包结构以下是公共业主让私营部门参与新建公共基础设施项目的部分建设的主要承包结构.
公私伙伴合作(PPP)一词常用于除传统采购和私有化模式外的各种承包结构中.
传统采购模式:在传统采购模式(又称设计-招标-建造模式)中,公共实体让一家私人建筑事务所承包设计服务并使用其设计启动公开招标程序以选定一个施工承包商.
通常根据最低成本选定承包商.
与设计-建造模式(见下文)不同的是,这种结构允许专门从事设计的公司和专门从事施工的公司参与竞标.
设计-建造模式:在设计-建造模式中,公共业主根据一项固定收费合同让单一私营实体来提供设计和施工服务.
这个私营实体可以是一家公司,也可以由设计公司和施工公司联手组成,还可以是一个计划将其中一项或全部两项业务分包出去的实体.
将设计和施工两种职能结合起来能够提高效率——例如在施工过程中出现的问题要求必须改动设计时——并有助于创新.
合同通过一个竞争性程序授予,而且考虑到竞标者的设计方案的不同,基于最优价值而不是最低成本授予.
设计-建造-运营-维护(DBOM)模式:在DBOM模式中,公共业主将一个项目的所有业务都承包给一个私营实体,只有融资除外,有时承包期可长达20年之久.
公共业主为这个项目融资,使用现有资金或使用新的贷款,再将筹集的资金转给私营实体,而这个实体通常是专门从事这个具体项目的一个新组建的实体.
DBOM模式能使设计-建造职能纳入这个项目的整个生命周期管理.
采用DBOM模式的项目的竞标者被称为私营部门"发起人",他们提供各项服务的单一报价以及他们或他们的分包商运营并维护该项目的资格证明.
这个私营实体通常会将一部分设计、施工、运营或维护业务分包出去.
设计-建造-融资(DBF)模式:DBF模式与设计-建造模式的不同之处在于公共业主为项目支付的款项部分或全部推迟支付,由设计建造商筹措部分或全部先期支付的设计和施工费用.
公共业主选择推迟付款的原因通常是融资成本高于推迟付款的成本,或者他们希望通23过这种做法来促使设计建造商加快施工进度.
尽管不依赖于设计建造商的资信的各种形式的融资确实存在,但DBF模式为资本金成本低并能部分或全部自筹资金的设计建造商创造了一个机会.
实例:I-485州际公路夏洛特环道(CHARLOTTELOOP):2010年,北卡罗来纳州运输厅(NORTHCAROLINADEPARTMENTOFTRANSPORTATION)启动了第一个设计-建造-融资项目,修建一条连接州内公路和州际公路的有八个车道的高速公路,项目耗资1.
395亿美元.
私营设计建造商布莱斯建筑有限公司(BLYTHECONSTRUCTIONINC.
)同意在四年半的时间内完工,但根据一项为期五年半的分期付款安排收取费用,这笔款项将由以后的州议会通过拨款法案提供.
设计-建造-运营-维护-融资(DBOMF)模式:DBOMF模式用于大型基础设施项目,其特许权长达30到50年,在某些情况下甚至更长.
这类模式的共同点是,项目的部分或全部融资将利用与项目运营相关联的收入来源,例如使用费或可用费(详见方框2).
这类项目往往利用联邦或地方政府的融资工具来发行免税债券.
股本金通常由私营部门发起人提供,以反映该项目的部分上行和下行收入风险.
与设计-建造-融资模式一样,这类项目倾向于选择能获得低成本资本金的私营合作伙伴.
实例:下城隧道/中城隧道/MLK延长线(弗吉尼亚州诺福克市(NORFOLK)和朴次茅斯市(PORTSMOUTH)):2012年,弗吉尼亚州运输厅(VIRGINIADEPARTMENTOFTRANSPORTATION,VDOT)同伊丽莎白ΩΩ河渡口运营公司(ELIZABETHRIVERCROSSINGSOPCO,LLC,简称ERC)——一个由瑞典的斯堪雅基础设施开发公司(SKANSKAINFRASTRUCTUREDEVELOPMENT,INC.
)和澳大利亚的麦格理金融控股有限公司(MACQUARIEFINANCIALHOLDINGLIMITED)新近组建的合营公司——就一个21亿美元的运输项目签订承包合同.
ERC同意修建一条横跨伊丽莎白河的新隧道,对两条现有隧道进行特定的改造,延长高速公路的另一个路段,并在项目区域运营及维护高速公路,合同期限为58年.
作为交换,ERC将收取通行费,在达到各个门槛后须同弗吉尼亚州运输厅分享收益.
ERC已将设计-建造业务分包给由斯堪雅的一个附属公司、基威特建筑公司(KIEWITCONSTRUCTIONCOMPANY)和威克斯船舶公司(WEEKSMARINE)组建的一个合营公司.
这个项目的融资包括私营市政债券(PRIVATEACTIVITYBONDS)、一笔《运输基础设施融资和创新法案》(TRANSPORTATIONINFRASTRUCTUREFINANCEANDINNOVATIONACT,TIFIA)贷款(详见下文方框4)以及股本金.
24现有资产项目的基本承包结构现有资产项目的基本承包结构如下:运营和维护(O&M)合同:在运营和维护合同中,一个公共业主同一个私营实体签订合同,实行与绩效标准挂钩的固定费用或奖励费用,为一个现有项目提供运营和维护服务.

外包这类服务可能让公共业主限制预算的不确定性或改善一个项目的生命周期管理.
一般而言,这类合同不要求私营实体先期提供资金,私营实体无权向使用者收费或直接从这个项目中获得类似收益,而且合同期限不超过五年.
实例:安东·安德森纪念隧道(ANTONANDERSONMEMORIALTUNNEL):1998年,阿拉斯加州签订一项设计-建造合同,将2.
6英里长的安东·安德森纪念隧道改造成一条高速公路和铁路两用的隧道,并因此同VMS公司(VMS,INC.
)签订了一个运营和维护合同.
VMS公司的职责包括运营和维护、收取通行费和管理、清除积雪以及各项紧急服务.
VMS公司于2007年被澳大利亚的特兰斯菲尔德服务公司(TRANSFIELDSERVICES)收购.
长期租赁和特许权:在长期租赁和特许权合同中,民间参与方先期提供资金并承担某些管理义务,以换取收取使用费、可用费或其他与项目运营挂钩的收费权.
由于承租人往往签约从事某些必须有融资的改建项目,长期租赁和特许权结构便可作为公共业主的筹资工具,与设计-建造-运营-维护-融资结构存在重大差别.
实例一:芝加哥高架路(CHICAGOSKYWAY):2005年,芝加哥市就芝加哥南区的一条收费路与高架桥特许公司(SKYWAYCONCESSIONCOMPANY,LLC,简称SCC)签订了一项为期99年的租赁和特许权合同,SCC是一个由西班牙的辛特拉运输基础设施特许公司(CINTRACONCESSIONESDEINFRAESTRUCTURASDETRANSPORT)和澳大利亚的麦格理投资控股公司(MACQUARIEINVESTMENTHOLDINGS)组成的新实体.
SCC提供先期付款18.
3亿美元并同意运营及维护这条道路,以此获得了收取所有相关通行费及其他特许收入的权利,但通行费的年增幅不得超过以下三项中的最高值:(1)2%;(2)该年消费者物价指数的增幅;(3)该年名义人均国内生产总值的增幅.
SCC的先期付款包括银行贷款和股本金;后来的一次再融资增加了一部分次级债务并使SCC能够部分偿还股本金.
芝加哥市将项目收入用于弥补其他预算需求.

25实例二:巴尔的摩港(PORTOFBALTIMORE)席格特海运码头(SEAGIRTMARINETERMINAL):2009年,附属于美国口岸集团(PORTSAMERICAGROUP,基础设施私营股权基金高星资本(HIGHSTARCAPITAL)下属的投资组合公司)的美国切萨皮克口岸公司(PORTSAMERICACHESAPEAKE,简称PAC)与马里兰州港务局(MARYLANDPORTADMINI-STRATION,简称MPA)就巴尔的摩港席格特海运码头签署了一项为期50年的租赁和特许协议.
根据这项协议,美国切萨皮克口岸公司同意(1)租用、运营及维护该码头;(2)在该码头修建一个50英尺深的泊位;(3)投资于相关资本设备.
作为对价,美国切萨皮克口岸公司先期支付一笔款项,使马里兰州港务局能从马里兰州交通管理局(MARYLANDTRANSITAUTHORITY,简称MDTA)购得该码头,并同意每年向马里兰州港务局缴纳320万美元租金,另外在该码头装卸的集装箱一年超过500,000个时每超过一个向马里兰州港务局付费15美元,上述两项付款均与通货膨胀指数挂钩.
美国切萨皮克口岸公司将与新泊位有关的设计、采购和施工业务分包给麦克莱恩承包公司(MCLEANCONTRACTINGCOMPANY)并从上海振华重工业公司购得吊车.
这个项目的融资包括股本金以及由马里兰经济开发公司(MARYLANDECONOMICDEVELOPMENTCORPORATION)发行的免税收益债券(其所得付给马里兰州交通管理局)和私营市政债券.
私有化:真正的私有化包括将公有的基础设施资产的所有权转给私营部门.
在很多实例中,政府在私有化的同时颁行各类规章,以限制私营业主提高价格的能力或规定最低服务标准.
与长期租赁和特许权一样,私有化使公共业主能够筹集资本;然而,私有化不如长期租赁权常见,因为私有化提供的经济优势微不足道(租赁权可以长达99年),还可能带来政治问题或必须制定新法律方可实施.
PPP授权法规参与公共基础设施项目的可行性和吸引力往往取决于拥有该基础设施资产的地区的适用法律条款.
PPP"授权法规"界定哪些政府机构或主管部门方框2公私伙伴合作(PPP)的资金来源和收费为公共基础设施项目制定架构的一个关键问题在于现在或未来是否存在与有关资产的运营挂钩的持续资金来源.
这类资金与一个项目的融资不同——融资是根据未来回报预期为一个项目先期提供的资本——也有别于公共业主为所获得的服务支付的报酬或递延报酬,此类报酬并不取决于项目的运营状况.
持续资金的主要种类包括直接向使用者收费、"影子"使用费以及可用费.
使用费是根据一个基础设施资产的使用量估算的费用,例如通行费、水电煤气费、承购费(例如发电项目)或进出费(例如港口、机场或铁路).
这类费用在由项目业主而不是由用户支付时被视为"影子"费.
可用费是项目业主根据该基础设施的可用性而不是其使用量支付的费用.
当这类费用被设定上限时,它们实际上就成为一种递延报酬.
26可以使用PPP框架,哪些资产可能受到PPP的制约,以及PPP可能采取哪些形式.
美国州政府是本报告所探讨的公共基础设施的主要所有者,它们近年来越来越多地颁行了此类法规.
截至2013年7月1日,美国的33个州及波多黎各颁行了批准PPP运输项目的授权法规,其中有将近三分之一是在近十年内颁行的.
11授权法规可能广泛包含各类条款,有可能对潜在的PPP对于非公共参与方的吸引力产生重大影响.
表6列举了各类这样的条款以及已在其PPP授权法规的范围内采纳它们的州.
康奈尔大学(CORNELLUNIVERSITY)最近的一项研究表明,在此类条款中,对于私营伙伴方而言最重要的因素包括:非应标建议书是否可能被接受,批准项目是否必须有进一步的立法行动,以及项目融资是否可以是公共资金和私营资金的组合.
12我们将在下文中讨论前两项关切.
此外,授权法规是否让PPP免受该州公共承包法律的制约也可能对一个项目产生重大影响,因为州采购法往往会限制选定分包商的方式,要求必须付给员工可能远远高于最低工资的"通行工资",要求承包商必须雇用或优先雇用当地员工,要求承包商必须出具付款或履约保证金,13或者对材料或设备采购施加限制.
1411《创新性项目交付州PPP立法》(INNOVATIVEPROGRAMDELIVERYSTATEP3LEGISLATION),联邦高速公路管理局(FEDERALHIGHWAYADMINISTRATION,2013年),请参见HTTP://WWW.
FHWA.
DOT.
GOV/IPD/P3/STATE_LEGISLATION/INDEX.
HTM.
12R.
RICHARDGEDDES和BENJAMINWAGNER,《美国各州为什么制定公私伙伴合作授权立法》(WHYDOU.
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CORNELL.
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PDF.
13除受到各种限制外,实施这类工资管制的依据在联邦一级是1931年《戴维斯-佩根法案》(DAVISBACONACT)第411章第46条第1494节(其修订本为《美国法典》(U.
S.
C.
)第40篇第3141-3148节)及相关法案,在州一级则是所谓"小戴维斯-佩根"(LITTLEDAVIS-BACON)条款.
除受到各种限制外,这类必须出具保证金的要求在联邦一级的法律依据是《米勒法案》(MILLERACT)第116条第1147节(2002年)(其修订本为《美国法典》第40篇第3131-3134节),在州一级则是所谓.
"小米勒法案".
14另请参见本报告第35页"影响为基础设施投资供应商品的特定法律问题"(SELECTLEGALISSUESAFFECTINGTHEPROVISIONOFGOODSFORINFRASTRUCTUREINVESTMENT).
27表6还列举了表中涉及的各州已经达成和正在筹备的运输项目的数目.
"正在筹备中"指的是正在积极开发中或暂时停工的项目;在现实中,工程项目可能在因出现政治或预算变化而暂停多年之后才完工.
我们注意到,各州授权立法的"PPP友好程度"与其已经达成或正在筹备中的运输PPP的数量之间没有明显的相关性.
目前很少有研究分析过哪种PPP条款组合能给公共及私营利益相关者带来最佳成效,不过上文提到的康奈尔大学的研究发现各州都有一种向"PPP友好"立法推进的整体趋势.
我们注意到有一些条款,包括下文提到的几条,权衡了公共与民间参与方两者的利益.
因此,一个PPP体制对于潜在的投资者以及商品或服务供应商是否有吸引力应当根据项目的具体情况进行认真考量.

表6.
PPP授权法规州名PPP立法颁行年份允许非应标建议书允许可用费/影子费*地方、州或联邦资金可与私营部门资金结合必须有立法机关的批准*公共部门可发行通行费收益债券公共部门机构可聘用自己的技术和法律顾问运输PPP得到授权2006年以来达成的运输PPP正在筹备中的运输PPP亚拉巴马200902阿拉斯加200600亚利桑那200903阿肯色201003加利福尼亚20091014科罗拉多200925康涅狄格201100特拉华200702佛罗里达200944佐治亚200905伊利诺伊**201023印第安纳201023路易斯安那201203缅因201001马里兰201064马萨诸塞200900明尼苏达201200密西西比201001密苏里200900内华达201103北卡罗来纳200904北达科他199300俄亥俄201103俄勒冈201121宾夕法尼亚201225南卡罗来纳200700田纳西200800得克萨斯2009711犹他201001弗吉尼亚201138华盛顿200500西弗吉尼亚200801威斯康星201101资料来源:除另外注明外均由SphereConsulting提供.
有关"达成的PPP"和"筹备中的PPP"的详情请参见《技术附录》.

*布鲁金斯-洛克菲勒州及都市地区创新项目(Brookings-RockefellerProjectonStateandMetropolitanInnovation),《推进公私伙伴合作》(MovingForwardonPublicPrivatePartnerships),2011年12月.
-指有关PPP授权法规中明文规定的条款.
28接受非应标建议书.
允许采用非应标建议书使民间参与方能够提出可能尚未得到公共部门考虑的项目创意.
但从另一方面看来,愿意评估非应标建议书的州必须承担高额行政管理费用;此外,通过不允许采用非应标建议书,各州能鼓励公共发起人考虑并阐明他们的项目重点及评估标准,以此向私营竞标者提供更大的透明度并可能为项目提供更大的支持.
非应标建议书程序还可能给竞标者带来隐藏的风险.
在一方提交建议书之后,其他方通常会应邀提交与其竞争的方案,而且竞争对手可能会寻求"借助于"首先提交的方案.
为了鼓励首先提交者,各州采取了一些措施,例如佛罗里达州于2013年6月修改了其授权法规,规定提交竞争性建议书的时限不得超过120天.
15事先从法律上批准合同.
在大多数州,PPP必须得到一个行政分支机构的批准,例如运输厅、市政工程局或专门的PPP监管机构.
一些州还要求必须由立法机构决定采取或不采取行动;例如,田纳西州要求PPP必须得到州议会的批准,16特拉华州要求PPP必须得到州议会债券委员会联席主席的批准,17明尼苏达州允许任何一个项目途径的县或市的政府在该州运输厅长批准项目后30天内予以否决.
18这样的规定带来了不确定性和风险,因为建议书有可能成为政治性否决或长期审查的牺牲品.
但在另一方面,若能得到这样的批准便能确保立法机构对项目的支持,并提高批准项目的官员确保项目成功实施的积极性.
外国合作伙伴特别应当考虑到立法机构审查的各项要求.
PPP授权法规一般不对外国投资方和国内投资方加以区别.
(亚利桑那州是一个明显的例外,该州要求外国投资方在该州签订一项基础设施PPP之前必须申请并获得"开展业务的授权".
19)但外国公司参与可能会造成对一项PPP的强烈抵触,而且大量的听证会或其他公开审查也可能会为表达这种抵触意见提供一个平台,从而增加项目审批风险.
但在另一方面,潜在的外国合作伙伴可能愿意接受一个严格的公共审批程序,以此首先解决公众抵制的问题,而不必承担在签约之后遭到公众反对的风险,如方框3中介绍的芝加哥停车收费特许经营实例.
方框3芝加哥计时停车收费芝加哥市与计时停车有关的一项PPP实例为立法审批要求提供了借鉴.
2008年,芝加哥市与芝加哥停车计时器公司(CHICAGOPARKINGMETERS,LLC,简称CPM)签订了一项为期75年的特许经营协议,该公司由摩根士丹利基建合伙人基金(MORGANSTANLEYINFRASTRUCTUREPARTNERS)及其他有关参与方组建.
CPM先期提供11.
5亿美元并承诺运营、维护及改进芝加哥市的36,000个停车计时器;作为交换,CPM获得了在合约期内收取全部停车费的权利.
尽管这个项目得到了芝加哥市政委员会(CHICAGOCITYCOUN-CIL)压倒多数的批准,但它在签约后变得非常不受欢迎,原因是提高停车费(尽管特许经营协议中有此规定)以及技术性问题,而且人们对芝加哥市在这笔交易中得到的先期付款是否公平提出质疑.
很多人还指责市政府滥用这笔款项.
这以后官司连年不断,其中包括有摩根士丹利的主管参加的公众听证会.
这个教训说明,立法审批如果不够全面或透明,便可能无法使一笔交易在签约后免受政治问题的影响.
15《佛罗里达州法典》,FLA.
STAT.
§287.
05712.
16《田纳西州法典注释本》,TENN.
CODEANN.
§54-3-102(b).
17《特拉华州法典》,DEL.
CODETIT.
2,§20-2003(e)(3).
18《明尼苏达州法典注释本》,MINN.
STAT.
ANN.
§160.
85.
19《亚利桑纳州法典修订本》,ARIZ.
REV.
STAT.
§28-7705(h).
29融资来源及趋势项目在设计和施工阶段往往必须有融资,因为此时项目的成本可能超出了其产生的资金,而且私营发起人要向公共业主交付与长期租赁和特许权或私有化有关的先期付款.
本节内容包括各州为项目自筹资金的能力日减,公共基础设施项目的债权融资,以及股本金的来源.

各州为公共基础设施自筹资金的能力公共业主弥补项目资金来源与必要的项目支出之间的差额的第一种选择是动用自己的资金储备或寻求可提供或借贷给该项目的联邦资金20.
然而,近年来出现了各州为基础设施开支自筹资金的预算能力大大降低的趋势.
造成这一趋势的因素包括一些州面临巨大的养老金缺口,它影响着这些州为长期项目自筹资金的能力;还有近期预算亏空,它影响着各州满足当前的基础设施需求的能力.

具体而言,在2011财政年度,各州调整后净养老金负债在年度收入中的占比介于6.
8%到241%之间,中位数为45.
1%.
有九个州调整后无资金储备的负债超出年度收入的100%,最高的是伊利诺伊州(241%)、康涅狄格州(190%)和肯塔基州(141%).
21关于目前的能力,在2012年第一季度,各州的收入仍比经济衰退前的水平低5.
5%,而且在2013财年,31个州不得不削减总额达550亿美元的预算支出以达到平衡预算的规定,鉴于各州自衰退最严重的时期以来已经削减经费,这是一个影响很大的数目.
2220可供特定项目使用的州及联邦拨款的种类(例如联邦高速公路基金)以及可供管理这类拨款或利用这类拨款借贷的工具(例如先期施工及预期拨款收入债券(GRANTANTICIPATIONREVENUEVEHICLES,简称GARVEE)不在本报告探讨的范围之内.
详情请参见《工具及项目:联邦援助基金管理工具》(TOOLS&PROGRAMS:FEDERAL-AIDFUNDMANAGEMENTTOOLS),联邦高速公路管理局(FEDERALHIGHWAYADMINISTRATION),HTTP://WWW.
FHWA.
DOT.
GOV/IPD/FINANCE/TOOLS_PROGRAMS/FEDERAL_AID/INDEX.
HTM.
21《美国各州调整后养老金负债中位数》(ADJUSTEDPENSIONLIABILITYMEDIANSFORU.
S.
STATES),穆迪投资服务公司(MOODY'SINVESTORSERVICE,2013年6月27日),请参见HTTP://WWW.
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COM/R/2010-2019/WASHINGTONPOST/2013/06/27/NATIONAL-ECONOMY/GRAPHICS/MOODYS_STATE_PENSION_LIABILITY_MEDIANS.
PDF.
22PHILOLIFF、CHRISMAI和VINCENTPALCIOS,《各州继续感受到经济衰退的影响》(STATESCONTINUETOFEELRECESSION'SIMPACT),预算与政策要务中心(CENTERONBUDGETANDPOLICYPRIORITIES,2012年6月27日,请参见HTTP://WWW.
CBPP.
ORG/CMS/INDEX.
CFMFA=VIEW&ID=711(最后一次访问在2013年8月26日).
30即使各州的收入恢复到经济衰退之前的水平,各州为公共基础设施项目自筹资金的能力在中期仍将受到制约.
州预算可能更重视恢复在经济衰退期间及后期被削减的各项服务,而不是基础设施投资.
可供使用的资金将受到经济中结构性变化的影响,例如日益增加的医疗补助(MEDICAID)受益人数目.
23而资产更新的需求如果得不到满足,便可能继续增加,更多地占用可用于绿地项目的资金.

债权融资大型公共基建项目几乎总是通过贷款或债权融资筹集一部分资金.
公共业主可以发行以自己的资信而不是以项目的资信作抵押的债券,例如一般责任债券、增值税债券或公共机构债券.
公共业主可以发行与项目挂钩的债务,例如以通行费或其他费用作抵押的债券.
或者,公共业主可以依靠私营实体提供其自身融资,如设计-建造-融资和设计-建造-运营-维护-融资模式.
顾名思义,长期租赁、特许权和私有化模式也是依赖私营实体融资,在这些模式下有关项目便是公共业主的融资工具.
公共基建项目也曾基于项目从多种来源筹集资金.
银行、保险公司和养老基金乐于提供长期贷款,是最常见的私营贷款方.
基于项目发行债券有私募发行和注册发行两种形式.
近年来一系列基础设施债权基金发展起来,能够提供长期的、与银行贷款类似的贷款或长期的信用增级.
根据PREQIN基础设施在线(PREQININFRASTRUCTUREONLINE)发布的信息,截至2013年8月,北美有九家非上市基金已被授权或将被授权(在集资结束后)投资于私募基础设施债券,其合计资本达98亿美元.
不同部门以及不同项目的资本结构差异极大,其中的一个原因是可以用来降低融资成本的各种联邦项目繁多(见方框4),另一个原因是项目现金流以及融资时市场承担此类风险的能力不稳定.

例如,在2012年的伊丽莎白河渡口项目中(见上文),债务占资本结构的80%以上,相比之下,芝加哥高架公路项目的债务最初仅占资本结构的50%,在重新融资后上升到75%.
2423同前(预计到2012年有资格通过医疗补助计划享受政府补贴的医疗保险的人数将比2008年参加该计划的人数增加480万人,原因之一是雇主停止提供医疗保险).
24《项目资料》(PROJECTPROFILES),联邦高速公路管理局(FEDERALHIGHWAYADMINISTRATION),请参见HTTP://WWW.
FHWA.
DOT.
GOV/IPD/PROJECT_PROFILES/VA_MIDTOWN_TUNNEL.
HTM以及HTTP://WWW.
FHWA.
DOT.
GOV/IPD/PROJECT_PROFILES/IL_CHICAGO_SKYWAY.
HTM.
31以下的联邦项目和州项目旨在通过提高债权融资的可用性及降低其成本来鼓励基础设施项目.
私营市政债券.
《国内税收法典》(INTERNALREVENUECODE)允许市政当局发行免税债券,其收益用于特定基础设施部门的私营业务.
这类"私营市政债券"让特许权获得者享受到低成本债权融资的好处,而且以该项目的收益而不是市政府的资信为担保.
历史上,具备资格的基础设施类别包括机场、码头、垃圾焚烧发电设施、以及水和污水设施等等.
2005年,依据《安全、尽责、灵活、高效的运输公平法:使用者的权益》(SAFE,ACCOUNTABLE,FLEXIBLE,EFFICIENTTRANSPORTATIONEQUITYACT:ALEGACYFORUSERS,简称SAFETEA-LU),国会授权追加最高可达150亿美元的合资格债券,用于已根据《美国法典》第23篇(高速公路)或第49篇(公共交通)接受联邦资助的特定高速公路和地面交通设施.
值得注意的是,根据第23篇提供的联邦资助要求必须符合某些现行工资规定、251982年的《地面运输辅助法案》(SURFACETRANSPORTATIONASSISTANCEACT)所规定的.
"购买美国货"(BUYAMERICA)的要求、26以及其他有关弱势公司企业参与的具体规定.
27其中难度最高的可能是"购买美国货"条款,因为这类条款要求在没有豁免的情况下,将项目授予只使用国产钢材和铁材的出价最低的竞标者,除非这种投标出价比使用外国生产的钢铁的投标出价高出25%以上.
63-20债券.
私营特许权获得者还可以通过"63-20债券"受益于免税资金,即特许权获得者可以通过民间非营利公司发行这类债券,但这些公司必须具备符合州法(出于免州税的目的)和国税局具体规定(出于免联邦税的目的)的"公益法人"(PUBLICBENEFITCORPORATIONS)资格.
一般而言,(1)这类公司只能从事公共活动,并且公司及公司的债务得到州或相关的公共当局的批准,(2)州或相关的公共当局对这类资产必须享有受益权——通过独占该资产、管控发行债券的公司或在债券流通在外期间拥有获得所有权及独占权的权利.
.
《运输基础设施融资和创新法》(TRANSPOR-TATIONINFRASTRUCTUREFINANCEANDINNOVATIONACT,简称TIFIA)项目向全国性或地区性地面运输项目提供联邦贷款、贷款担保和备用信贷额度,此类项目包括高速公路、桥梁、隧道以及各种铁路及联运设施.
TIFIA贷款一般来说在一个项目资金中的占比不超过33%,而且只能用于优先债务属投资级别以及项目的部分或全部资助来自使用费或其他非联邦资金的项目.
得到TIFIA资助的项目必须遵守上文提到的第23篇(高速公路)的各项规定.
州基础设施银行和基金.
州基础设施银行是以联邦和州资金为资本的循环型基础设施投资基金,向第23篇(高速公路)或第49篇(公共交通)项目的公共和私营发起人提供一系列贷款和资信支持.
很多州还建立了基础设施基金以满足额外的需求.
截至2013年7月,34个州拥有基础设施银行,31个州拥有饮用水基础设施基金,12个州拥有废水基础设施基金.
水基础设施融资及创新管理机构(拟建).
2013年5月,美国参议院通过了一项创建水基础设施融资及创新管理机构(WATERINFRASTRUCTUREFINANCEANDINNOVATIONAUTHORITY,简称WIFIA)的议案,该机构基于TIFIA,旨在支持水基础设施项目.
这项议案尚未得到美国众议院的批准.
方框4对公共基础设施债权融资的联邦支持25《美国联邦法规》,23C.
F.
R.
§635.
117(f).
26《美国联邦法规》,23C.
F.
R.
§635.
410.
27《美国联邦法规》,23C.
F.
R.
§635.
107.
32股权融资PPP股权融资的主要来源为金融股本金和公司股本金.
公司股本金指的是由项目参与方——例如设计建造商、运营商或材料供应商及其附属企业——为项目提供的股本金.
对项目进行股权投资能降低代理成本,允许出资方独自获得其作为交易方的绩效收益.
更重要的是,如果没有第三方股本金,项目将融资不足,因此第三方的贡献对于正在进行的项目可能是至关重要的.
金融股本金是在项目中没有战略或商业利益的某一方提供的股本金.
这类股本金的主要来源为用于基础设施部门的投资基金.
可用于美国能源、运输以及与水相关的基础设施项目的投资的股本金总额难以估算,因为很多基金获准投资于许多部门和地区,而且承付的资金往往不会公开披露.
不过,业界专家估计大约有2500亿美元可供美国各基础设施部门使用.
此外,截至2013年9月,各基金寻求承付341亿美元以投资于能源部门(309亿美元,包括74亿美元用于可再生能源)、运输部门(18亿美元)以及与水相关的部门(15亿美元).
28尽管股本金的总额巨大,却不能明确地显示可供某个具体项目使用的金融资本的数额.
很多获准投资于私营及公共基础设施的基金只将其注意力集中于其中一类之中范围很窄的一个分类.
例如,基金往往优先选择已确立现金流的项目——例如涉及现有收费道路的长期租赁和特许权项目——而不是将创造新的收入流的项目.
确立PPP的结构需要大量时间,而且各基金往往面临着迅速配置其资本的压力.
最后,鉴于很多项目历时长久以及其内在的执行和绩效风险,许多项目并不具备基金要求的融资特征.
方框5波卡洪塔斯公路(POCAHONTASPARKWAY)波卡洪塔斯公路是弗吉尼亚州里士满(RICHMOND)附近的的一条公路,其长期租赁和特许权项目反映了对没有现有收入流的项目投资可能产生的风险.
波卡洪塔斯公路于2002年开通,是一条8.
8英里长的收费道路,连通里士满以南的两条主要高速公路.
2006年,获得特许权的澳大利亚公司TRANSURBAN与弗吉尼亚州运输厅(VIRGINIADEPARTMENTOFTRANSPORTATION)签署了一项99年期的租约,承包这条收费公路的运营.
这项交易总额达6.
11亿美元,包括1.
91亿美元股权融资和4.
2亿美元债权融资.
2007年,TRANSURBAN获得一笔1.
5亿美元的TIFIA贷款,以修建一条连接机场的道路并对其现有的一部分项目债务进行再融资.
项目的金融结构系基于对车流量和收入的预测,但预期中的居民区和商业区的开发并没有达到预期水平.
2012年6月,TRANSURBAN宣布将其投资价值减记为零.
同月,它还将其资产权益转让给项目的贷款方.
贷款方正在审议各种方案,其中包括寻找一个新的运营商以及同一个新的特许权获得者达成一个替代性的金融安排.
28《基础设施投资者》(INFRASTRUCTUREINVESTOR),PEIALTERNATIVEINSIGHT(2013年),请参见HTTPS://WWW.
INFRASTRUCTUREINVESTOR.
COM/.
33外国参与私营基础设施建设的概况私营基础设施的特点是私人融资和私人所有权.
虽然如此,大多数私营基础设施仍然受到政府的监管,影响到提供融资、供应商品或提供服务的机会.
这类监管在"自然垄断性"最低的子部门最宽松,其进入壁垒很少,用户或消费者享有其他选择.
在能源、运输和与水有关的基础设施领域,这类子部门包括能源设备基础设施、联运集装箱和停车设施.
在监管更严格的私营基础设施部门——例如铁路货运以及电力生产、输送和供应——重大交易可能必须经过监管部门审批.
此外,其他政府政策,例如税收优惠、赠款、各项授权以及政府的采购项目,都可能对很多私营基础设施项目的运营、融资和所有权产生重大影响.
这一点在能源部门尤为突出.
投资于私营基础设施的机会可以分为两类:开发新的基础设施和运营现有基础设施资产.

开发阶段的机会用于开发新的基础设施的投资结构以传统的项目融资模式为核心,项目资产——即土地权(土地使用权或土地所有权)和项目设备(例如发电或输电设施)——由从事开发私营基础设施项目的一个开发商所设立的特殊目的实体管控.
该开发商可寻求对该项目实体的第三方股权投资,但这种资本结构最重要的部分通常由金融投资方所购买的各种结构的债务组成.
这类债务通常对开发商没有追索权,而是完全由项目未来的收入及其他经济价值来支持.
私营基础设施项目的开发商一般只在他们开发的项目中投入极少的自身资本金.
他们的业务主要是为第三方投资者安排融资及管理开发风险,以此换取一笔开发费以及一些项目公司的股权附带权益.
开发商必须要靠企业级投资来支付公司管理费用,因此他们自己也成为投资的机会.
然而在开发阶段参与私营基础设施的更重大的机会是作为一个项目的资本提供方,通过出资或提供服务——例如施工服务——和商品.
例如,中国可再生能源公司正在向美国可再生能源项目提供太阳能板、转换器、风轮机、电池及其他零部件.
还有一些中国制造商,例如汉能集团和腾晖公司,已经成立了美国项目开发公司.
34尽管适用于私营基础设施项目的结构和规章在能源、运输和与水有关的部门各不相同,但开发商依赖主要或全部由项目的收入和经济价值所支持的第三方融资的基本模式在所有部门都是相同的.
请参见图6.
图6.
资料来源:美国可再生能源融资伙伴关系(U.
S.
PARTNERSHIPFORRENEWABLEENERGYFINANCE).
典型的项目融资结构股权投资方股本金贷款股本金股本金EPC或EPCM协议其他运营协议O&M协议供应合同运营协议或股东协议运营或有限.
合伙协议运营或有限合伙协议贷款文件发起人O&M服务供应商其他交易方承包商设备供应商项目层面股权投资方贷款方项目公司35资产运营方面的机会一些开发商拥有和运营整个项目,但许多开发商仅仅寻求启动和完成项目,在项目投入使用后即转卖给长期所有人或运营商.
因此,参与私营基础设施市场的另一种主要途径是投资于基础设施资产的所有人或运营商.
此类投资通常采用的形式为对项目所有人的股权投资或直接购买已经竣工的项目资产,不过某些类别的项目债务也拥有二级市场.
股权投资可以仅限于具体基础设施资产——例如一座发电厂或一条运输管道——也可以把资金投放于拥有或运营一批基础设施资产的实体,例如电力公司和独立的电力生产者或天然气管道公司.
股权投资可分为两大类:控股投资和非控股投资.
控股投资通常不仅涉及金融投资,投资方还挑选基础设施的运营商和维护商或对挑选过程施加重大影响,而非控股投资则仅仅提供资金,并不参与管理.
FIRPTA.
《1980年外国投资不动产法》(FIRPTA)规定,外国人必须就出售美国不动产权益所获利得缴纳美国税,此类权益有时可能包括与基础设施相关的实体的权益.
因此,为了更好地鼓励外国人对美国基础设施和不动产投资,奥巴马政府在2013年3月建议对外国养老基金不再执行FIRPTA.
建设美国债券.
"建设美国债券"(BAB)的法律授权源于《2009年美国经济复苏和再投资法》,其授权期截止于2010年.
BAB是州和地方政府发行的债券,如果符合特定要求,此类债券可能比传统的免税债券带来更多联邦税收补贴.
发行机构可以选择抵税BAB,债券投资者可以获得相当于债券利息付款35%的抵税额.
发行机构亦可选择直接付款BAB,在这种情况下联邦政府直接向发行机构支付相当于债券利息35%的抵税额.
后一种债券的设计旨在吸引外国投资者,因为他们通常无法受益于州政府债券和市政债券的免税规定.
必须指出,BAB不得与PPP共同使用.
2013年2月,奥巴马政府比照BAB计划提出一项新的债券计划,称为.
"美国快速前进债券"(AMERICAFASTFORWARDBONDS).
这项新计划的详细规定尚未公布,但据了解该计划会适用于符合条件的私营市政债券.
方框6促进外国对基础设施投资的建议36影响外国公司对美国基础设施投资和提供商品与服务的一些法律法规问题本节阐述一些主要的监管审批要求,这些要求涉及外国公司对美国能源、运输和与水有关的基础设施部门中的现有企业投资以及为这些部门提供某些原料.
外国公司对现有基础设施企业投资首先可能遇到至少三项常见的监管审批和法律要求:(1)与美国反托拉斯法有关的审查和通知;(2)向证券监管机构和美国证券交易所提交文件;以及(3)由外国投资委员会(CFIUS)进行国家安全审查.
前两项同样适用于美国投资者和外国投资者,第三项专门针对外国投资.
反托拉斯法审查和通知采用合并、收购或出售资产形式的基础设施投资可能需要通过美国联邦贸易委员会(FTC)和司法部(DOJ)的竞争审查.
根据美国反托拉斯法,如果被收购方从事州际商务,并且在相关美国产品市场中"收购可能导致竞争大幅度减少",则禁止收购标的公司的股权或资产.
《1976年哈特—斯科特—罗迪诺反托拉斯改进法》(HSR)要求交易双方就最重要的收购向联邦贸易委员会和司法部提交合并前通知.
提交HSR通知的前提是交易价值或交易方规模达到某些指定门槛;但是,无论交易方规模如何,只要收购方收购标的公司的股权和资产数额达到或超过2.
836亿美元,也需要提交通知.
收到HSR通知后,联邦贸易委员会和司法部可在30天的"等候阶段"内对交易进行调查,以确定交易是否可能损害竞争.
如果上述部门认为需要进一步审查,则等候阶段可以延长.
如果交易使得相对集中或高度集中的产品市场更加集中,则常常会需要进一步审查.
如果上述部门最终认定收购将大幅度减少竞争,它们可能请求法院下达禁令,禁止该交易.
必须指出,即使联邦贸易委员会或司法部在HSR等候阶段内不采取行动,交易仍然不能享有美国反托拉斯法豁免,联邦贸易委员会或司法部以及州执法部门甚至私营部门的行为者后来依然可以对交易提出反对.
但是,这种在等候阶段之后再提出反对的情况非常罕见.
美国证券法律和法规如果交易涉及在美国证券交易所上市或根据《1934年证券交易法》(SECURITIESEXCHANGEACTOF1934,下称《交易法》)以其他方式注册的美国标的公司,则有若干美国证券法律和法规可能适用于标的公司或外国投资者.
以下是一个不完整的清单,列举了在投资或合并涉及在美国证券交易委员会(SEC)注册的实体时可能需要提交的文件和披露的信息:37注册的美国公司必须提交8K表,及时披露公司的控股权变化以及公司与其他交易方达成的重大协议,例如公司合并或业务合并协议、重大资产购买协议或其他商业协议.

投资者购买的受益股权如果超过按照《交易法》注册的、享有表决权的某一类股份的5%,则必须向证券交易委员会提交一份表格,说明一系列事项,包括股东收购标的公司股份的意图(包括关于未来行动的计划或建议)、持股百分比、可能进行的融资的来源和数额、以及对交易的解释.
在一步到位的现金交易合并中,标的公司将编制并向证券交易委员会提交一份向标的公司股东分发的代理投票委托书,对合并与谈判加以说明,寻求股东对交易的批准;在一步到位的股票交易合并中,交易被视作收购方的股票发行,合二为一的代理投票委托书/招股书将包含有关收购方的大量信息.
证券交易委员会将对提交的某些文件进行审查,并可能提出意见.
在委员会确认没有进一步意见之前,交易双方将不会获准完成交易.
除上述联邦审批程序外,各证券交易所(NYSE、AMEX、NASDAQ)也有自己的规定,例如要求对可能影响公司股票价值的重大事件进行披露并发出通知.
许多州还有反强行收购法律,对收购在本州注册的公司的股票进行规范.
根据此类州法律,收购的股份如果超过一定百分比,就必须获得股东或董事会批准.
29国家安全:外国投资委员会(CFIUS)审查对于某些涉及现有基础设施项目的外国投资,主要的监管审查可能是由CFIUS代表美国总统进行的国家安全审查.
《1950年国防生产法》(DEFENSEPRODUCTIONACTOF1950)第721节规定——该法后来通过《2007年外国投资和国家安全法》(FOREIGNINVESTMENTANDNATIONALSECURITYACTOF2007,简称"FINSA")修订——对于外国收购、合并和强行收购对国家安全的影响,总统享有明确授权进行审查.
30更具体地说,"对于外国人进行或参与的任何合并、收购或强行收购……凡可能导致外国控制在美国从事州际商务的任何人,"29一般性信息请参见JACKLEVIN所著《风险资本、私募股权和创业交易的结构设计》(STRUCTURINGVENTURECAPITAL,PRIVATEEQUITY,ANDENTREPRENEURIALTRANSACTIONS),503.
3.
2.
1-2.
7,503.
3.
3(2008年).
30《1988年贸易和竞争力综合法》(OMNIBUSTRADEANDCOMPETITIVENESSACTOF1988),《公法》NO.
100-418,.
§5021,102STAT1107,1425(1988年),(其修订本为《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节).
38则总统有权审查其国家安全影响.
31总统享有最后决定权,可下令暂停或禁止可能损害国家安全的任何交易,前提是"总统基于可信证据认为,行使控制权的外国利益方可能采取威胁到国家安全的行动.
"32除《国际紧急经济权限法》(INTERNATIONALEMERGENCYECONOMICPOWERSACT)33之外,其他法律"在总统看来没有提供足够和适当的授权,使总统能够在处理其事务时保护国家安全.
"34总统授权CFIUS进行最初审查和裁决,该委员会是一个跨部门机构,最初成立于1975年,职责是追踪和评估外国在美国投资的影响.
35CFIUS的主席由财政部长担任,除主席外有八名享有表决权的委员(分别来自商务部、国防部、国土安全部、司法部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室、白宫科学技术办公室).
按照法律,无论是交易一方自愿提出审查申请或委员会主动提出审查,CFIUS均有权审查交易.
36按照法规,任何一位委员也有权向委员会发出通知,请求审查一项具体交易.
37作为委员会的主席单位,财政部在是否接受审查通知方面享有很大裁量权.
例如,虽然根据法律和法规交易一方可以发出自愿接受审查的通知,但财政部很少认为仅仅包含来自交易一方的信息和回答足以启动审查程序.
一旦CFIUS从交易双方获得足以启动审查程序的信息,法律规定的审查时间表和"调查"过程如下:在收到通知后的30天内进行初步审查.
在初步审查的30天结束后,对于被认为需要进一步审查的交易进行45天的"调查",这包括外国政府控制的交易.
如果在45天调查后行动尚未结束,CFIUS必须向总统提交一份正式报告,否则交易双方必须撤回审查申请(在某些情况下可以重新提出审查申请,以便重新计算法律规定的时限).

总统在收到正式报告后15天内必须作出决定.
31《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(a)(3)).
32FINSA,§6(其修订本为《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(d).
33《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇第1701–1706节.
34FINSA,§6(其修订本为《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(d)).
35第11858号行政命令(1975年).
36FINSA,§2(其修订本为《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(b)).
37《美国联邦法规》,31C.
F.
R.
§800.
401.
39CFIUS必须调查可能导致外国控制美国关键基础设施的任何交易,前提是此类控制威胁到美国国家安全,并且这种威胁在最初审查阶段没有减弱.
另外,法律对总统和CFIUS所享有的授权没有加以限制.
总统可以在任何时间——甚至在交易达成后——采取行动,并且总统的决定不受美国法院审查.
38但是,一旦一项交易通过审查,就等于进了安全港:FINSA及其实施行政命令规定,只有在符合某些有限条件时委员会才能再次进行审查.
39因此,在对现有美国基础设施项目投资之前,如果交易可能需要CFIUS审查,外国投资者及其美国伙伴最好了解和预期CFIUS可能进行的分析和关注的事项.
在这种情况下,CFIUS审查中最关键的问题是:(1)外国是否控制美国企业;(2)如果存在外国控制,交易是否可能引发国家安全方面的关切;以及(3)如果存在对国家安全的关切,是否可以通过由交易双方作出契约承诺或其他许可的途径减少关切.
对美国企业的控制在任何CFIUS审查中,关键问题是交易是否导致外国人"控制"美国企业.
"控制"是指:一种直接或间接权利——无论是否行使——它来自拥有某一实体发行在外、享有表决权的多数股权或起决定性作用的少数股权、在董事会中占据的席位、代理表决权、一种特殊份额、契约安排、正式或非正式进行一致行动的约定或其他途径,能够用于确定、指导或决定影响该实体的重要事项.
40在实际应用中,"控制"在很大程度上是一种功能性定义.
例如,股权数目和董事会席位与控制密切相关,但不一定就是决定因素.
相反,CFIUS会考量与外国人确定、指导或决定影响美国企业重要事项的能力相关的所有因素.
CFIUS可能考量的因素包括但不限于下列权力:指导或确定某些特别的企业行动,例如出售所有资产或解散实体;批准重大支出或设施关闭或迁移,或任免经理和高层主管;制定管理非公开信息的政策和程序.
41在这方面,某些普遍采用的少数股东经济保护机制——包括某些否决权和阻止股权摊薄的权利——就其本身而言并不构成控制.
4238《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(e).
39此类情况的实例包括:最初审查系基于不实或严重误导的信息,或遗漏重要信息;故意严重违反作为最初批准先决条件的减缓协议.
《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(b)(1)(D).
40《美国联邦法规》,31C.
F.
R.
§800.
204(a).
41同上.
42同上,800.
204(c).
40另外,控制的对象必须是美国企业.
关于"美国企业"有两点很重要.
第一,CFIUS的管辖权仅限于在美国从事州际商务的企业.
第二,交易不一定要涉及对一个法律实体投资或收购才会触发CFIUS的管辖.
例如,在美国出售一个包括顾客名单、知识产权和员工(即持续关切要素)的业务单位或资产可能属于受CFIUS管辖的交易.
"对企业的控制"和PPP就PPP而言,投资者应当认识到某些不属于传统意义上的合并或收购的安排也可能触发CFIUS的管辖.
总体看来,契约性安排并不是受到CFIUS管辖的"交易";但是,某些导致投资者对现有美国企业享有权利的其他安排可能被视作交易并进入CFIUS的管辖范围.
在某些有限的情况下,使投资者对现有企业享有类似所有人享有的控制权的长期租约或特许权可能被视作交易.

CFIUS通过颁布法规对这个问题提供了指南.
根据该法规,"长期租约在下述情况下视作交易:由于租约期限和承租人对美国企业所享有的权力范围,承租人以业主的方式运营企业.
"但是,法规序言部分申明,作为一般性规则,"出租人对租赁产业保持的实质性责任越多,租约被视作交易的可能性越小.
"例如,CFIUS不会认为以下情况是需要经过其审查的"交易":一家外国公司签订一项为期99年的特许协议运营一条收费公路,根据该协议,美国出租人必须承担所有安全和保安责任,并且就一些指定的运营要求对这家外国公司进行合规监督,美国出租人有权在承租人违反协议时中止特许权或实施罚款.
该协议不是"交易",因为美国公司对收费公路的基本功能保持控制,并且可在承租人违反要求时中止特许权.
同样,如果一项交易仅仅涉及一项长期生产合同或一项利用某种技术或其他资产的契约特许权,也不属于需要审查的交易.
这些例子表明,CFIUS是否拥有管辖权取决于具体情况,需要对租约或特许权赋予投资者的权利和责任进行细致的分析.
41在这种情况下,如上文所述,一些常见的契约结构——例如传统方式的采购、设计-建造模式和设计-建造-融资模式将不需要经过CFIUS审查.
但是,取决于交易赋予投资者的具体权利和交易中美国资产的性质,设计-建造-运营-维护-融资模式、运营维护合同、长期租约和特许权或私有化之类的结构可能需要经过CFIUS审查.
外国投资者对美国企业的运营享有的权利越多,协议期限越长,交易就越有可能受到审查.
然而,分析将基于具体事实,最好向经验丰富的CFIUS律师咨询.
国家安全分析《外国投资和国家安全法》(FINSA)正式要求CFIUS在审查交易时作风险分析.
此项分析必须审视一项交易可能产生的国家安全风险,何种情况构成国家安全风险由国家情报总监(DIRECTOROFNATIONALINTELLIGENCE)确定.
43CFIUS对每一项交易进行的分析包括三部分:(1)外国人是否有能力或意图利用交易达到其他目的或损害美国利益(即与购买方有关的"威胁");(2)所涉及的美国资产是否具有脆弱性(资产是否具有可能被用来损害美国国家安全的弱点或漏洞);以及(3)交易的潜在后果,这一点涉及"威胁和脆弱性之间的相互作用".
44关于在CFIUS看来什么是"国家安全"以及风险评估的考量因素并无确切的定义.
但是,法律规定了一些与国家安全相关的参考内容.
首先,法律"澄清"了"国家安全的概念应当包括与.
'国土安全'有关的问题,包括有关关键基础设施的安全问题".
45法律还具体指示CFIUS审查.
"[交易]可能对美国关键基础设施——包括能源资产——产生的国家安全影响".
46CFIUS把"关键基础设施"定义为"在需要审查的交易中,一个系统或一项资产,无论具有实物形式还是虚拟形式……[外国]取得了控制权……而该系统或资产对美国至关重要,如果丧失能力或被摧毁,将严重损害国家安全".
47根据这一定义,交易是否发生于关键基础设施部门并非决定因素,相反,交易的标的资产或企业的特定性质才是决定交易是否涉及"关键基础设施"的要素.

另外,法律列举的其他一些与国家安全有关的因素可能对中国投资于基础设施部门特别重要,这些因素包括:43《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(B)(4),(l)(1)(B).
44《关于外国投资委员会进行国家安全审查的指南》(GUIDANCECONCERNINGTHENATIONALSECURITYREVIEWCONDUCTEDBYTHECOMMITTEEONFOREIGNINVESTMENTINTHEUNITEDSTATES),美国财政部,《联邦公告》第73篇第74567和74569节(2008年12月8日).
45《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(a)(5).
46同上,第2170节(f)(6).
47《美国联邦法规》,31C.
F.
R.
§800.
208.
42需要审查的交易是否受到外国政府的控制.
如果交易由于受到外国政府控制而需要调查,则调查内容包括该控制国是否遵守核不扩散条约、是否涉及出口或转口军方控制的物品的风险、以及该控制国与美国在反恐方面的关系;以及对于美国能源及其他关键资源和材料的长期预测.
48除法律指明的因素外,在实际操作中,CFIUS的国家安全分析还会考量一组范围更广的因素.
CFIUS向国会提交的年度报告试图列出这些基于现实考虑的因素.
就与基础设施密切相关的交易而言,CFIUS向国会提交的2012年度报告指出,取决于具体交易,外国控制美国企业的下列特征可能引发国家安全关切:企业提供"的服务可能暴露国家安全脆弱性,包括潜在的网络安全问题,或可能产生导致破坏或间谍活动的脆弱性":"企业涉及的基础设施可能属于关键基础设施;企业涉及能源生产的各个方面,包括开采、发电、输电和供电;[以及]影响国家运输系统的企业";以及"邻近某些[美国政府]设施"的企业.
49在中国投资项目中,这些因素一再出现——并且十分具有挑战性;具体而言,在数项中国对自然资源的投资交易中,所谓"邻近"因素成为无法克服的障碍.
50减少风险如果CFIUS确定一项具体交易具有国家安全风险,它将附加条件或要求交易双方作出承诺,以减少预期风险.
此类条件和承诺的形式可能是由交易双方和有关政府部门签订一项协议,商定处罚措施;也可能是由交易双方提供某种较为非正式的"保证",这种保证采用书面信函形式提交给有关切的政府部门.
48《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(f)(8)-(10).
49《向国会提交的年度报告–报告阶段:2011日历年》,外国投资委员会(2012年12月),第20页,请参见.
HTTP://WWW.
TREASURY.
GOV/RESOURCE-CENTER/INTERNATIONAL/FOREIGN-INVESTMENT/DOCUMENTS/2012%20CFIUS%20ANNUAL%20REPORT%20PUBLIC.
PDF.
50由于"邻近"问题而被禁止或放弃的投资项目包括劳斯集团(RALLSCORPORATION)收购俄勒冈州的风力发电项目;隶属于中工国际(CHINANATIONALMACHINERYINDUSTRYCORPORATION)的普康公司(PROCONMININGANDTUNNELLINGLTD.
)拟议对LINCOLNMINING的投资;西北有色金属国际投资有限公司(NORTHWESTNON-FERROUSINTERNATIONALCOMPANY)收购内华达州FIRSTGOLDCORPORATION的控股权.
43CFIUS寻求的承诺和保证类型各有不同.
在最低层面,只需要由外国收购者出具普通保证书,申明无意改变企业的生产水平、美国设施或对某些美国政府项目的参与.
此类保证还可能包括有关记录保存和报告的责任.
在最高层面,需要签订某些减少风险的协议,协议规定必须满足政府的各种要求,采取一些成本较高、较为复杂的安全措施,这些措施包括技术安全和实物安全要求、允许美国政府检查系统和人员、对人员进行考核和筛选、以及第三方审查.
最严格的协议还可能限制外国收购者的决策权以及与美国公司的联系方式.
最后必须指出,如果有严重违反减少风险协议的行为,且主管部门认定属于故意违约,并且CFIUS全体委员认为没有其他补救方法,则CFIUS可以对交易重新进行审查.
51影响外国为基础设施投资项目供应商品的一些法律问题无论是在联邦一级还是在州一级,为美国基础设施部门供应商品的外国供应商都必须了解一系列关于优先采购的规定.
在联邦一级,《购买美国产品法》(BUYAMERICANACT)52规定在政府直接采购中优先购买美国产品.
《1979年贸易协定法》(TRADEAGREEMENTSACTOF1979,简称TAA)53规定,美国政府部门在采购额超过20.
3万美元时必须购买最初源于"指定国家"的商品,这是指与美国签订了国际贸易协定的国家.
根据TAA,参加世贸组织《政府采购协议》(GPA)的国家被视为"指定国家".
目前中国还不属于"指定国家",但它已经获得GPA"观察员"资格,并正在准备加入该协议.
在成为GPA成员之前,中国向美国政府部门供应商品的能力将受到限制.
但是,如果中国作为正式成员加入GPA,并且采行与美国签订的实施协议,就可以成为TAA"指定国家",从而大大提高参与美国基础设施项目的能力.
另外,正如我们在讨论PPP时所指出,《购买美国产品法》还要求使用联邦运输基金的州和地方实体在采购时执行多种优先国内产品的规定.
具体而言,《购买美国产品法》54规定所有接受联邦资助的运输基础设施项目中使用的钢材、铁材和制成品必须是在美国生产,但有一些例外情况.

51《美国法典》(U.
S.
C.
)第50篇附录第2170节(B)(1)(D).
52《美国法典》(U.
S.
C.
)第41篇第8301–8305节(原为《美国法典》第41篇第10a节及其后条文,系2011年重新编集的第41篇《公共部门合同》的一部分,原立法为《公法》NO.
111-350).
53《公法》NO.
96-39,93STAT.
144(收录为《美国法典》第19篇第2501节及其后条文).
54《美国法典》(U.
S.
C.
)第23篇第313节.
44除上述联邦规定外,州和地方政府也有权对购买和使用外国物资作进一步限制.
第三巡回上诉法院最近在一项有关运输材料的案例中确认了这一原则.
该法院裁定,《宾夕法尼亚钢材采购法》(PENNSYLVANIASTEELPRODUCTSPROCUREMENTACT)并不因相关联邦法律的存在而失去效力,尽管该法就进口外国钢材作出了比《购买美国产品法》更严格的限制.
55除作出更严格的购买国内产品的限制外,许多州和地方政府还有一些基于地域的优先规定.
几乎所有的州在竞争性公共部门采购方面都实施了某种形式的地域优先措施.
此类本地优先法律有多种形式:价格优先百分比:例如,路易斯安那州就本州轧制的钢材规定10%的价格优先;伊利诺伊州给予使用本州原煤的竞标者10%的价格优先;阿拉斯加为本州木材提供最高达7%的价格优先.
同等价格优先:几乎所有的州都正式承认在同等价格前提下本州竞标者优先.

决定优先:北达科他和其他一些州要求把高速公路路标合同授予州内"作业活动中心";俄亥俄州规定"大型"印刷合同必须在州内完成;明尼苏达州要求州政府采购的全地形车辆(ATV)在本州生产.
互惠优先:至少有35个州制定了某种形式的"互惠优先"法律,这是一种报复性立法,仅仅向没有颁行地方优先法律的州的居民提供优先.
虽然地域优先的做法常常受到批评,被视作不可行的经济政策,但近年来制定这类法律的立法机构日益增多,其目的是保护本地的就业机会和企业利益,使之不受挑战性经济环境的影响.

I.
C与具体部门有关的法律和监管问题以下章节探讨了一些与具体部门有关的法律法规,它们可能影响到外国企业在能源、运输和与水有关的基础设施部门的参与.
能源基础设施在能源部门,大部分资产属于私营基础设施,原则上外国投资方可以进行债务或股权投资或提供商品与服务.
在这些参与形式中,收购美国能源基础设施公司或资产最有可能需要经过联邦和州监管部门的事先批准.
55请参见《麦贝桥梁公司诉肖奇》(MABEYBRIDGE&SHORE,INC.
V.
SCHOCH)一案,666F.
3D862(3dCIR.
2012).
45如果标的公司控制的基础设施与美国输电网连接,或者外国投资方通过交易能够控制标的公司运营的重要方面,则可能需要事先批准.
对能源部门的监管由联邦政府——主要是通过联邦能源监管委员会(FERC)——和州公用事业委员会共同负责.
联邦政府的监管对拥有或控制电力设施的企业或为这些设施销售产品的企业投资可能需要FERC事先批准.
FERC有权审查:(1)涉及"公用事业实体"(PUBLICUTILITY)的某些设施和证券交易;以及(2)"控股公司"从事的某些收购.
56在广义上,"公用事业实体"包括拥有或运营.
"输电业务"或在州际商务中"以批发形式出售电力"的设施的任何实体.
57因此,公用事业实体这一类别包括发电或输电资产的拥有者和运营者、电力营销公司以及输电管理公司.
任何不从事州际商务的实体——例如只是在地方上供电但其业务并不跨越州界或只向最终用户出售电力的实体——都不是公用事业实体.
"控股公司"的定义是"任何直接或间接拥有、控制或持有(有权参与表决)公用事业公司(PUBLIC-UTILITYCOMPANY)或公用事业公司的控股公司10%或更多发行在外、享有表决权的股份的公司".
58必须指出,与"公用事业实体"相比,"公用事业公司"包含的范围更广.
.
"公用事业公司"包括任何拥有或运营以销售为目的的发电、输电或供电设施或从事天然气或人工煤气零售的设施的公司.
符合这一定义的公司不一定从事州际商务或设在美国境内,并且可能是经营天然气业务而不是电力业务.
然而,重要的是,控股公司不包括"不在美国办理公务的任何外国政府部门"或此等部门的代理机构或职能机构.
59任何交易,凡导致投资者收购公用事业实体或控股公司的"控制权",都需要FERC事先批准.
60"控制权"是指投资者直接或间接持有公用事业实体(如果是合伙公司或有限责任公司则为等同权益)或控股公司10%或更多享有表决权的股份.
要获得批准,必须提交公开申请.
FERC将审查拟议的收购,以确定可能对竞争、费率和监管的影响以及交叉补贴的可能性.
但是,如果投资者收购的表决股份不足10%或从投资结构看来该投资属于"被动"投资,则不需要经过FERC事先批准.
"被动"股权的定义是投资者没有权力管理、指导或控制公用事业实体的活动.
另外,就公用事业实体和控股公司交易而言,还存在许多"一揽子授权"——基本上是通过符合法规而自动获得事先批准——因为此类交易不太可能导致控制权转移或对公众利益产生不利影响.
6156《《美国法典》(U.
S.
C.
)第16篇第824节(b).
57《联邦电力法》(FEDERALPOWERACT),《美国法典》(U.
S.
C.
)第15篇第201节(b)(1)和(e).
58《美国法典》(U.
S.
C.
)第42篇第16451节;《美国法典》第16篇第824节b(a)(6).
此等条款不适用于"任何不在美国办理公务的外国政府部门"或"任何代理机构、主管部门或职能部门"或"任何以其职务履行公务的……官员、代理人或雇员.
"《美国法典》第42篇第16456节.
59同上.
60《联邦电力法》(FEDERALPOWERACT),《美国法典》(U.
S.
C.
)第16篇第824节(e).
61《美国联邦法规》,18C.
F.
R.
§33.
1(c).
46另一点必须指出的是,控股公司对FERC很少承担报告责任,但是,FERC——在某种程度上还包括州公用事业委员会——有权查看控股公司的账目和记录.
因此,如果投资者由于某项交易成为控股公司,就会受到更多监管.
如上文指出,FERC对属于州际商务的批发售电和输电享有管辖权.
因此,在提供这些服务时费率、期限和条件都需要获得FERC批准.
如上所述,除FERC的预审要求之外,采用合并或收购形式的投资可能还必须通过《哈特—斯科特—罗迪诺反托拉斯改进法》(HSR)规定的反托拉斯审查.
随着太阳能、风能以及储电等新能源行业不断整合,反托拉斯方面的关切也日益增强.
最后,与电网连接的电力设施可能需要符合由北美电力可靠性公司(NERC)实施的可靠性标准.
NERC是一家非营利公司,其职责是确保北美的大容量电力系统的可靠性.
由于NERC是《2005年能源政策法》(ENERGYPOLICYACTOF2005)指定的电力可靠性组织,北美大容量电力系统的所有用户、业主和运营商都必须执行NERC标准,违反标准者将被处以民事罚款.
如果一项交易受到CFIUS审查,符合NERC的可靠性标准以及标的公司的互联网安全计划都可能成为考量因素.
州政府的监管除规定的联邦审批外,对能源部门投资还可能受到州一级公用事业委员会的审查.
美国各州都成立了公共服务委员会或公用事业委员会,作为独立监管机构监督本州的发电和输电设施以及电力服务.
公用事业委员会通常负责审批新的发电、输电或供电基础设施项目,并确定电力公司在本州收取的费率.
有些州的委员会还负责监督受监管公用事业实体的金融安全和透明度.
例如,许多州要求在出售公用事业实体股票、处置其他资产(例如通过收购或合并)或增发股票或证券时事先获得批准并提交报告.
47运输基础设施与能源部门相比,对运输部门投资采用PPP形式的可能性要大许多.
我们在上文中阐述了主要的PPP结构以及PPP立法可能带来的限制.
在这一部分,我们进一步探讨运输部门特有的法律和监管制约因素,这些制约因素涉及运输基础设施项目的建造、维护和运营.

联邦政府对运输基础设施的监管联邦政府在监管跨州运输系统方面享有广泛的授权.
它通过一系列主管具体部门的监管机构行使这项授权,这些机构颁行规则,以确保跨州运输系统安全、可靠、高效.
鉴于联邦规则在不同运输方式间存在很大差异,我们逐一进行阐述.
机场联邦航空管理局(FAA)监管机场设施的运营和维护,确保"国家机场系统安全、高效、对环境负责,并能够满足公众的旅行需要.
"62通过一个强制性机场运营认证计划,FAA要求机场运营商采纳和执行一部《机场认证手册》,该手册包括对运营程序、设施和设备以及责任划分的说明.
63另外,运营商必须遵守指定的运营规章,这些规章涵盖广泛的机场活动,包括必须保存的记录、详细的场地维护标准、保持机场救援和消防能力、环境规章、噪音污染规章以及对公共区域的保护.
64铁路和公共交通系统铁路和公共交通系统受到多个机构的监管,包括地面运输委员会(STB)、联邦铁路管理局(FRA)和联邦公共交通管理局,这些机构的管理权限有重迭之处.
62《机场项目和指南》(AIRPORTPROGRAMS&GUIDANCE)(2013年),联邦航空管理局,请参见HTTP://WWW.
FAA.
GOV/AIRPORTS/.
63《美国联邦法规》,14C.
F.
R.
§139.
201.
64《美国联邦法规》,14C.
F.
R.
§§139.
301–139.
343,161.
1–161.
505.
48希望建造、收购、运营或废弃铁路的投资者必须获得主管铁路线路的STB的授权证书.
65STB颁发该证书的前提是认定拟议的项目或交易并不违背"公众便利和需要".
66证书申请人必须提交有关建议书的详细信息,包括运营数据、财务信息、拟议铁路运量和货物说明、以及地图、时间表、环境数据和STB认为必要的任何进一步信息.
67另外,如果建议书涉及整合一条以上的铁路,还有更多限制和申请要求.
68FRA负责执行"美国的所有铁路安全法律",69因此,它颁行了广泛而详细的最低安全要求法规.
同样,关于铁路-公路交叉口、信号和火车控制系统、桥梁、以及在重大铁路整合交易中必须制定的统一安全计划也有十分全面的法规.
70道路运输部下属的联邦高速公路管理局(FHWA)通过一系列内容广泛的法规监管联邦道路.
虽然联邦道路由各州拥有和运营,FHWA负责监督公路安全计划的实施,并管理"与高速公路设计、施工、维护以及交通管理装置有关的开发活动".
71FHWA颁行了关于运输基础设施管理系统、高速公路绿化以及详尽的运输基础设施设计标准的规章.
另外,FHWA负责管理运输基础设施联邦资金项目,包括联邦援助项目,该项目就"合格[线路]的公路和桥梁建造、整修和改建"为各州提供资金.
72州和地方政府的监管州和地方政府对当地运输基础设施——包括州和地方公路、桥梁及公共交通系统——进行独立监管.
授权就相关资产采用PPP融资模式的立法通常也包含此类监管内容.
65《美国法典》(U.
S.
C.
)第49篇第10901节(a).
66《美国法典》(U.
S.
C.
)第49篇第10901节(c).
67《美国联邦法规》,49C.
F.
R.
§§1150.
1–1150.
10.
68《美国法典》(U.
S.
C.
)第49篇第11323节;《美国联邦法规》,49C.
F.
R.
§§1180.
0–1180.
11.
69《美国法典》(U.
S.
C.
)第49篇第103节(b).
70《美国联邦法规》,49C.
F.
R.
§§244.
1–244.
21.
71《美国法典》(U.
S.
C.
)第49篇第104节(c).
72《联邦援助计划和项目指南》(AGUIDETOFEDERAL-AIDPROGRAMSANDPROJECTS),联邦高速公路管理局,请参见HTTP://WWW.
FHWA.
DOT.
GOV/FEDERALAID/PROJECTS.
CFM.
49与水有关的基础设施同运输部门类似,与水有关的基础设施部门传统上也是以公用事业实体为主,很少有私人投资.

然而,随着美国的水基础设施老化,更新系统的压力增大,PPP模式被更广泛地采用,为包括外国投资者的私营实体带来投资机会.
下文描述了美国水基础设施的监管状况.

联邦政府的监管与运输基础设施的监管截然不同,联邦政府对水基础设施的监管基本上集中于一个机构:美国环保署(EPA).
EPA的某些监管授权直接影响到基础设施,另一些授权则是一般性的,但对水基础设施项目有具体影响.
供应饮用水的基础设施项目必须符合《安全饮水法》(SDWA)的要求,该法律授权EPA制定关于饮用水污染物的国际标准.
根据SDWA,EPA颁行了一组法规,限制饮用水包含的某些污染物的水平,规定水质测试时间表和测试方法.
73水基础设施项目还必须符合根据《清洁水法》(CLEANWATERACT)制定的污染控制计划.
《清洁水法》授权EPA制定有关地表水污染的水质标准.
74EPA负责管理"国家污染物质排放清除系统"(NPDES)许可证项目,该项目要求工业、市政及其他设施(不包括私人拥有的住宅)在直接对地表水排放时申请许可证.
75NPDES标准普遍适用,但特别适用于水基础设施项目,例如废水处理设施.
水基础设施项目可能还需要进行脆弱性评估和制定紧急应对计划.
2001年9月11日的恐怖袭击发生后,国会和总统加强了EPA在保护水基础设施方面的职能.
76EPA负责实施《公共卫生和生物恐怖主义防范应对法》(PUBLICHEALTHANDBIOTERRORISMPREPAREDNESSANDRESPONSEACT)中与水有关的具体条款.
根据该法律,用户"超过3300人"的饮水系统必须进行脆弱性评估和制定紧急应对计划,并将评估结果和制定的计划上报EPA.
7773《当前饮用水法规》(CURRENTDRINKINGWATERREGULATIONS),美国环保署(2013年),请参见HTTP://WATER.
EPA.
GOV/LAWSREGS/RULESREGS/SDWA/CURRENTREGULATIONS.
CFM.
74《清洁水法》(CLEANWATERACT),《公法》第845篇第758章,62STAT.
1155(1948年6月30日)(其修订本为《美国法典》(U.
S.
C.
)第33篇第1252节及其后条文).
75同上.
另请参见《美国联邦法规》,40C.
F.
R.
§§122.
1–122.
64.
76《水安全:立法和法令》(WATERSECURITY:LEGISLATIONANDDIRECTIVES),美国环保署(2013年),请参见HTTP://WATER.
EPA.
GOV/INFRASTRUCTURE/WATERSECURITY/LAWSREGS/#SEVEN.
77美国法典》(U.
S.
C.
)第42篇300i-2.
50州和地方政府的监管美国水基础设施项目的资金主要源于公共部门,要么通过联邦和州政府拨款,要么是由地方政府发行公用事业债券.
由于这些项目的费用由公用事业用户承担,常常很难让消费者同意为了更新水基础设施而增发债券.
一些城市和州越来越多地利用民间资金完成水基础设施项目,民间投资的形式有两种:PPP或私人拥有水基础设施实体.
许多州通过立法授权地方政府与私营实体签约,由私营实体向公众供水.
另一些州的情况则与此相反,其法律严格限制甚至禁止私人对水基础设施投资.
例如,俄亥俄州对"水开发项目"的定义仅仅包括最终将被州政府收购的水公用事业设施.
78该定义无疑排除了改进私有土地的项目.
同样,新泽西州通过了全面而详细的立法,"具体指定哪些类型的私有化可以授权",并且"对地方上的市政水服务私有化规定了具体标准、条件和程序".
79虽然饮用水和废水服务部门高度分散,但有几家公司逐渐取得了重要地位.
下文介绍两家规模最大的水公司.
联合水公司(UNITEDWATER),这是法国企业苏伊士环境公司设在新泽西州的子公司,它提供水供应服务和废水处理服务,其用户超过550万人,分布在21个州.
该公司通过PPP和签约形式运营90处市政和工业废物和废水系统.
在一个合资项目中,KKR提供了90%的股本金.
联合水公司最近与巴永市公用事业局(BMUA)签订了一项为期40年的合约,运营、维护和管理新泽西州巴永市的供水和废水服务.
据联合水公司预测,年投资回报率将在"略高出10%"的水平,合资企业可能获得的利润基本上不会超过一个上限.
如果巴永的用水量下降,合资企业可以动用一个高达500万美元的备用基金来弥补营业收入的减少.
如果营业收入高于预期水平,则高出部分归巴永市政府所有.
在这个合资项目中,KKR将受益于联合水公司在为市政水设施提供运营和维护服务方面的知识和经验.
因此,该伙伴关系展示了PPP模式中金融资本和战略股权投资的机会.
美国水公司(AMERICANWATER),这是一家设在新泽西州的公司,也是美国废物和废水行业最大的上市公司,在30个州拥有用户大约1400万人.
它管理全国各地的市政水系统.
在令人瞩目的PPP中,美国水公司管理托尔特水处理厂(TOLTWATERTREATMENTPLANT),这是西雅图的一个设计-建造-运营-维护项目,供应该市大约30%的年度饮用水,据估计为该市节省了高达7000万美元的设计费用.
正如我们在II.
B部分探讨中国参与的法律和政治挑战时所指出,进入21世纪后有三年时间美国水公司由德国公司RWE拥有和运营.
但是,外国公司拥有水设施所有权引发了一场政治抵制运动,导致该公司后来脱离RWE.
方框7水公司78《俄亥俄法律汇编注释本》(OHIOREV.
CODEANN.
)第6121.
01节.
79例如《新泽西水供应私有化法》(NEWJERSEYWATERSUPPLYPRIVATIZATIONACT),《新泽西法律汇编修订注释本》第58:26-1节及其后条文.
51第二部分:中国参与美国基础设施建设的机会、挑战和策略II.
A中国实际参与的前景展望:商业机会及障碍在本报告第一部分中,我们预测从2013年到2030年美国在能源、运输以及与水有关的基础设施建设中的基建投资需求为8.
2万亿美元.
这个数字是根据实际数据以及基于保守假设的推算得出的.
事实上,几乎可以肯定,美国在上述部门的基础设施在这个时期将需要远高于此的投资水平.
再加上不在本报告涵盖范围之内的其他类别的美国基础设施所需的资金,对资本的需求显然是巨大的,中国投资者参与美国今后的基础设施建设存在着重大的机会.

在本部分,我们将探讨中国通过三个潜在的渠道——金融投资、商品供应和服务供应——参与美国基础设施建设的商业逻辑.
由于中国参与全球基础设施项目仍处于初期,对于中国可能参与美国今后的基础设施现代化建设的情况进行系统性研究是不切实际的.
不过,根据我们对中国在全球经济中所处地位的了解以及具体的案例分析,我们得出了有关商业机会及障碍的结论.

金融投资有意参与美国基础设施建设的中国参与者的角色之一是作为金融投资者.
中国的机构投资方和公司拥有不断增加的资本,但其资产负债表却显示出一种高度的"本土偏好"——即几乎他们所有的投资都投入到国内经济中.
中国国内增长的不确定性加大,使人们认识到继续保持内向型投资组合的风险以及全球性分散投资的惠益.
80与此同时,由于自金融危机以来的定量宽松措施以及追逐避险资产,低风险投资的回报率在全球急遽下降(见图7).
80HAMIDFARUQEE、李淑静和ISABELK.
YAN,《国际投资组合构成的决定因素及本土偏好》(THEDETERMINANTSOFINTERNATIONALPORTFOLIOHOLDINGSANDHOMEBIAS),国际货币基金组织(2004年2月),请参见HTTP://WWW.
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52图7.
资料来源:BLOOMBERG,RHODIUMGROUP.
对国际投资者而言,对基础设施项目或公司进行的金融投资能提供较为稳定的回报以及更长远的投资前景.
投资于资本密集型基础设施项目还有一个优势,即可以拿出大笔资金进行被动投资,省去了大量的日常管理监督工作.
这为寻求"走出去"到海外投资的现金充足的中国公司提供了一个特别有吸引力的机会.
在过去三十年里的大部分时间中,中国实体在第一部分所谈到的债权和股权市场上作为投资方一直都不是很活跃.
但是,中国实体通过这些渠道已成为发达经济体的一个重要的资本来源,而且它们在美国的重要性势将不断提升.
中国对美国基础设施的股权投资中国的基金和主权投资者以在成熟的市场持有大量股权而著称,但由于对小量股权没有披露要求,难以提供准确的整体情况.
然而,持有大量股权通常会得到披露,而且近年来这类股权显著增加.
例如,在2012年,中国投资集团(中国的主权财富基金之一)收购了英国泰晤士水公司(THAMESWATER)8.
68%的股权,并出资7.
26亿美元收购了拥有伦敦希思罗机场的希思罗机场控股公司(HEATHROWAIRPORTHOLDINGS)10%的股权.
在美国,中国与基础设施相关的股权投资在最近一段时期一直以能源部门为对象.
这方面的实例包括,中国投资集团于2009年收购了电力公司AES15%的股权;中国华能集团以12亿美元的竞标出05001,0001,5002,0002,5003,0003,5000246810十年期债券收益率百分比:英国(左侧纵坐标)十年期债券收益率百分比:德国(左侧纵坐标)十年期债券收益率百分比:日本(左侧纵坐标)十年期债券收益率百分比:美国(左侧纵坐标)中国的储备金,以十亿美元为单位(右侧纵坐标)1994年1月2013年3月53价于2011年4月收购了总部设在马萨诸塞州的全球电力公司INTERGEN50%的股权81;中国投资集团于2013年收购总部设在华盛顿的资产管理公司EIG全球能源合伙公司的少数股权82;中国最大的私有能源公司海默石油天然气公司与总部设在得克萨斯州的CARRIZO油气公司联手创建一个2750万美元的合资项目.
2013年2月,中国石油化工股份有限公司(国有的中国石油化工集团的一个主要的子公司)出资10.
2亿美元收购了总部设在美国的切萨皮克能源公司(CHESAPEAKEENERGYCORPORATION)横跨俄克拉何马州(OKLAHOMA)北部和堪萨斯州(KANSAS)南部的石油和天然气田50%的股权83;在此前一年,即2012年1月,中石化以9亿美元现金收购了戴文能源集团(DEVONENERGYCORPS)五个页岩勘探项目的三分之一的股权.
除了为中国公司提供的机会以外,高净值个人也可以通过美国的第五类优先就业型移民签证(EB-5)项目投资于美国的基础设施,EB-5项目给予在美国创造至少10个就业机会、投资超过100万美元(在特定的目标就业区为50万美元)的外国投资者在美居留权.
这些资金可以通过政府特许的"区域中心"投入使用,例如加利福尼亚州侧重于太阳能基础设施项目的内陆帝国中心(INLANDEMPIRECENTER).
84中国公司除收购现有公司和资产的股权外,近来还开始通过绿地投资进入美国的基础设施市场.
其中一个实例是中国的新奥集团同总部设在犹他州的CH4ENERGYCORPORATION之间的合作项目,即在全美高速公路沿线建立一个货车天然气加气站网络(被称为"BLULNG"加气站).
CH4受益于新奥集团在中国运营200多个这类天然气站的经验.
在美国,有两个天然气站已投入运营,还有四个正在建造,而这个联合项目还计划于今年在全美再建50个天然气站.
85新奥集团的经验和产业能力对CH4而言是至关重要的资产,因为CH4及其在新兴的美国天然气运输市场上的主要竞争对手清洁能源燃料公司(CLEANENERGYFUELSCORP.
)正在力争加速基础设施建设以使商业应用在长期内切实可行.
8681中国华能新闻简报,《中国华能集团收购INTERGEN50%的股权》(2011年4月12日),请参见HTTP://WWW.

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82STEPHENALDRED,《中国投资集团收购EIG少数股权》,路透社(2012年2月2日),请参见HTTP://WWW.
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COM/ARTICLE/2012/02/02/US-CIC-EIG-IDUSTRE8110WO20120202;凯雷投资集团(THECARLYLEGROUP)新闻简报,《TCW、EIG和CARLYLE达成协议为完成交易扫清道路》(2013年1月15日),请参见HTTP://WWW.
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83SWETHAGOPINATH,《中石化以10.
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84MARIAGALLUCCI,《清洁经济一周要闻:为清洁能源就业机会创造者提供绿卡》(THISWEEKINCLEANECONOMY:GREENCARDSFORCLEANENERGYJOBCREATORS),INSIDECLIMATE(2012年3月30日),请参见HTTP://WWW.
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85THILOHANEMANN,《中国在美国的直接投资:2013年第一季度快讯》(CHINESEFDIINTHEUNITEDSTATES:Q12013UPDATE),RHODIUMGROUP,(2013年4月30日),请参见HTTP://RHG.
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86同上.
54中国对美国基础设施的债权投资在贷款和债券方面,也有迹象显示中国的参与增多,但还存在数据方面的问题.
中国投资者可能已经拥有大量由基础设施相关公司和平台发行的债券,但没有可供计算这类持有量总额的全面的数据来源.
一些零散的例子表明,中国的银行及其他投资方已逐步准备好向美国公司和基础设施项目提供贷款.
2011年,在同一组全球金融机构及总部设在北卡罗来纳州的杜克能源公司(DUKEENERGY)达成的一项50亿美元的信贷协议中,中国银行、中国工商银行和中国招商银行提供了占总额14%的款项.
872013年,中国银行参与了两项由美国银行(BANKOFAMERICA)安排的银团贷款,分别向佛罗里达电力照明公司(FLORIDAPOWER&LIGHT)提供25亿美元和NEXTERA能源资本控股公司(NEXTERAENERGYCAPITALHOLDING)提供41亿美元,这两家公司都是总部设在佛罗里达州的电力公司NEXTERA能源公司(NEXTERAENERGY)的子公司.
88在得克萨斯州,国有的中国进出口银行正在为一个价值25亿美元的煤气化发电厂提供融资.
89最后,很多得到中国股权投资的公司正在获得原投资方或中国的银行提供的后续贷款或其他融资.
以中石化同戴文能源集团的合作为例,中石化将提供估计为16亿美元的融资,用于支付页岩气钻探费用.
90中国在美国从事金融投资面临的挑战中国对美国基础设施的资本投资显然能使双方共同受益,然而,与其他外国资本来源相比,中国资本面临一些特有的障碍和不利因素.
其中之一是,中国的资本管制限制资本的自由流动,要求投资者在进行投资或将资金移往海外之前必须得到中国监管部门的批准.
这些限制过去是为了避免资本外逃及资本非法外流而设置的,但如今已变得繁琐复杂而且问题重重,因为它们涉及多个政府机构,降低了灵活性和及时性.

这些限制对于希望到海外投资的中国私人投资者而言尤为不便.
另外一个挑战是,中国大多数机构投资方和银行仍然属于国家所有,有时会导致对某个项目的投资或贷款要以其他国有公司获得与该项目相关的服务或供应合同为条件.
例如,当2012年中国进出口银行为一个25亿美元的得州电厂项目增资时,它还通过谈判要求允许中方进一步参与——即让中石化下属的工程公司承包一个施工项目,建造该电厂的一个关键部分.
912013年,计划提供融资的中国国家开发银行与美国开发商莱纳公司(LENNARCORP)之间一项17亿美元的基础设施交易未果,原因之一是中方要求让中国国家铁路公司作为一个承包商.
9287杜克能源公司新闻简报,《杜克能源公司签署60亿美元的信贷协议》(DUKEENERGYSIGNS$6BILLIONCREDITAGREEMENT,2011年11月28日),请参见HTTP://WWW.
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88THOMSONONEDATA.
89REBECCASMITH和BRIANSPEGELE,《中国在得州电厂项目中发挥重大作用》(CHINATAKESBIGROLEINTEXASPOWER-PLANTPROJECT),华尔街日报网络版(WSJONLINE,2013年9月12日),请参见HTTP://ONLINE.
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90《戴文集团同中石化达成22亿美元的页岩气项目》(DEVONREACHES$2.
2BILLIONSHALEDEALWITHSINOPEC),华尔街日报网络版(WSJONLINE,2012年1月3日),请参见HTTP://ONLINE.
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91REBECCASMITH和BRIANSPEGELE,《中国在得州电厂项目中发挥重大作用》(CHINATAKESBIGROLEINTEXASPOWER-PLANTPROJECT),华尔街日报网络版(WSJONLINE,2013年9月12日),请参见HTTP://ONLINE.
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92PHILLIPMATIER和ANDREWROSS,《旧金山同中国的开发交易谈判破裂》(S.
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55与税收和透明度有关的监管障碍也阻碍了进一步进行金融投资.
根据《美国外国账户税务合规法》(U.
S.
FOREIGNACCOUNTTAXCOMPLIANCEACT),像中国国家开发银行这样的外国金融机构必须向美国政府提供其美国客户的名单.
93然而,中国人民银行条法司副司长刘向民表示,"中国的银行和税收法规不允许中国的金融机构履行[这项规定]".
据信这一法律分歧最终成为导致莱纳公司与中国国家开发银行之间的项目失败的一个原因.
供应材料和子构件正如第一部分所探讨的第二种形式,中国公司可以作为供应商参与美国的基础设施建设.
中国作为供应商参与的商业逻辑主要基于成本.
中国公司能以在全球具备竞争力的价格提供商品及生产服务,这是中国劳动力成本低以及近几年来在国内兴建基础设施之后产业能力得到提高所形成的规模经济的结果.

例如,美国几座悬索大桥的钢构件生产最近被外包到中国.
2006年,在美国桥梁公司(AMERICANBRIDGE)和福陆公司(FLUOR)组建的一个美国合资企业于同一年以更低的竞价战胜竞争对手之后,新建的旧金山-奥克兰海湾大桥(SANFRANCISCO–OAKLANDBAYBRIDGE)的部分工程的钢构件生产被外包给中国国有企业上海振华重工业公司.
该合资企业的发言人指出,上海振华的优势包括其现金充裕、劳动力成本低而且拥有大规模钢构件生产所需的巨大库房.
94同样,2012年,中国铁路山海关桥梁集团分包了为纽约的韦拉札诺海峡大桥(VERRAZANO-NARROWSBRIDGE)制造桥面钢板的合同;随后又将钢板生产转包给中国鞍山钢铁集团公司来完成这个项目.
95中国公司能够参与竞争再次依靠了产业能力和成本,这使中国参与方能够以具有竞争力的价格立即生产并供应所需的桥面钢板.
负责项目管理的纽约大都会交通管理局(NEWYORKMETROPOLITANTRANSITAUTHORITY)的董事长和首席执行官在谈到中国公司在项目中的作用时指出,选用中国制造商的决定是基于美国钢铁产业制造支架桥面合一的桥面钢板的能力有限,另外,该项目如选用美国供应商可能需要额外支出1亿美元到2.
35亿美元.
9693同上.
94DAVIDBARBOZA,《旧金山迎来带有中国制造标签的大桥》(BRIDGECOMESTOSANFRANCISCOWITHAMADE-IN-CHINALABEL),纽约时报(NEWYORKTIMES,2011年6月25日),请参见HTTP://WWW.
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HTMLPAGEWANTED=ALL95《美国地标性桥梁采用中国钢材》(U.
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ICONSNOWMADEOFCHINESESTEEL),华尔街日报网络版(WSJONLINE,2013年6月20日)请参见HTTP://ONLINE.
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96《从中国购买钢材:M.
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的解释》(BUYINGSTEELFROMCHINA:THEM.
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56中国公司作为供应商参与的可能性还促使一些中国制造商在美国境内建厂,以实现生产本土化.

例如,中国无缝钢管供应商天津钢管集团股份有限公司下属的特比高公司(TPCOENTERPRISE,INC.
)在得克萨斯州休斯敦(HOUSTON)有一家为美国市场生产钢管的工厂.
97通过在美国建厂,有关公司能够:(1)建立分销网络或更密切地监督第三方分销商;(2)更好地提供售后支持;(3)在某些情况下,减轻关税对其产品的影响.
挑战这些实例说明,外包给中国供应商有助于使美国的基础设施建设更经济可行.
另一方面,中国作为供应商参与的机会可能会受制于质量控制问题、不具备提供售后服务的能力以及第一部分中探讨的与法律责任和"购买美国货"的规定相关的潜在问题.
首先,尽管中国已成为美国所使用的很多产品的一个主要来源,但质量控制问题仍屡见不鲜,而且由于近年来发生的几起引人注目的劣质产品案例,美国购买方对于来自中国的产品的安全性和质量日益感到关切.
98例如,从2006年到2008年,当美国墨西哥湾沿岸地区的大规模建设导致新建工程及飓风灾害过后的重建工程所需的预制板墙短缺时,各施工公司找到多家中国供应商以满足更大的供货需求.
然而,后来发现这批预制板墙是劣质产品,对健康造成危害并给房主和施工公司带来巨大的经济损失.
99尤其是对基础设施而言,部件和构件必须安全、优质、耐久.
其次,由于中国公司一直主要通过常规的贸易渠道服务于海外市场,它们往往缺乏在海外市场销售这类构件所必需的售后服务和维护网络.
例如,在风电部门,售后服务——如运营和维护、备件支持、培训、软件以及开发升级——都是至关重要的.
因此,虽然现在中国的风汽轮机的价格比欧洲生产的风汽轮机的价格大约低三分之一,但是由于质量较低以及无法修复的金属部件导致设备使用寿命缩短,缺乏售后服务可能使得之前所节省的成本毫无实际意义.
10097天津钢管集团股份有限公司,《集团概况》,请参见HTTP://WWW.
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98《美国食品和药物管理局驻华办事处大力关注产品安全》(FDA'SCHINAOFFICESFOCUSONPRODUCTSAFETY),美国食品和药物管理局(U.
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99新闻简报,《美国消费品安全委员会公布中国制造的劣质预制板墙的生产厂家》(UNITEDSTATESCONSUMERPRODUCTSAFETYCOMMISSION,CPSCIDENTIFIESMANUFACTURERSOFPROBLEMDRYWALLMADEINCHINA),请参见HTTP://WWW.
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100CHRISTOPHSTEITZ和METTEFRAENDE,《欧洲和中国对手之间的风汽轮机争夺战发生变局》(WINDTURBINEBATTLEGROUNDSHIFTSFOREUROPEANANDCHINESERIVALS),路透社,请参见HTTP://WWW.
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COM/ARTICLE/2013/07/22/WIND-INDUSTRY-TURBINES-IDUSL6N0FL2YZ20130722;谭晓梅等著,《中国海外风能和太阳能投资:趋势与动力》(CHINA'SOVERSEASINVESTMENTINTHEWINDANDSOLARINDUSTRIES:TRENDSANDDRIVERS),世界资源研究所(WORLDRESOURCESINSTITUTE,2013年4月),请参见HTTP://PDF.
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57最后,法律问题可能会在多方面阻碍商品供应.
在质量管理方面存在的一种关切是,美中法律合作目前的状况可能难以让中国供应商为劣质产品造成的损失承担责任.
101例如,2007年和2008年发现在中国生产并由美国公司分销的受到污染的血液稀释剂、宠物食品、牙膏、玩具和其他产品的实例说明了在中国指认并起诉不良行为者有多么困难.
102即使一桩索赔案件在美国法庭上胜诉,中国一般也不会承认美国法庭的裁决,而这可能使获得赔偿困难重重.
有些投诉方可能不愿意在中国提起诉讼,因为仍然存在一种普遍的看法,认为中国法院在裁断外国投诉方提起的诉讼案时可能会有失公正.
对于资本开支庞大的基础设施项目而言,这类法律责任问题可能会对很多利益相关方构成一种难以承担的风险.
尽管存在上述挑战,中国制造商可能仍然希望作为原材料和中间产品的供应商在私营领域或通过"购买美国货"法规以外的渠道实现参与.
103然而,大多数中国公司缺乏这类参与必需的当地供应网络.
此外,在一个中间产品必须在运达最终客户后才能组装为成品的情况下(例如风汽轮机组装的最后几个技术要求很高的阶段),104不能实现本地化也减少了在美国市场从一个中间产品供应商转变为一个附加值更高的成品供应商的机会.
101尽管中国是《纽约公约》(NEWYORKCONVENTION)的签署国,而且必须执行另一个管辖区作出的仲裁,但这一途径可能并不是受劣质产品损害的所有潜在的投诉方都能采用的.
102《美国食品和药物管理局驻华办事处大力关注产品安全》(FDA'SCHINAOFFICESFOCUSONPRODUCTSAFETY),.
美国食品和药物管理局(U.
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COM/NODE/9645770;DAVIDBARBOZA,《中国下令对肝磷脂实行新的监管,受污染的肝磷脂与在美国造成死亡的案例有关》(CHINAORDERNEWOVERSIGHTOFHEPARIN,WITHTAINTEDBATCHESTIEDTOU.
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103如上所述,中国目前尚未列入享受《购买美国产品法》优先选择美国产品条款豁免的"指定国家".
然而,如果中国加入世界贸易组织的《政府采购协定》,便将具备成为"指定国家"的资格.
104MICHAELAD.
PLATZER,《美国风汽轮机生产:联邦政府对一个新兴产业的支持》(U.
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58提供服务提供服务是中国参与美国基础设施建设的第三种形式.
各个基础设施部门存在的机会包括承包施工服务、担任总承包商以及一个基础设施项目的整个生命周期管理等等.

众所周知,中国公司往往能在全球提供具有价格竞争力的产品——得益于低成本投入以及政府为确保某些产业盈利所采取的鼓励措施.
但是,中国公司在提供某些服务方面的国际竞争力也越来越强.
基础设施相关服务就是其中的一类,因为中国快速的城市化进程包括不计其数的所谓"超级工程"在内,使有关公司具备了在海外竞争所需的经验和能力.
105例如,试想一下中国能源部门的公司所具备的能力.
中国拥有全世界最大的能源市场.
在过去10年中,中国公司在国内新建发电设施的总装机容量为800百万千瓦,基本相当于美国的总装机容量.
这种投资规模还使中国公司能够从发达经济体近期少见的工程中获得经验,例如大型水坝或原煤液化厂等新技术项目.
中国建筑、工程和设备公司在电力基础设施建设方面的规模和速度无与伦比.
在过去10年中,他们在发展中国家也已成为低成本基础设施的高效供应商,特别是在非洲地区.
106在更近的阶段,中国公司已经开始在发达经济体中扩展,而且一系列值得注意的交易表明,中国公司已经为在美国能源部门发挥更大的作用做好准备.
在怀俄明州,总部设在得克萨斯州的DKRW先进燃料公司(DKRWADVANCEDFUELS)一直在同中石化工程集团(中石化全资拥有的工程子公司)接触,拟建造一座原煤气化设施,采用先进的碳捕获技术来减少排放——据报道投资额达20亿美元.
107在得克萨斯州,中石化正在管理一个原煤液化厂的关键部分的施工,它将使用由德国公司林德集团(LINDEAG)提供的原煤气化技术设备.
108105《中国基础设施:可持续的高质量增长》(INFRASTRUCTUREINCHINASUSTAININGQUALITYGROWTH),毕马威公司中国业务部(KPMGGLOBALCHINAPRACTICE,2013年),请参见HTTP://WWW.
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106MOINSIDDIQI,《中国帮助增强非洲的基础设施》(CHINASTRENGTHENINGAFRICA'SINFRASTRUCTUREBASE),非洲商务(AFRICANBUSINESS,2010年3月),请参见HTTP://WWW.
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107《中石化走进美国小镇》(CHINA'SSINOPECMOVESINTOSMALLU.
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108《中国在得州电厂项目中扮演重大角色》(CHINATAKESBIGROLEINTEXASPOWER-PLANTPROJECT),华尔街日报网络版(2012年9月12日),请参见HTTP://ONLINE.
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59与能源部门一样,交通运输部门的承包施工服务也已开始迅猛发展.
自2003年在翻修纽约地铁的项目中中标后,中国建筑股份有限公司的全资子公司中建美国有限公司已在纽约和南卡罗来纳州与交通运输基础设施相关的项目中开拓出一个利基市场.
最近在纽约市中标的项目包括5700万美元的为地铁七号线延长线修建通风设施的合同、9400万美元的在中央火车站(GRANDCENTRALTERMINAL)地下扩建长岛铁路(LONGISLANDRAILROAD)新站的合同、以及4.
07亿美元的改造纽约的亚历山大·汉密尔顿大桥(ALEXANDERHAMILTONBRIDGE)的合同.
109在美国,中建美国有限公司管理着各种各样的工程项目,有时作为单一承包商,有时与美国公司合伙承包.
上述实例说明,中国公司在美国基础设施部门提供服务存在着切实可行的商业机会.
对于专门从事能源、施工和工程的不断发展的中国产业集团而言,这提供了一个在发达经济体中获得额外收入和发展上游产业专长的机会,为在国内进一步发展及增强竞争力迈出了重要的一步.

挑战与此同时,中国公司在发达经济体中作为服务供应商面临着诸多挑战,限制了它们在美国的潜在机会.
中国的施工服务供应商尽管在发展中经济体中取得了成功,但缺乏在发达经济体中陌生的、往往错综复杂的监管环境中运营的经验,这是一个重大商业障碍.
由于缺乏运营经验导致大规模失败的一个重要实例是中国海外工程有限责任公司于2009年在波兰修建高速公路的尝试.

中国海外工程有限责任公司是大型国有企业中国铁路工程总公司的子公司.
2009年9月,在修建从波兰首都华沙(WARSAW)到德国边境的50公里长的两个高速公路路段的招标中中标,成为第一家获选承建一个欧洲工程项目的中国公司.
当时,该项目被当作实例来说明中国工程公司已经积累了能在发达经济体中作为服务供应商运营的能力和专长.
然而,两年之后,中国海外工程有限责任公司被迫中途退出,原因是在该项目的管理方面出现了几次重大疏漏.
截至2012年6月,中国海外工程有限责任公司以及为该项目担保的两家中国银行还没有按照合同条款向波兰政府和波兰工人支付工程赔款以及欠付的工资.
110上述实例及其后果突出说明了中国作为服务供应商参与所面临的几个障碍:109KIRKSEMPLE,《有北京背景的公司承包桥梁翻修工程》(BRIDGEREPAIRSBYACOMPANYTIEDTOBEIJING),纽约时报(2011年8月10日),请参见HTTP://WWW.
NYTIMES.
COM/2011/08/11/NYREGION/CHINA-CONSTRUCTION-CO-INVOLVED-IN-NEW-YORKS-PUBLIC-WORKS.
HTML_R=0.
110《中国海外工程有限责任公司接近于支付A2高速公路赔偿金》(COVECBLIEJWYPATYODSZKODOWAZAA2),WYBORCZA.
BIZ(2012年7月7日),请参见HTTP://WYBORCZA.
BIZ/BIZNES/1,100896,12186599,COVEC_BLIZEJ_WYPLATY_ODSZKODOWAN_ZA_A2.
HTML.
60缺乏估算当地成本的经验.
首先,中国海外工程有限责任公司低价竞标(4.
81亿美元),还不到波兰政府制定的10亿美元预算的一半,111远远低于该项目的实际成本;中国海外工程有限责任公司既没有为高于预期的施工材料成本作预算,也没有在价格低的时候采购足够的物资以减轻施工成本可能上升的风险.
中国海外工程有限责任公司还没有在计划中纳入与波兰环境法规相关的成本,进一步导致了严重超支.
缺乏管理当地劳工的经验.
其次,这个失败的项目也揭示了在管理与非中国劳工的关系方面的缺陷.
据波兰媒体报道,中国海外工程有限责任公司拖欠分包商的款项高达几百万波兰兹罗提,112在该公司于2011年6月退出前的一个月,分包商以围堵该公司办事处的方式抗议该公司拖欠支付工程款.
113履约问题.
与中国公司及潜在的资金赞助者的法定责任相关的问题是第三个商业障碍.
以中国海外工程有限责任公司为例,项目担保以及其他可能的处罚措施是在竞标过程中达成并在合同中列明的.
具体到担保问题,德国的德意志银行(DEUTSCHEBANK)、中国进出口银行以及中国银行联合为该项目提供了担保.
然而,在该项目解体时只有德意志银行支付了其担保金.
上述两家中国银行都是国有银行,声称他们不能支付保险金,其总额达3900万美元,114因为中国的一项法院裁决认定他们没有支付担保金的法律授权.
波兰国道及高速公路总局(POLISHNATIONALROADSANDMOTORWAYS)表示,截至2012年6月,波兰法院对这个有关支付担保金、罚金和赔偿金的案件的审理仍在进行之中.

不过,这类失败案例不应当掩盖中国公司在发达经济体中提供建设服务的近期成功实例及日益增强的能力.
正如中建美国有限公司和中石化工程集团在美国基础设施服务领域不断扩展的作用所突出表明,中国公司能够通过采用具体的策略来提高供应能力.
也就是说,通过作为一个承包服务供应商参与基建(而不是作为总承包商),这些公司能够在扩大涉及美国市场的业务的同时降低必须承担的承包服务运营风险.
111JANCIENSKI,《波兰对中国说:现在就把钱付清》(POLANDTOCHINA:PAYUP,NOW),金融时报(2011年6月7日),请参见HTTP://BLOGS.
FT.
COM/BEYOND-BRICS/2011/06/07/POLAND-TO-CHINA-PAY-UP-NOW/#AXZZ2C35HL1M4.
112兹罗提是波兰的官方货币,1兹罗提约合0.
31美元.
113JANCIENSKI,《波兰对中国说:现在就把钱付清》(POLANDTOCHINA:PAYUP,NOW),金融时报(2011年6月7日),请参见HTTP://BLOGS.
FT.
COM/BEYOND-BRICS/2011/06/07/POLAND-TO-CHINA-PAY-UP-NOW/#AXZZ2C35HL1M4.
114《中国海外工程有限责任公司接近于支付A2高速公路赔偿金》(COVECbliejwypatyodszkodowańza,wyborcza.
bizA2),WYBORCZA.
BIZ(2012年7月7日),请参见HTTP://WYBORCZA.
BIZ/BIZNES/1,100896,12186599,COVEC_BLIZEJ_WYPLATY_ODSZKODOWAN_ZA_A2.
HTML.
61II.
B与中国参与有关的法律和政治挑战正如许多跨境交易一样,外国对美国基础设施项目投资也需要进行细致的规划,以发现机会,避免失误.
中国对美国投资尤为如此.
虽然总体而言美国对投资——包括来自中国的投资——十分开放,但在有些方面中国投资可能面临某些法律和政治挑战,具体情况取决于投资的特点和环境,包括交易的形式和性质、交易方身份、地理位置、经济部门、行业、投资规模等等.

外国投资委员会(CFIUS)和政治挑战如第一部分所述,CFIUS监管程序仅仅适用于导致外方取得美国现有企业控股权益的交易.
中国公司参与的许多与基础设施相关的项目可能不涉及现有美国企业控制权的转移,因此可能不需要经过正式的CFIUS审查.
然而,即使一项交易不需要经过CFIUS审查,它仍然可能在联邦或地方(或这两个层面)面临更广泛的政治上的审视.
因此,可能在CFIUS审查中引起注意的某些因素也会引起政治上的关注,需要予以认真考虑,即使在CFIUS管辖范围之外也是如此.
中国投资在这方面更应当注意.
下文列举了其中一些因素.
国家拥有和控制投资公司的程度鉴于中国经济的格局以及历史上中国公司至少部分为政府拥有的特点,当中国公司参与美国基础设施项目时,国家控制问题以及一个实体的行为是基于商业考量还是代表政府利益可能决定交易是否受到监管机构的审查和政治上的审视.
在评估中国投资的美国政府官员和政治家看来,即使看起来和感觉上都与西方非国有公司类似的中国上市公司也可能涉及政府控制问题.
中国政府的部委和机构曾经作为一些公司的孵化器,尽管这些公司后来脱离政府独立经营.
这些公司的创建者最初来自中国政府内部这一事实也可能使人认为它们附属于政府或受到政府控制.
另外,中国政府常常保持上市公司的股权,中国大型国有企业的高级主管由中国共产党中央委员会组织部任命和评估.
115115林立雯和CURTISMILHAUPT,《我们是(国家的)先锋:了解中国国家资本主义的机制》(WEARETHE(NATIONAL)CHAMPIONS:UNDERSTANDINGTHEMECHANISMSOFSTATECAPITALISMINCHINA),《斯坦福法律评论》第65卷第697期,737-8(2013年).
62虽然中国国有企业在美国成功投资的实例不胜枚举,但政府和企业之间的关系——包括所有权的性质——仍然可能被CFIUS之类的美国监管审批机构视作一个重要考量因素,也会因为与基础设施相关而引起政治上的关注.
国家补贴中国公司赖以对美国投资的资金来源可能是一个重要的监管和政治因素.
首先,从监管角度看来,此类资金可能意味着国家控制.
CFIUS在确定是否存在国家控制时考量的因素之一是"契约安排"和"质押或实体的主要有形或无形资产以其他方式转移".
116作为契约,一份涉及"质押"收购方资产的贷款协议可被视为符合上述条件.
另外,如果看来一个实体是基于非市场条款进行投资,CFIUS就可能质疑该交易纯粹是商业交易还是反映了与国家相关的利益和方向.

国家补贴也可能导致政策问题,从而引起政治关注,例如有人可能质疑交易对美国公司竞争力的影响或外国政府为项目提供资金的动机,尽管并无法律条文规定可基于国家安全以外的理由排除一个竞标者.
与国家补贴有关的另一种关切是这种补贴掩盖了国有企业内在的低效率或其他弱点,例如生产成本高、资本和劳动力结合的效率低、人为地确定产品组合与技术.
就中国投资而言,对国有企业的补贴可能使人质疑——虽然不一定公平——企业有效决策以及为所投资项目带来益处的能力.
为企业或国家搜集情报无论是从监管还是政治角度,中国公司参与某些部门的建设面临的最大挑战之一是中方可能借此为企业或国家搜集情报.
美国情报界认为,中国情报机构属于"具有威胁的、能力最强、最执着的情报机构……大力搜集美国的经济情报",117司法部则把应对中国的情报活动作为其"要务"之一.
118对情报活动的关切在对国防重要的高科技行业特别显著,这些行业包括国防设备、航天、电信和信息技术.
相比之下,这种关切在与基础设施相关的行业较不严重.
在大多数情况下,参与基础设施项目的公司并不拥有可能被视作特别敏感的高科技知识财产.
当然,也会有一些重要的例外.
随着某些美国基础设施资产——例如输电网——采用更先进的技术,中国对这些部门的投资可能面临更大的挑战.
机场和海港通常也被视作关键基础设施;其运营信息——特别是安全程序——可能被视为必须加以保护的敏感信息.
116《美国联邦法规》,31C.
F.
R.
§800.
204.
117国家情报总监JAMESCLAPPER在参议院情报委员会的证词(2013年3月12日).
118司法部长ERICHOLDER(2013年2月20日).
63网络安全美国官员和世界上其他国家的政府都把网络安全当作一个重要的公共政策问题.
美国国防部高级官员曾经警告说,"网络战中的珍珠港"可能"使客运列车脱轨……污染大城市的水源、或关闭全国很大一部分地区的输电网".
119国土安全部的工业控制系统-计算机紧急应对小组(ICS-CERT))于2013年5月发布警告,要求能源公司加强戒备,防范可能的攻击.
120关于这次警讯是否针对具体活动并不明了,但《纽约时报》还报道说,有10家主要能源公司发现看来类似攻击沙特阿美(SAUDIARAMCO)的试探活动,那次攻击导致30,000台电脑损毁.
121关于美国政府对来自中国的网络威胁的关切不乏实例.
鉴于这种关切,中国在参与某些类型的基础设施项目时可能面临比参与其他项目更大的挑战.
例如,从监管和政治角度看来,中国投资于能源基础设施可能特别富有挑战性,因为有许多报道详细描述了来自中国的网上活动把美国能源基础设施和能源公司作为攻击目标.
122相反,其他基础设施项目——包括收费公路或某些类型的铁路项目——遭受网络攻击或其他攻击的可能性较小,因此中国投资遇到额外障碍的可能性也较小.
邻近敏感的美国政府设施对于可能投资的中国公司而言,最后一个重要的考量因素是项目的地理位置.
中方在美国面临的最具有挑战性的问题之一是所谓邻近问题,即投资项目邻近敏感的美国政府设施或空间.
由于邻近问题而产生的美国国家安全关切特别棘手,因为这种关切涉及不动产,因此难以减缓或消除.

此外,邻近问题可能不是一开始就很明了.
问题不仅可能来自军事或国防设施,还可能来自用于军事训练或试验的限制性空域或一些没有公开的情报设施.
就基础设施而言,机场和海港经常靠近军事设施,为中国参与此类设施的建设增加了另一项困难.
相反,商业道路和某些类型的铁路引发问题的可能性较小.
119国防部长LEONPANETTA在无畏海洋、天空和太空博物馆的讲话,纽约(2012年10月11日),请参见HTTP://WWW.
DEFENSENEWS.

COM/ARTICLE/20121012/DEFREG02/310120001/TEXT-SPEECH-BY-DEFENSE-U-S-SECRETARY-LEON-PANETTA.
120请参见美国国土安全部《工业控制系统-计算机紧急应对小组通讯》(ICS-CERTMONITOR)(2013年4-6月号),请参见HTTP://ICS-CERT.
US-CERT.
GOV/SITES/DEFAULT/FILES/ICS-CERT_MONITOR_APRIL-JUNE2013.
PDF.
121NICOLEPERLROTH,摘自《对沙特公司的攻击,美国认为伊朗在反击》(CYBERATTACKONSAUDIFIRM,U.
S.
SEESIRANFIRINGBACK),纽约时报(2012年10月23日).
122例如《美国能源行业的网络安全问题和政策选择》(CYBERSECURITYISSUESANDPOLICYOPTIONSFORTHEU.
S.
ENERGYINDUSTRY),贝克研究所政策报告第53期,詹姆斯A.
贝克公共政策研究所,(2012年9月),请参见HTTP://WWW.
BAKERINSTITUTE.
ORG/PUBLICATIONS/IT-PUB-POLICYREPORT53.
PDF.
64除CFIUS和其他监管审批外,美国国会也可能主动关注外国参与美国基础设施建设的交易,交易方可能需要基于交易的具体情况考量这方面的因素并与国会接触.
与几乎所有国家相比,国会对来自中国的投资的关注程度更高,这种情况可能持续.
的确,在2000年,国会建立了一个两党委员会——美中经济和安全审查委员会(USCC),专门"追踪、调查并向国会报告美国和中华人民共和国之间的双边贸易和经济关系对国家安全可能产生的影响".
USCC定期召开会议,就与美中关系有关的具体议题出版研究文章.
它还需要向国会提交年度报告,该报告的内容包括建议立法和行政部门采取的措施.
在过去十年里,一些中国公司——在广义上也包括香港公司——的经历证明了国会对涉及中国投资者的具体交易可能产生的直接影响.
例如,2005年,由于国会的反对,中国海洋石油公司.
(CNOOC)收购优尼科公司(UNOCAL)的计划功败垂成;2007年,华为技术公司(简称"华为")对3COM投资的计划因在政治上遭遇很大阻力而最终未能获得CFIUS批准.
这些经历表明,国会或公众的反应——以及一桩交易政治化的可能性——是中国投资者必须考虑和规划的因素.
但是,并非所有来自中国的投资都在同等程度上受到国会审查,中国投资者不应当总是设想国会会采取敌视态度.
例如,对联想收购IBM个人计算机业务的政治反应相对温和,国会对2012年中国海洋石油公司提议收购尼克森(NEXEN)(及其美国资产)的反应也是如此.
一些国会议员对万向集团收购A123系统公司的非防务资产表达了关切,但该交易最终获得批准.
最近,CFIUS批准了双汇国际收购史密斯菲尔德食品公司(SMITHFIELDFOODS)的交易,该交易在国会中仅仅遇到有限的反对.
方框8与国会有关的因素65基于部门或参与形式的其他法律和政治挑战能源如上所述,对美国电力行业投资可能需要经过联邦能源监管委员会(FERC)或一个或多个州公用事业委员会的事先批准,也可能需要这两个级别的监管机构分别批准,具体情况取决于投资性质和资产类别.
由于美国输电网高度互联,此类投资可能不仅引发地方上的关切,还会引发全国性的关切.
美国联邦和州的决策者迫切感到需要新资本来更新和扩建老旧的电网基础设施,外国投资者可能是所需资本的一个重要来源.
然而,鉴于电力对美国经济及美国人民的生活方式至关重要,中国对美国电力基础设施的投资可能特别敏感,并因此受到监管机构的深入审查.

监管人员感到关切的主要是需要转移控制权的投资,在大多数情况下FERC对控制权的定义是拥有10%或更多表决股权.
由于监管审查常常依据一个总体公众利益标准,监管人员在审批决定上享有广泛的裁量权.
另外,某些州的公用事业委员会成员由民众选举产生,而不是由行政长官任命,因此他们可能在政治上更加敏感,也更容易关注中国对当地发电和输电基础设施的投资.
FERC成员通过任命产生,任期五年,因此在决策时面临的政治压力较小.
但是,无论是在联邦一级还是在州一级,电力基础设施的拥有、运营和可靠性依然是政治上敏感的问题.
中国投资者必须做好准备,以应对全国性和地方性的关切.
尽管如此,在2009年,中投公司同意收购公用事业控股公司AES公司15%的表决股权.
AES公司间接拥有美国各地的许多发电设施,其总装机容量为1300万千瓦,它还拥有印第安纳波利斯电力和照明公司,这是印第安纳州一家传统型纵向整合的电力公司,拥有大量输电设施.
此项投资需要FERC事先批准.
在印第安纳州不需要经过批准,但是纽约公共服务委员会要求事先审批,因为AES在纽约拥有发电设施.
这两个监管机构都在没有过于声张的情况下及时批准了这项交易,而且是全票批准.
这项投资是在控股公司级别,两个监管机构都没有提出特殊的关切.
值得注意的是,FERC在其审批过程中采用了传统标准,评估交易对竞争、费率和监管的影响,以及是否存在交叉补贴.
委员会对这些问题没有表达关切.
委员会在其批准书中表示,它有权审查直接或间接控制公用事业公司的任何实体的某些账目和记录,并且收购方必须遵守FERC批准的所有可靠性和网络安全标准,必要时可强制执行,无论其关联公司、投资者、数据库和运营系统位于何处.

66运输由于美国的运输基础设施基本上由地方政府监管,中国参与方——特别是投资者——必须做好准备,以应对地方上的政治关切.
据一项研究估计,超过80%的美国选民反对在国内基础设施项目中引进外资.
123因此,与其他投资相比——例如对机场和海港的投资——虽然对道路及相关基础设施的投资不太可能引发国家安全方面的关切,但仍有可能面临不利的公众舆论.
尽管可能存在政治上的障碍,美国道路的现代化毕竟需要新资本,这为投资者提供了重要的机会.
许多州在做项目时选择PPP方式,它们了解外国参与可能引发的政治问题.
在一项评估加利福尼亚州吸引外资参与当地PPP项目的能力的研究中,研究人员明确指出,"外国投资者需要特别考虑的一个政策因素是外国企业拥有和运营国内核心资产可能引发的负面反应.
"124这项研究最后指出,这些问题的影响可以减轻,其方法是"制定一项周密的外展和宣传计划",同时把需要多种投资来源的交易化整为零.
该研究提出,州政府不仅可以在PPP项目中成为有益的合作伙伴,还能够帮助应对项目面临的政治和监管挑战.
水如同运输一样,水基础设施主要是州和地方问题,因此,中国公司的参与可能面临来自受影响社区的阻力.
反对在水基础设施建设中引进外资并不是一个新问题,也并不仅限于中国投资者.
的确,一位评论员曾经担忧地说,"美国公共供水系统的大部分私人业主和运营方框9西班牙对美国基础设施的投资西班牙公司CINTRACONCESIONESDEINFRAESTRUCTURASDETRANSPORTES.
A.
(简称"CINTRA")的经历为中国投资者可能面临的机会和挑战提供了借鉴.
尽管面临很强的政治反对,CINTRA成功地收购了数条私有化收费公路的控股权,包括芝加哥高架道大桥(CHICAGOSKYWAYBRIDGE)、157英里长的印第安纳收费公路、以及过去称为"得克萨斯横向走廊"(TTC)的一些路段.
在大多数情况下,反对派提出的主要理由是交易让外国公司从中牟利,却让纳税人遭受损失,并且外国公司不会把它获取的利润用于为当地社区造福.
得克萨斯项目最初于2005年提出,但是,由于公众强烈反对,交易方放弃了总体项目.
尽管遭遇这一挫折,CINTRA最近获得了TTC项目的两个较小的合同,这表明在基础设施投资中化整为零可能是克服政治障碍的一种可行方法.
123OSCARTEUNISSEN&JONIGEUTHER,《基础设施投资:全球趋势和税务考量》(INFRASTRUCTUREINVESTING:GLOBALTRENDSANDTAXCONSIDERATIONS)(第二部分),22J.
INT'LINT'L.
《税收》(TAXATION)24页、35页(2011年3月).
124SEANRANDOLPH&PETERLUCHETTI,《加利福尼亚州的基础设施:抓住PPP机会》(CALIFORNIA'SINFRASTRUCTURE:SEIZINGTHEP3OPPORTUNITY),收录于《加利福尼亚州外国和国内私人投资的框架条件》(FRAMEWORKCONDITIONSFORFOREIGNANDDOMESTICPRIVATEINVESTMENTINCALIFORNIA),14–16页,湾区理事会经济研究所(BAYAREACOUNCILECONOMICINSTITUTE),请参见HTTP://WWW.
BAYAREAECONOMY.
ORG/MEDIA/FILES/PDF/SEIZINGTHEP3OPPORTUNITY.
PDF.
67商是法国或德国公司的子公司,"使得"美国公众可能由于一些决定不能充分保护其利益而受到影响.
"125应对这种观点的最有效方法是制定一项长期公共关系战略,向感到关切的群体说明情况,主动应对不实信息,并与各类利益相关者协作.
德国拥有的RWEAG(RWE)的经历很好地说明了外国投资者可能引发的政治关切.
在2001下半年,RWE收购了美国水工程公司(AMERICANWATERWORKS,CO.
),这是目前美国最大的上市水公司,为30个州的1400万用户提供服务.
在反对RWE收购美国公司股权的人中,一个组织——公共公民(PUBLICCITIZEN)——发挥了组织作用.
这是一个利益团体,它除了表达环境和公司治理方面的关切外,还强调收购方的德国所有权.
外资通过RWE拥有本地水生产设施的问题引发了广泛的反对,以致一些社区大张旗鼓地推动由非营利的本地供水公司管理水基础设施.
126三年后,RWE决定出售其持有的美国水工程公司的股份,声称"水部门私有化面临很大的政治阻力".
RWE的经历不应当理解为对水基础设施的所有投资都可能遭遇无法克服的政治阻力.
但是,这的确意味着投资者应当认真考虑某些投资涉及的风险,并事先制订计划,以应对当地的政治反应.
Thefollowingisanon-exhaustivelistofthedomesticgovernmentbodiesthatmustapproveChineseoutboundforeigndirectinvestment.
Approvalsorrecordfilingwithadditionalbodiesmayberequiredforcertaincompaniesandincertainindustries—forexample,theState-ownedAssetsSupervisionandAdministrationCommission(SASAC)forstate-ownedorstate-controlledcompaniesortheChinaBankingRegulatoryCommissionforcertainfinancialservicesinvestments.
NationalDevelopmentandReformCommission(NDRC).
AChinesefirmlookingtoinvestabroadmustfirstapplytoitslocalNDRCoffice(thelocalDRC).
ThelocalDRChasauthoritytoapprovetheinvestmentwithoutfurtherNDRCreviewunlesstheprojectinvolves:AninvestmentofmorethanUSD$300millioninresource-basedsectors;AninvestmentofmorethanUSD$100millioninnon-resource-basedsectors;orAninvestmentina"sensitivecountry"(describedasacountry"withoutaformaldiplomaticrelationshipwithChinaorunderinternationalsanctions,atwarorinastateofunrest,etc.
")ora"sensitiveindustry"(describedas"basictelecommunicationoperations,cross-borderwaterresourcesdevelopmentandutilization,large-scalelanddevelopment,mainelectricalgrids,newsmedia,etc.
").
Forsuchinvestments,NDRCapproval,inadditiontolocalDRCapproval,isrequired.
Incertaincases,StateCouncilapprovalmayalsoberequired.
St'e-ownedorstate-controlledcompaniesunderthedirectadministrationofSASACmaysimplyfileforrecordwithNDRCanddonotneedtoobtainlocalDRCorNDRCapproval.
以下是一个不完整的名单,它列举了审批中国对外直接投资的政府机构.
某些行业的公司还可能需要125CRAIGANTHONYARNOLD,《美国的水私有化趋势:人权、国家安全和公共管理》(WATERPRIVATIZATIONTRENDSINTHEUNITEDSTATES:HUMANRIGHTS,NATIONALSECURITY,ANDPUBLICSTEWARDSHIP)第33页,WM.
&MARYENVT'LENVT'L.
L.
&POL'YPOL'YREV.
785,794–95(2009年).
126《美国的水未来:RWE的经历和私有化过程中的政治》(THEFUTUREOFAMERICANWATER:THESTORYOFRWEANDTHEPOLITICSOFPRIVATIZATION),《食品和水观察》(FOOD&WATERWATCH)(2008年),请参见HTTP://DOCUMENTS.
FOODANDWATERWATCH.
ORG/DOC/AMERICANWATER.
PDF.
68以下是一个不完整的名单,它列举了审批中国对外直接投资的政府机构.
某些行业的公司还可能需要向其他一些机构提交文件或申请批准,例如国有企业或国家控制的企业需要经过国有资产监督管理委员会(SASAC)批准,某些金融服务投资需要经过中国银行业监督管理委员会(CHINABANKINGREGULATORYCOMMISSION)的批准.
国家发展和改革委员会(NDRC).
希望对海外投资的中国公司必须首先向当地发改委办公室.
(地方发改委)提出申请,地方发改委有权批准投资,而不需要经过国家发改委进一步审查,除非项目涉及下列各项:对与自然资源相关的部门投资超过三亿美元;对与自然资源无关的部门投资超过一亿美元;或投资于"敏感国家"("与中国没有正式外交关系的国家、受到国际社会制裁的国家、发生战争或暴乱的国家等等或"敏感行业"("基本电信运营、跨境水资源开发和利用、大规模土地开发、主要输电网、新闻媒体等等").
这些投资不仅需要地方发改委批准,还需要国家发改委批准.
在某些情况下还可能需要国务院批准.
由国资委直接管理的国家拥有和国家控制的公司可直接向国家发改委备案,而无须经过地方发改委或国家发改委批准.
值得注意的是,2012年8月的一份法规草案提议,不超过三亿美元的对运输和基础设施项目的投资免除发改委审批(并不免除地方发改委的审批).
127该草案还提议,对于中国公司海外分公司的外向投资,只要不涉及中国大陆的融资或担保,也免除国家发改委的审批.
商务部(MOFCOM).
如同国家发改委的审批一样,一项申请是否需要商务部或其地方办事处的审批也取决于拟议投资的类型和数额.
除其他情况外,数额超过一亿美元或建立海外特殊采购机制的投资需要商务部批准,而数额在在1000万美元至一亿美元之间的投资、对自然资源和采矿行业的投资、以及向其他中国投资者寻求融资的投资只需要经过省商务厅的审批.
国家外汇管理局(SAFE).
最后,中国投资者必须向国家外汇管理局或其地方办事处申请"境外投资外汇登记证"才能向海外转移资金.
如果中国投资者希望使用在海外赚取的利润进行海外投资,则无须经过国家外汇管理局审批.
方框10中国的法律审批127《境外投资项目审批行政措施》(ADMINISTRATIVEMEASURESFORAPPROVALOFOUTBOUNDINVESTMENTPROJECTS)(咨询草案),请参见HTTP://WWW.
SDPC.
GOV.
CN/TZTG/T20120816_497238.
HTM.
69管理美国监管和政治方面的变数:成功战略尽管中国国有企业及其他投资者可能具备一些固有特征,并且由于这些特征至少在美国会面临较大的监管风险和政治风险(特别是政治风险),但中国投资者可以采用一些切实可行的措施帮助管理这些风险,提高监管机构批准的可能性,并且不受政治干扰.
了解风险,从战略角度决策,投资于在商业、法律、政治上最可行的项目.
投资者应当了解与任何投资相关的潜在风险,从战略角度选择投资的部门和美国企业.
虽然不在本报告涵盖的基础设施范围内,但BAINCAPITAL和华为技术公司2007年寻求收购美国电信公司3COM却最终未获CFIUS批准的经历仍然可以借鉴.
基于其公开声明判断,交易各方可能低估了这项投资可能触及的监管问题和政治神经,因为华为只是寻求收购3COM16%的股权,在董事会中也将仅仅拥有少数股权代表权.
这并不是说BAINCAPITAL和华为不应当寻求对3COM投资或CFIUS不批准这项交易是应有的结果.
任何交易的局外人都无法确切知晓各交易方或CFIUS做分析时考量的各种因素.

但是,3COM案例的确展示了中国投资者在寻求对美国投资时需要在尽职调查过程中进行明智的监管和政治风险分析.
这个案例的教训依然是:认真选择投资的部门,在行动之前进行全面的风险分析.
从长远角度看问题,了解监管要求.
从在美国市场中建立和扩展业务的长期战略目标看来,有一些机会可用来最大限度地减少监管审批,例如在投资战略上侧重于"绿地"项目或不需要经过CFIUS审查的其他交易.
交易各方应当记住,CFIUS的管辖权仅限于审查可能导致从现有美国企业向外国人转移控制权的交易.
对绿地项目投资或收购现有企业的非控股股份并不是为了绕开CFIUS,而是为了遵守其规定,因为美国政策的意图正是为了把此类交易和外方获取控制权的交易区别开来.
的确,甚至导致所有权变化的交易也可以从结构上设计为只是让外国投资者获得经济利益,而不使之获得"控制权".
按照这种方式使投资者承担较为被动的角色仍然不妨碍投资者通过投资获取经济利益并达到其他商业目的,却从一开始就降低了美国政府对交易感到关切的可能性.
例如,设在美国、由一个美国普通合伙人控制的投资基金通常不被视作外国人,即使有一个或多个有限合伙人是外国人.
因此,该基金在美国的投资不会导致外国人获得控制权,却能够为中国企业对美国基础设施投资提供一种直接明了的方式.
毫无疑问,CFIUS将审查有限合伙人的权利以确定这些权利是否赋予他们"控制";可能导致控制裁定的权利包括:终止合约的权利、否决撤换高级主管决定的权利、否决重大投资决策的权利、选择董事会成员的权利.
不会导致控制裁定的权利包括某些经济上的保护权利,例如有权阻止出售或质押公司的几乎全部资产、阻止把营业收入或资金转给其他投资者或阻止改动公司治理文件.
70提高透明度.
中国投资者采取提高公司透明度的措施十分重要,这样做不仅有助于通过CFIUS程序,还有助于避免受到政治批评.
对于任何中国投资者来说,没有一种万全之策能够彻底化解美国政府关于投资者与中国政府有联系的关切,无论这种联系实际存在或仅仅是一种主观认知.
然而,中国公司可以采取一些根本性的步骤来对这些问题作出回答,使人们相信它们的行动是基于商业上的考虑.
此类措施包括发布包含标准财务信息的年度报告、向记者和金融分析师说明商业战略、聘请西方金融顾问、完全基于商业条款进行交易融资等;在某些情况下,还可以向CFIUS机构介绍业务规划和产品开发情况.
营造强有力的合规文化和制定合规计划.
中国投资者经常遇到的一个问题是有关方面对其交易后能否执行法规感到关切.
作为一项重要措施,中国公司应当有能力向美国监管机构展示一项严格的合规计划和一种合规文化,以提高在美国成功投资的可能性.
例如,就执行出口管制和反腐败法规制定健全的书面政策和程序——包括员工培训材料——就反映了对美国监管意图的理解,可能提高中国投资者的声誉.
在某些情况下,中国投资者可以考虑与一位知名度高、声誉良好的美国伙伴共同利用某一投资机会,或让持反对意见的美国某一方在公开声明和政治策略中扮演主要角色.
显然,拥有一位美国伙伴并不能保证在任何情况下投资都会一帆风顺——毕竟在失败的3COM交易中华为只是作为持有少数股权的合伙人,而BAINCAPITAL则居于主导地位.
但是,美国交易方可能拥有更密切的关系和长期声誉,能够赢得关键群体的信任,而得到这些群体的支持可能提高具体交易成功的几率,并为未来合作关系打下基础.
考虑美国境外的业务对美国国内的机会可能产生的影响.
所有投资者——特别是中国投资者——都必须了解美国境外的业务可能对在美国国内投资的能力所产生的影响.
具体而言,如果与受到美国制裁的国家(包括伊朗、叙利亚、朝鲜民主主义人民共和国和古巴)有业务往来或在这些国家有重大投资,可能为在美国投资带来合规挑战以及政治风险.
一些潜在投资者可对这些受制裁国家中的商业机会做一项成本-效益分析,并断定其中的风险——包括对美国的机会可能产生的影响——大于潜在的回报.
另一些投资者则可能得出与此相反的结论.
无论如何,对于那些既在受制裁市场中经营业务又寻求在美国投资的公司而言,必须考虑到如何安排各种不同的投资以及将会与谁打交道.
71投资于在美国的业务和发展关系.
在美国取得持续成功的另一个关键要素是有能力展现对美国市场的承诺.
投资于在美国的业务并着眼于长期发展有助于和业务伙伴、地方上和全国性民选代表、以及能够提高投资者声誉的其他第三方建立重要的关系.
例如,自从1994年以来,万向集团一直通过其子公司万向美国公司在美国经营业务,该子公司的总部自1994年至今一直设在伊利诺伊州埃尔金市(ELGIN).
该公司把来自美国市场的所有利润都投入在美国的运营,在不到20年的时间里,已经把运营设施扩展至11个州,并雇用了3000多名员工.
伊利诺伊州宣布2002年8月12日为"万向日",因为万向扩大了在伊利诺伊的运营设施,在许多公司把工厂迁往国外之际为该州保留了制造业的就业机会.
在金融危机期间,万向还大力收购和保持美国的制造厂,在2009年由于同克莱斯勒一道在康涅狄格州投资受到该州州长的公开感谢.
事实证明,这种持续投资的记录和重要政府官员的公开支持对万向很有帮助.
2013年,万向收购了锂离子电池公司A123系统公司资产的很大一部分多数股权,在这次交易中,万向排除了与之一道竞标的美国企业江森自控有限公司(JOHNSONCONTROLS)造成的政治干扰.
制定全面战略管理政治风险.
第六点也是最后一点,打算在美国进行重大收购的外国投资者最好在进行任何投资之前提前很多时间制定一项全面战略,以便管理政治风险,特别是华盛顿的政治风险,但也应当防范州和地方的政治风险.
这一点对于中国投资者也特别重要.
在美国和外国投资的基础设施投资者面临的主要问题之一是基础设施开发和使用可能直接或间接影响一大批潜在的利益相关者.
其中包括当地社区团体和全国性非政府组织、地方和全国性工会、监管机构、新闻媒体和立法机构.
一项全面战略必须包括一项周密而明智的宣传策略,专门针对可能受到项目影响的团体.
为达到此一目的而制定的策略需要包括下列步骤:制定计划吸引多元化的利益相关者,及早争取利益相关者的支持:潜在投资者及其合作伙伴从一开始就应当考虑受标的项目影响的各类利益相关者,并及早向他们介绍投资企业或投资者的背景、资格和项目目标.
较高的透明度——最好能够在整个项目周期内得以保持——可能有助于管理监管机构的审查(如上文所述CFIUS审查),改善与地方各界的关系.
72申明外资参与带来的具体益处,预期来自特定群体的反对意见:一些利益相关者可能拥有既得利益,这些利益可能受到一项潜在交易的不利影响.
外国参与方应当进行认真细致的尽职调查,识别潜在的反对群体,预期他们提出反对意见的方式及范围,制定策略回应反对者的论点.
希望吸引中国参与基础设施项目的各方应当从一开始就做好准备,以应对一些常见的批评——例如美国可能损失就业机会、由于中国政府的支持导致不公平竞争或产品质量不佳.
就公共基础设施项目而言,还必须向公众说明鼓励联邦和州政府之外的其他方参与将会带来的各种好处:提供最佳规范和技术创新,提高为公众服务的水平,创造就业机会,促进经济增长;把风险转移给最适当的投资方,以便政府集中精力管理其核心资产;以及精简效率低下的政府机构.
73中国参与改建旧金山–奥克兰海湾大桥东段的经历凸显了中国公司参与美国基础设施建设可能遇到的某些公共关系方面的困难以及如何凭借政府的适当支持、提供优质产品和有竞争力的价格来克服这些困难.
1989年洛马-普雷塔(LOMAPRIETA)地震造成原桥梁的某些桥段垮塌之后,旧金山和奥克兰开始制定改建计划.
多年后,当新的设计方案敲定时,加州正面临财政紧缩,因此,州政府的采购程序便着眼于减少预期为72亿美元的项目费用.
在第一轮招标中,上海振华似乎不可能获得为新大桥的塔台和桥索制造钢件的合同.
该公司的核心业务是制造港口吊车,基本上没有建造桥梁的经验.
另外,选择上海振华可能引发美国钢材和制造业利益团体的强烈反对,他们会说这样做将导致就业机会流向海外,且中国钢材的总体质量不佳.
然而,上海振华克服了工会及其他利益相关者群体造成的阻力而中标.
这次竞标成功得益于下列因素和战略:施瓦辛格(SCHWARZENEGGER)州长和加州政府公开表示支持;安排重要官员——包括施瓦辛格州长——前往上海参观上海振华的工厂;上海振华在公开场合保持低调,让加州运输厅(CALTRANS)作为其实际上的代言人;以及在整个过程中,就上海振华的竞争优势发出始终一致的信息——具体而言,其庞大的钢件制造设施(美国没有这种规模的设施)、低成本的劳动力、具有竞争力的价格(据加州官员估算可为加州节省4亿美元)、稳定的现金流、及其通过参与中国近年来的大规模基础设施建设而累积的钢件制造经验.
方框11旧金山–奥克兰海湾大桥74结论在今后二十年里,美国基础设施更新项目的总资金需求超过8万亿美元,为全球投资者和基础设施公司提供了良好的机会.
作为一个重要的全球性资本来源国和美国第二大贸易伙伴,中国处于有利地位,能够利用这一机会.
中国投资者可以通过参与美国基础设施建设拓展多元化业务,利用安全、持久的投资机会.
中国的基础设施商品与服务供应商也将能够利用其优势人工成本、规模效益和丰富的基础设施经验打入美国市场.
本报告中阐述和建议的策略可用于应对中国参与美国基础设施建设过程中可能遇到的许多法律、政治和商业挑战.
希望扩大参与的中国企业最好能够对这些挑战加以考量和评估,并制定对策,不仅基于具体项目进行规划,还应当制定一项长期战略.
我们深信,如果中国企业能够这样做,哪怕是仅仅发挥其巨大潜能的一小部分,其对美国基础设施建设的参与也将为中美两国建造重要的桥梁——在基础设施领域和两国关系中都是如此.
75技术附录背景和方法关于今后若干年美国基础设施投资的总需求并没有综合性数据库或定量研究.
为了说明未来投资需求的规模,我们对以下三个重要的基础设施部门在2013至2030年之间的资本需求进行了评估:能源、运输和水.
在金融和经济发生巨大变化的时候对未来二十年的投资进行预测必然具有很大的主观性,因此对应当把哪些要素纳入估算有很大分歧是可以理解的.
重要的是,我们在所有情况下均采用可供使用的保守估计数字来预测投资需求,而不是采用上限数字.
我们的目的是就三个基本部门确定能够形成普遍共识的最低投资水平.
在我们的数字可能大幅度上调之处,我们在本报告和下文中作了定性分析.
在我们的预测中,我们通常依赖权威的部门专家使用的数据和假设.
必要时,我们依据不完整的数据和标题长期投资数字进行适当的推算.
为了确保可比性,本项评估中的数额全部换算为2011年美元的价值.
能源基础设施在能源部门,我们依赖国际能源署(IEA)《2012年世界能源展望》(WEO)中关于能源供应基础设施投资需求的预测,128这份展望对从目前到2035年的能源趋势作了预测.
正如IEA在该报告中所指出,鉴于影响全球能源需求的多种因素以及能源需求与生产的互联性,美国在该阶段的能源基础设施投资需求有几种可能.
在本项研究中,我们采用了WEO"新政策方案"中的假设.
IEA认为,"该方案考虑到旨在应对能源相关挑战的总体政策承诺以及已经实施和宣布的计划,即使实施这些承诺的具体措施尚未出台.
"128尽管总体而言新政策方案假设制定和颁布的政策承诺将会实现,但该方案却是基于保守的预测,假设计划会得到审慎实施.
在实施行动看来特别不确定的方面,该方案假设此类政策不足以达到128《2012年世界能源展望》,国际能源署(2012年),请参见HTTP://WWW.
WORLDENERGYOUTLOOK.
ORG/PUBLICATIONS/WEO-2012/.
129同上.
76确定的目标.
因此,我们从中生成总估计数字的方案是与我们计算本报告中涵盖的所有领域的总体投资需求时采用的保守方法一致的.
据WEO估计,从2012年至2035年,在本报告涵盖的能源供应基础设施部门——石油上游业务和精炼以及天然气上游业务与输送和供应(石油和天然气)、发电厂与输电和供电(电力)、生物燃料以及原煤开采和运输(煤炭)——美国需要的投资为6.
1万亿美元(按2011年美元计算).

假设每年的投资额相同,我们估计在我们的预测阶段内(2013年至2030年)全国需要的能源基础设施投资为4.
6万亿美元.
我们根据以下各项把全国数额在不同地区之间分配:石油和天然气石油上游和下游业务:对石油上游和下游业务的投资根据各人口普查区的探明储量份额在不同的区之间分配.
能源信息局(EIA)提供的有关探明石油储量的最新数据是2011年12月发布的数据.
天然气上游业务与输送和供应:对天然气上游业务的投资根据各人口普查区的探明储量份额在不同的区之间分配.
能源信息局提供的有关探明天然气储量的最新数据是2011年12月发布的数据.
对天然气下游业务的投资根据作为管道燃料的天然气的预测使用量进行分配.
这些预测载于能源信息局发布的《2013年度能源展望》(AEO).
130电力发电厂与输电和供电:对电力基础设施的投资根据《2013年度能源展望》提供的电力预测使用量在九个人口普查区之间分配.
煤炭能源信息局提供了经济合作与发展组织(OECD)美洲地区的累计投资数字;为了确定美国煤炭业的总投资需求,我们求得美国的煤炭一次能源需求(TPED)与OECD美洲地区的TPED比率(93%),再将该比率应用于累计投资总额,得出美国的总投资需求.
投资需求根据各人口普查区的可开采储量份额在不同的区之间分配.
有关煤炭储量的最新数据是截止于2011年的数据,载于能源信息局网站.
131130《2013年度能源展望》,美国能源信息局,请参见HTTP://WWW.
EIA.
GOV/FORECASTS/AEO/PDF/0383(2013).
PDF.
131《美国原煤储量》,美国能源信息局,(2012年11月20日),请参见HTTP://WWW.
EIA.
GOV/COAL/DATA.
CFM#RESERVES.
77生物燃料生物燃料:生物燃料投资数额根据各人口普查区当前的乙醇和生物柴油生产能力分配.

国际能源署的能源供应基础设施投资预测存在着很大的不确定性.
把水力压裂和横向钻探技术应用于低渗透页岩结构推动了石油和天然气生产和投资急遽增加.
与《2011年世界能源展望》相比,国际能源署在《2012年世界能源展望》中对美国石油和天然气投资需求预测作了大幅修正,在今后数年中还可能进一步上调.
美国能源贸易状况的显著变化还带来了另一种需求,即可能需要筹集千百亿美元的投资建造新的液化气(LNG)和原煤出口终端站.
未来的环境政策——例如美国环保署(EPA)正在制定的关于现有燃煤电厂的温室气体排放条例——可能导致电力行业的投资需求远远超过国际能源署的当前预测.
如同本报告中的所有预测一样,我们对未来能源行业投资需求的评估也应当视作保守的预测.
运输基础设施下文阐述我们在评估本分析中涵盖的美国各种运输方式的基建投资总需求时采用的方法.
对于高速公路、桥梁和公共交通系统,我们采用了自下而上的方法,综合州政府的长期资本投资需求计划中的数据,在没有数据时则进行推算.
对于货运铁路、客运铁路、机场、港口和内河航道,我们采用了自上而下的方法,利用通常依赖的行业研究结果找出标题数字,再参考各人口普查区与运输相关的统计数字把总数在各区之间分配.
与其他部门一样,下文详细介绍了我们在估算方法上作出的选择.
高速公路、桥梁和公共交通系统为了估算该阶段内高速公路、桥梁和公共交通系统的总投资需求,我们采用了自下而上的方法,综合州运输部门基于这些运输方式编制的投资需求计划.
虽然联邦政府要求各州根据《2005年安全、负责、灵活、高效的运输平权法:使用者的遗产》(SAFETEA-LU)制定和公布长期运输计划,132但并不要求各州发布(也不一定需要确定)长期基建投资需求——不过有很多州这样做.

在所有的州中大约有三分之二的州已经公布基建投资需求数字.
132《高速公路维护情况简报》(SEE,FACTSHEETSONHIGHWAYPROVISIONS),联邦高速公路管理局,请参见HTTP://WWW.
FHWA.
DOT.
GOV/SAFETEALU/FACTSHEETS/STATEWIDE.
HTM.
78与我们的总体方法一致,当存在多个基建投资需求方案时,我们采用的是在整个阶段内服务水平与目前保持一致的方案——或在确保安全的前提下可接受的最低水平.
我们在利用现有数据得出各州的投资需求后,将长期数字换算为2011年美元数值,并假设在整个预测阶段内每年投资水平相同.
然后,我们将2013年至2030年的各年度投资需求相加,计算出预测阶段内各州的总需求.

对于高速公路和桥梁,为了估算各人口普查区的需求,我们计算出有数据的州的人口与人口普查区总人口的比率,在九个人口普查区中,该比率从55%到100%不等.
我们使用2012年至2030年的州平均人口133作为人口值,然后用有数据的州的总需求除以这些州占人口普查区人口的百分比,得出每个人口普查区的高速公路和桥梁投资总需求.
我们对公共交通需求的估算采用了类似的方法.
为了确定无数据州的投资需求,我们采用回归方法将有数据州的投资需求(Y变量)与2012年至2030年的平均人口(X变量)进行相关计算,再基于所得结果估算出各州及其所属的人口普查区的投资需求(Y值).
货运铁路为了计算货运铁路的基建投资需求,我们采用了美国铁路协会(AAR)制定的总体长期基建需求估计数字.
134据AAR估算,从2008年至2035年铁路基础设施的基建费用为1480亿美元(按2007年美元计算).
我们将这一数字换算为2011年美元数值,并假设在AAR的28年预测阶段内每年进行相同的投资,由此推算出在我们的预测阶段内的总资本需求.
然后,我们计算始发和终止于某一州的货运总量与其所属的人口普查区的货运总量的比率,再基于该比率把资本总需求在各州之间分配.
虽然其他行业报告指出大幅度扩展和改进铁路货运服务需要更多资金,135与行业专家的讨论显示,鉴于我们的总体预测数字,年度投资约55亿美元是对基本需求的合理预测,能够确保主要美国货运铁路运营商满足在我们的预测阶段内不断增长的产能需求.
133我们使用的2012年州人口数字源于2012年美国人口普查,2030年州人口数字则源于2005年美国人口普查初步人口预测,基于这些数据得出该阶段的平均人口.
请参见《人口预测》(POPULATIONESTIMATES),美国人口普查局,请参见HTTP://WWW.
CENSUS.
GOV/POPEST/DATA/STATE/TOTALS/2012/;2030年预测数据,请参见HTTP://WWW.
CENSUS.

GOV/POPULATION/PROJECTIONS/DATA/STATE/PROJECTIONSAGESEX.
HTML.
135《全美铁路货运基础设施能力与投资研究》(NATIONALRAILFREIGHTINFRASTRUCTURECAPACITYANDINVESTMENTSTUDY),美国铁路协会(2007年9月),请参见HTTP://WWW.
CAMSYS.
COM/PUBS/AAR_NAT_%20RAIL_CAP_STUDY.
PDF.
135一份2003年美国州高速公路运输管理人员协会(AMERICANASSOCIATIONOFSTATEHIGHWAYTRANSPORTATIONOFFICIALS)的报告假设,鉴于对货运铁路不断增长的需求,铁路公司将作出大量投资,以改进和扩大服务.
他们估计在2004年至2023年期间需要投资2500–2760亿美元(2011年美元数值).
请参见《运输:在美国投资》(TRANSPORTATION:INVESTINAMERICA),美国州高速公路运输管理人员协会(2003年),HTTP://WWW.
CAMSYS.
COM/PUBS/FREIGHTRAILREPORT.
PDF.
79客运铁路美国的客运铁路几乎全部由美国铁路公司(AMTRAK)拥有和运营.
美国铁路公司是一家由联邦政府创建的营利性私营公司,其运营费用和资本需求由政府提供支持.
目前美国铁路公司的客运量在增长,他们面临很大的压力,需要扩大运力以满足不断增长的需求,尤其是在100个最大的美国城市地区,这些地区的乘客增加,使公司运量达到历史最高水平.
136有些州的长期运输计划显示,他们正在考虑建造与美国铁路公司不同的其他客运铁路和高铁项目,但这些项目所需要的基建投资不在我们的预测范围内.
美国铁路公司没有基于所有运营地区或州发布长期融资计划.
为了估算预测阶段内客运铁路的基建投资需求,我们从美国铁路公司东北走廊管理局(AMTRAKNORTHEASTCORRIDOR)制定的一份长期融资计划入手,该计划系该局与美国东北部12州的地区运输管理部门和联邦铁路管理局(FEDERALRAILROADADMINISTRATION)共同协作的结果.
137据计划工作组预测,2010年至2030年间的总资本需求为520亿美元(按2010年美元计算).
然后,我们求得东北地区年度上下车总人次与全美国年度运量的比率,由此估算出2010年至2030年预测阶段内客运铁路的总投资需求为1260亿美元(按2010年美元计算).
我们将这一数字换算为2011美元数值,并假设在预测阶段内每年的投资额相同,将总额在2013年至2030年之间分配.
最后,为了将总融资需求在剩余的人口普查区中进行分配,我们将剩余的人口普查区的上下车人次百分比应用于总投资数字,计算出各区的投资需求.
机场美国共有19,786个机场,其中3,355个被纳入全美统一机场系统计划(NPIAS).
NPIAS包括联邦航空管理局(FAA)指定的有资格获得联邦拨款以及持续运营和发展支持的供公众使用的机场.
这3,355个机场包括499个商业机场和较小型的通用航空和非主要商业服务机场.
美国机场基建投资需求的大部分来自可供定时商业航班起降且每年至少有2,500乘客人次的商用机场.
剩余的16,000个机场主要是小型私人机场,仅拥有有限的基础设施,我们假设其年度乘客人次很低.

这些机场还包括约1,800个供公众使用的普通航空机场,它们未达到FAA的标准,因此未包括在NPIAS中.
非NPIAS机场的活动记录、支出记录和支出需求有限,我们在估算总投资需求时没有把这些机场考虑在内.
136ROBERTPUENTES,ADIETOMER和JOSEPHKANE,《新一轮调整:加强对美国客运铁路的投入》(ANEWALIGNMENT:STRENGTHENINGAMERICA'SCOMMITMENTTOPASSENGERRAIL),布鲁金斯研究所(THEBROOKINGSINSTITUTE)(2013年3月),请参见HTTP://WWW.
BROOKINGS.
EDU/~/MEDIA/RESEARCH/FILES/REPORTS/2013/03/01%20PASSENGER%20RAIL%20PUENTES%20TOMER/PASSENGER%20RAIL%20PUENTES%20TOMER.
PDF.
137《东北走廊基础设施投资计划》(THENORTHEASTCORRIDORINFRASTRUCTUREINVESTMENTPLAN),美国铁路公司(AMTRAK)(2010年),请参见HTTP://WWW.
AMTRAK.
COM/CCURL/870/270/NORTHEAST-CORRIDOR-INFRASTRUCTURE-MASTER-PLAN.
PDF.
80为了估算在我们的预测阶段内美国机场的总基建投资需求,我们参考了美国土木工程师协会(ASCE)的一份报告,138该报告给出了NPIAS机场2012年至2040年期间的总基建投资需求.
我们把3640亿美元(按2010年美元计算)的总额换算为2011年美元数值,并假设在整个预测阶段内每年的投资数额相同.
由于本项研究仅包括NPIAS中的商业机场的投资需求,我们便运用一个比率——即分配给NPIAS商业机场的投资需求与国际机场理事会北美分会(AIRPORTSCOUNCILINTERNATIONALNORTHAMERICA)计算的今后五年所有NPIAS机场总投资需求的比率(约为80%)139——扩大了预测范围,分别估算出这两类机场的投资预测.
然后,我们计算出每个人口普查区内NPIAS机场的百分比,并基于这些比率分配总投资需求,在各个人口普查区之间分配标题投资数额.
140海港美国的361个海港主要由政府机构或称为"港务局"的准政府机构管理,港务局通常隶属于市、县、地区或州政府.
141上述港口中有150个是深水海港,具有装载和卸载水运货物的巨大能力;这些海港的吞吐量构成与美国海港相关的大多数经济活动.
这150个深水海港由126个港务局管理;一个港务局经常管理多个港口.
142商业港口基础设施的运营和管理主要由私营公司承包.
为了估算预测阶段内的海港基建投资总需求,我们采用了ASCE截止2040年的美国海港投资需求预测,143将该估计数字换算为2011年美元数值,并假设每年的投资数额相等,再计算出预测阶段的年度投资需求.
根据上述计算,2013年至2030年美国商业海港基础设施的基建投资总需求为214亿美元.
138《不作为的后果:机场、内河航道和海港基础设施当前投资趋势的经济影响》(FAILURETOACTTHEECONOMICIMPACTOFCURRENTINVESTMENTTRENDSINAIRPORTS,INLANDWATERWAYS,ANDMARINEPORTSINFRASTRUCTURE),美国土木工程师协会(2012年),请参见HTTP://WWW.
ASCE.
ORG/UPLOADEDFILES/INFRASTRUCTURE/FAILURE_TO_ACT/FAILURE%20TO%20ACT%20PORTS%20ECONOMIC%20REPORT.
PDF.
139《2013-2017年机场基建需求》,国际机场理事会北美分部,第4页(2013年),请参见HTTP://WWW.
ACI-A.
ORG/SITES/DEFAULT/FILES/2013_CAPITAL_NEEDS_SURVEY_REPORT.
PDF.
140请参见《2013-2017年全美统一机场系统计划:给国会的报告》,美国联邦航空管理局(2012年),请参见HTTP://WWW.
FAA.

GOV/AIRPORTS/PLANNING_CAPACITY/NPIAS/REPORTS/MEDIA/2013/NPIAS2013NARRATIVE.
PDF(请参见附录A中按州划分的NPIAS机场完整名单).
141JOHNFRITTELLI&JENNIFERE.
LAKE,《港口运营商及其在美国港口和海事安全中的作用》,国会研究室,RL33383(2006年),请参见HTTP://DIGITAL.
LIBRARY.
UNT.
EDU/ARK:/67531/METACRS9273/M1/1/HIGH_RES_D/RL33383_2006APR20.
PDF.

142关于美国商业港口的统计数字来自与美国港务局协会(AAPA)和某些主要港口行业专家的谈话.
请参见《美国公共港口简报》,美国港务局协会(2013年),请参见HTTP://WWW.
AAPA-PORTS.
ORG/INDUSTRY/CONTENT.
CFMITEMNUMBER=1032.
143请参见第138条注释.
81然后,我们分别计算出各人口普查区的水运货物吞吐量与美国总运量的比率,再基于这些比率把总需求在各人口普查区中分配.
与某些规模最大的美国港口运营商和行业专家进行的背景谈话显示,尽管ASCE的估计数字受到行业专家的重视,但该估计数字的上调风险很大.
这些上调风险包括老化港口基础设施维修费用不断上升导致的基建投资;提高货物装卸效率的费用;为满足能源商品进出口增加而进行的扩建及相关安全投资;还有最后一点,加固港口基础设施以防范破坏性极大的超级风暴和不断上升的海平面的需求.
巴拿马运河拓宽对美国港口投资需求的潜在冲击作用尚不明了,但如果较大的船只开始向北行驶,容纳后巴拿马型(POST-PANAMAX)船只144所需要的现代化项目可能规模巨大.
一些行业数字显示,我们的预测存在上调风险.
根据纽约和新泽西两个州的港务局制定的2011年至2020年基建投资计划,与港口基础设施相关的投资需求高达6.
11亿美元(按2010年美元计算).
145另外,在2013年,长滩港务局董事会批准了长滩港有史以来规模最大的基建支出计划,在从2013年10月开始的财年内支出7.
2亿美元(按2013年美元计算).
146然而,该数字中只有3.
12亿美元(按2013年美元计算)分配给码头开发,剩余资金分配给环境项目、保安和安全项目、以及联运设施投资(街道、桥梁和铁路).
关于港口投资需求的其他数字包括美国港务局协会(AAPA)发布的今后五年公共部门和私营公司港口支出460亿美元.
147该预测包括与能源进出口有关的基建投资需求,例如液化气和原煤码头.
144一个港口符合后巴拿马型船只要求的条件包括:有一条50英尺深的航道,航道必须有足够的宽度和通航平面尺度;能够为后巴拿马型船只装卸货物的吊车;适合更大的新吊车作业的码头.
请参见《北美港口分析:为第一个后巴拿马型十年做好准备》(NORTHAMERICANPORTANALYSIS:PREPARINGFORTHEFIRSTPOST-PANAMAXDECADE),COLLIERSINTERNATIONAL(2012年),请参见HTTP://WWW.
COLLIERS.
COM/~/MEDIA/FILES/MARKETRESEARCH/UNITEDSTATES/COLLIERS_PORTREPORT_2012Q2_FINAL.
ASHXCAMPAIGN=COLLIERS_PORT_ANALYSIS_NA_AUG-2012.
145《给纽约和新泽西港务局特别委员会的二期工程报告》(PHASEIIREPORTTOTHESPECIALCOMMITTEEOFTHEPORTAUTHORITYOFNEWYORKANDNEWJERSEY),NAVIGANT(2012年),请参见HTTP://WWW.
PANYNJ.
GOV/CORPORATE-INFORMATION/PDF/NAVIGANT-PHASE-2-AND-ROTHSCHILD-REPORTS.
PDF.
146《年度预算——2013财政年度》,长滩港务局,请参见HTTP://WWW.
POLB.
COM/CIVICA/FILEBANK/BLOBDLOAD.

ASPBLOBID=10304.
147美国港口基础设施投资调查2012-2016》(U.
S.
PORTINFRASTRUCTUREINVESTMENTSURVEY2012-2016),美国港务局协会(2012年),请参见HTTP://AAPA.
FILES.
CMS-PLUS.
COM/2012%20AAPA%20PORT%20INFRASTRUCTURE%20SPENDING%20SURVEY%20SUMMARY.
PDF.
82内河航道美国目前有25,000英里用于商业运输的内河航道,其中12,000英里由美国陆军工程兵团(USACE)管理.
这12,000英里航道被称为内河航运系统(IWS),它穿越38个州,担负大约50%的内河货运量,占全国总货运量的十二分之一.
148一份2013年的CRS报告指出,"新建工程或大型翻修项目(目前的定义是任何超过800万美元的升级)的费用由USACE和私营航运公司均摊.
"149我们在预测时纳入了USACE管理的内河航道的基建投资需求,但没有考虑其余用于商业航运的航道,因为关于这些航道的投资需求没有记录,我们假设与USACE管理的航道相比微不足道.
但是,由于无人管理的航道以及沿海和沿湖地带也有航运基础设施投资需求,而这些需求没有纳入IWS的需求预测,因此我们的预测存在上调风险.
为了估算美国内河航道的基建投资总需求,我们采用了ASCE截止2040年的投资需求预测,该数额为282亿美元(按照2010年美元计算).
150我们然后把该估计数字换算为2011年美元数值,并假设在此项研究的阶段内每年的投资数额相等,再计算出我们的预测阶段内的年度投资需求.
为了把投资需求在各个人口普查区之间分配,我们分别计算出各人口普查区的年度平均水运货物吞吐量与美国总运量的比率,再基于这些比率把总需求在各人口普查区中分配.
水基础设施水基础设施的投资主要是由联邦政府提供.
环保署是政府资金的主要来源,其水基础设施拨款专门用于为保持美国饮用水和废水基础设施的质量而进行的改建和新建项目提供资金.
运营和维护费用通常来自使用费.
此类费用没有纳入我们的基建投资需求预测.
环保署通过两项调查报告——《饮用水基础设施需求调查》和《清洁集水区需求调查》——评估二十年的饮用水和废水基础设施基建投资需求,这两项报告每四年更新一次.
在估算总资本需求时,环保署与州和地方的水管理部门协作,基于调查评估二十年的总基建需求.
每一项调查都提148CHARLESV.
STERN,《内河航道:近期的建议和需要国会处理的问题》(INLANDWATERWAYS:RECENTPROPOSALSANDISSUESFORCONGRESS),R41430,国会研究室(2013年),请参见HTTP://WWW.
FAS.
ORG/SGP/CRS/MISC/R41430.
PDF.
149同上.
150请参见第138条注释.
83供美国总资本需求和每一个州的数字;最近的一次环保署饮用水调查涵盖2011年至2030年阶段,151最近的一次环保署废水调查涵盖2008年至2027年阶段.
152在饮用水方面,环保署的调查旨在确定继续向公众提供安全饮用水所需要的基建投资.
饮用水调查考虑的投资需求涉及"扩大、更换或翻修现有基础设施……以及为了保持水系统的完好性和向现有居民、商业和工业客户供水而建造新的设施".
153在废水方面,环保署的调查旨在确定"今后二十年内……美国废水管道和处理设施以及市政雨水管理项目为符合《清洁水法》的质量目标所必需的基建投资……以及为解决水质问题或与水质相关的公共卫生问题所必需的基建投资".
154为得出美国饮用水和废水基础设施的总投资需求,我们把每一个州的投资预测换算为2011年美元数值,并假设在每一项调查的预测阶段内各年度的投资需求相等.
在饮用水方面,我们然后通过推算得出2013年至2030年的数据;在废水方面,我们根据最后三年的投资(假设继续保持相同的年度投资额,按照2011年美元计算)推算出2013年至2030年的投资需求.
我们然后采用自下而上的方法估算饮用水和废水基础设施的总投资需求,从而得出每一个人口普查区和全国的预测数字.
我们的数字与环保署的基建投资标题数字略有差异.
他们的数字不包括美国领地和波多黎各的饮用水或废水需求.
对于报告数据不完整的州,我们还作了特定假设,以推算出总需求.
在最近一次饮用水调查中,15个州没有报告中等规模的社区水系统.
对于这些州,我们把有一部分环保署调查数据的15个州的社区水系统总需求在各州之间平均分配,再把分配的数字添加至各州的饮用水基建投资总需求.
155151《饮用水基础设施需求调查和评估:给国会的第五份报告》(DRINKINGWATERINFRASTRUCTURENEEDSSURVEYANDASSESSMENT:FIFTHREPORTTOCONGRESS),美国环保署(2013年),请参见HTTP://WATER.
EPA.
GOV/GRANTS_FUNDING/DWSRF/UPLOAD/EPA816R13006.
PDF.
152《2008年清洁集水区需求调查:给国会的报告》(CLEANWATERSHEDSNEEDSSURVEY2008:REPORTTOCONGRESS),美国环保署(2010年),请参见HTTP://WATER.
EPA.
GOV/SCITECH/DATAIT/DATABASES/CWNS/UPLOAD/CWNS2008RTC.
PDF.
153请参见第151条注释.
154请参见《清洁水法概要》(SUMMARYOFTHECLEANWATERACT),美国环保署,请参见HTTP://WWW2.
EPA.
GOV/LAWS-REGULATIONS/SUMMARY-CLEAN-WATER-ACT.
155请参见第151条注释.
84在二十年需求评估中,环保署对纳入评估的项目有着严格的标准.
例如,在其《2011年至2030年饮用水调查》报告中,环保署指出"有一些正当且重大的水系统需求不具备获得DWSRF156拨款的要求,例如原水水坝和水库、主要与人口增长有关的项目、以及水系统运营和维护费用".
157另外,虽然行业专家对美国的水供应保障日益关注,但与之相关的基建投资需求可能没有充分纳入环保署的报告,因为这些报告的重点是为满足传统的水处理、供应和储存需求所必需的投资.
美国水工程协会在2003年从事的一项研究"预计市政水系统仅仅为了确保关键水系统设施的正常使用就需要支出超过16亿美元".
158无论外国私人投资者能否参与这一类水基础设施建设投资,上述数字显示实际需求可能远远高于环保署调查中的预测.
156《饮用水州周转基金》(DRINKINGWATERSTATEREVOLVINGFUND,简称DWSRF),美国环保署,请参见HTTP://WATER.
EPA.
GOV/GRANTS_FUNDING/DWSRF/INDEX.
CFM.
157请参见第151条注释.
158《保护我们的水:9.
11之后美国的饮用水安全》(PROTECTINGOURWATER:DRINKINGWATERSECURITYINAMERICAAFTER9/11),美国水工程协会(2003年),请参见HTTP://WWW.
FORTRESSTEAM.
COM/RESOURCES/WATERSECURITY.