保证金西弗吉尼亚州

第13卷第1期2011年2月资源与产业RESOURCES&INDUSTRIESVol13No1Feb2011收稿日期:2010-04-16;修订日期:2010-12-01;责任编辑:刘英姿.
基金项目:长三角研究院自选课题资助项目(celap2009-per-12).
作者简介:宋蕾(1979),女,博士、讲师,主要从事生态补偿、低碳经济、资源与环境经济研究.
Emai:lalei0829@163.
com美国矿山修复治理保证金的构建和启示宋蕾(中国浦东干部学院,上海201204)摘要:保证金制度是保证矿业主履行矿产资源生态补偿的有效途径之一,已经得到世界范围的认可和实践.
美国是最早建立保证金体系的国家之一,在矿山环境保护和修复治理制度中积累了丰富的实践经验.
本文主要采用比较分析法,通过剖析美国矿山修复治理保证金体系中政府职能的转变、补充保证金制度的建立、保证金的征收形式演变等,获得启示.
通过保证金体系的政策设计,激励企业内在的环境责任将是比约束机制更能发挥效用的管理手段.
本文同时也分析我国新建的矿山修复治理保证金体系的发展现状和特点,并借鉴从美国保证金体系获得的启示,提出4点发展建议.
关键词:矿产资源;环境保证金;修复治理;联营基金;补充保证金中图分类号:F32324文献标识码:A文章编号:1673-2464(2011)01-0166-07ESTABLISHMENTANDREFERENCEOFMINEREHABILITATIONDEPOSITINUSASONGLei(ChinaExecutiveLeadershipAcademyPudong,Shanghai201204,China)Abstract:Depositsystemisoneofeffectivewaysforminerstoimplementecologicalcompensationinmines,applicableworldwide.
TheUSAasoneoftheearlynationstoestablishdepositsystemshasaccumulatedmuchexperiencesinmineenvironmentprotectionandrehabilitation.
Thispaperappliescomparisonmethodtoanalyzethegovernmentalfunctionaltransfer,compensatorydepositsystem,andimpositionforms.
Governmentalpolicesregardingdepositsystemcanencourageenterprisesinnerenvironmentalresponsibilities,moreworkablethancontrols.
ThispaperanalyzesthedevelopmentsituationofrehabilitationdepositinnewlyestablishedminesandoffersreferencesfromUSA,andpresentsfourpiecesofsuggestions.
Keywords:mineralresources;environmentaldeposit;rehabilitation;jointfund;compensatorydeposit1概述我国自1979年颁布环境保护法以来,已逐步建立了较为完善的环境污染防治与管理政策体系,但矿产资源开发的经济利益与环境保护的成本承担之间一直存在结构性缺位的问题和挑战,即矿区保护者、破坏者、开发受益者和受害者之间存在第1期宋蕾:美国矿山修复治理保证金的构建和启示1989年美国的采煤作业主要分布在马里兰、伊利诺斯、田纳西等35个州.
因此,当时州政府管理体制下的保证金体制占保证金体系总数的69%.
环境权益和经济利益的不公平分配,导致了开采者无偿占有自然资源的使用价值,且不承担破坏环境的责任和成本;而受害者因矿产开发,丧失了生产力、健康和发展机会,却得不到应有的经济赔偿.
因此,我国必须建立一种能够调整环境利益相关者之间的分配关系的政策体系,从而激励生态环境的保护行为,提升矿业企业的环境责任,协调经济发展、资源开发和生态环境保护三者之间的关系.
矿区生态修复治理保证金体系的建设目的,就是要保证矿山开采者在闭矿后主动履行环境修复责任,并为土地复垦提供有效的资金保障.
美国自20世纪70年代开始,已经逐渐建立了这种制度,而且保证金的管理体系随着社会的进步和保证金制度的实践而不断发展和改进,其探索和演变的过程对我国保证金制度的建设具有宝贵的借鉴价值.
2美国修复治理保证金体系的发展21监管部门的职能转变1977年,美国国会通过了联邦露天采矿控制与复垦法案(SMCRA),根据法案要求,新建矿山企业在递交了开采计划、土地使用计划、矿山修复计划以后,复垦许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前,申请人必须交纳一定数量的复垦保证金.
如果采矿企业闭矿后完成了矿区土地复垦,经验收合格,保证金本金及利息归还给采矿企业.
如果采矿企业没有履行矿区土地复垦责任,则由政府组织专业复垦公司替代修复治理,超过保证金的部分,由矿业企业承担(图1).
这一法案标志着美国保证金制度的建立.
该制度设立的目的是约束矿业主按照规定的标准进行土地复垦.
保证金制度的设立基础是国家环境评估体系和开采许可证体系的完善和确立.
美国保证金制度,首先始于美国东部和中西部的7个州:印第安纳州、肯塔基州、密苏里州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、弗吉尼亚州和马里兰州.
图1美国矿山复垦保证金征收流程这7个州的煤炭产量占当时美国国内煤炭总产量的50%.
美国露天开采复垦与执行办公室(OfficeofSurfaceMiningReclamationandEnforcemen,tOSM)作为制度的执行部门,监督和管理各州保证金体系的运行.
随着矿业发展和各州保证金制度立法的臻于完善,复垦保证金制度逐渐演绎为州政府的管理权责,每个州根据州内矿业企业的竞争能力和承受能力,决定保证金征收的标准和保证金形式[1].
1989年具有自行保证金制度管理权的州已经达到24个,仍隶属于中央政府直接管理的州为11个.
中央政府与地方政府在保证金制度的关系变化,也体现了美国保证金从联邦政府统一管理向因地制宜的区域差别化管理转变.
目前,美国随着社会公众环境保护意识的提高和市场竞争的压力,企业的社会责任日益强化.
大型矿业公司纷纷执行ISO14000环境管理体系,这些矿业企业的生态修复治理不仅仅是被迫付出环境成本,而是一种声誉管理的自觉行为.
中央政府在保证金体系中的监管角色进一步淡化,而州政府的主要职能集中在矿区职工健康管理、为矿业企业的开采技术改进提供技术协助和培训等.
政府监管的政策也正在从控制命令型的惩罚手段向更加具有激励作用的奖励、管理、示范等手段相结合转变[2].
如2008年美国OSM及各州政府财政预算1080多万美元通过技术协作支持新建矿区和已建矿区的环境保护,80多万元用于为中小型矿山企业提供直接信贷和技术援助,促进矿区清洁生产技术,加强环境审计和环境认证等[3].
167资源与产业2011年22补充保证金(储备金)制度保证金数额由管理机关环境保护局的矿山资源处(DepartmentofEnvironmentalconservation,DivisionofMineralResources)决定.
在确定复垦执行保证金数额时,应遵循一定的原则.
1)保证金数额应充分考虑以下几个因素:矿山种类、受影响面积、矿山地质状况、被提议的矿山使用目标和基本的复垦要求、许可证年限、预期的复垦方法和进度以及其他如水文等的标准;2)保证金数额基于但不限于申请者估算的复垦成本;3)保证金数额应足以保证业主不执行复垦任务时,管理机关对其保证金的罚没能完成复垦任务;4)任何许可采矿区域的最低保证金数量为1000美元;5)保证金数额可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低复垦成本的因素变化而加以调整;6)矿山企业一次或者分阶段支付保证金,需要用折现率核算补偿额;7)闭矿后两年内矿业主应持续提供担保金,其目的是确保复垦的彻底完成和复垦质量达到标准[4].
矿业企业在申请开采许可证时按照适合的费率和开采面积,核算其保证金的金额.
保证金的总额应该大于或者等于矿区环境的全部复垦成本.
基于这个特点,这种保证金体系也被称为复垦全成本保证金体系(FullcostBondSystem).
矿业企业一次或分次缴纳全部复垦成本,造成中小型矿业企业负担沉重,因此,OSM有权批准部分州内的矿业企业采用补充保证金制度(AlternativeBondSystems),但前提是必须保证矿业企业有足够资金保证完成复垦任务[5].
所谓的补充保证金由两部分构成:固定费率保证金.
根据OSM制定的复垦标准为基线,各州政府确定1hm2复垦面积的保证金费率,并核算矿业公司的复垦成本,矿业公司在获得许可证前只需要缴纳复垦估算成本的20%~60%作为保证金.
联营基金.
政府成立联营基金(ReclamationBondPoolFund),它是加入联营保证金体系的矿业企业共同分担矿区环境修复治理风险的一种公用基金,其来源包括:加入费、开采许可证费用、开采税、基金年费和矿业主复垦违约罚金(表1).
储备金除了为加入基金的成员公司做复垦担保外,也用于支付处理紧急偶然事故的快速反应所需费用,为处理不可预见情况、水质量以及其他资源的长期治理提供所需费用[6].
美国不同的州对补充型保证金制度的要求不同.
印第安纳、马里兰、俄亥俄、宾夕法尼亚、西弗吉尼亚接受所有矿业企业的申请,但这些州保证表1矿产资源修复治理补充保证金的构成州名参与者保证金(美元/hm2)联营基金来源开采税/(美元/t)开采许可费/美元年费/美元印第安纳全部企业1214~404720001000肯塔基州会员企业202~809008(s)001(s)1000~2500马里兰全部85000330/hm2密苏里州会员企业101202~03俄亥俄全部101201宾夕法尼亚全部121420/hm2弗吉尼亚会员405(u),607(s)001(u)002(s)1000(许可费)、5000(入会费)1000西弗吉尼亚全部405001(s)1000注:s表示露天开采矿;u表示地下开采矿;表示不征收该税费或者无相关数据.
168保证金额(RCF)可被视为一种长期投资价值,折现到现在价值(PV),则这种现值包括了初期的机器设备投入、复垦生产投入和运营成本投入.
即PV=RCFni=11(1+i)1,其中i为金融市场折现率.
由于发达国家的金融市场基本呈现完全竞争,因此企业资金折现率可以等价于市场折现率.
由于本折现率是对环境政策的选择,也可以使用社会折现率.
在完备的市场中,市场折现率等于社会折现率.
第1期宋蕾:美国矿山修复治理保证金的构建和启示金的固定费率较高,因此,如果矿业企业不能执行复垦合同,所交固定费率保证金则不给予返还,这意味矿业企业将损失更多的固定费率保证金.
此外,对于有逃避复垦历史记录的企业,政府也会采用高于市场平均水平的费率核算其修复治理成本.
提高保证金的固定费率,可以增加企业在联营基金中搭便车的成本,但也同时降低了对企业复垦的激励效应.
肯塔基州、密苏里州和维吉尼亚州的补充保证金采用会员制.
即只有已经建立良好环境责任信用的企业才被允许申请使用补充型保证金方式.
被允许提出申请的矿业公司每年缴纳一定金额的年费到联营基金,并注册成为基金会员,方可享受补充保证金体制的特别优惠政策.
一般来讲,这些州将企业加入联营保证金基金会的门槛设置的较高,被允许加入的矿业企业必须满足以下条件:有5年以上的矿产开采历史;没有任何重大的勒令停产和罚款记录;从来没有拖欠开采许可费、废弃矿山修复治理费的行为;没有被联营基金会吊销资格的记录.
以美国密苏里州复垦保证金体系为例.
密苏里州复垦法规定,矿业生态环境复垦中建立良好声誉的企业可以选择加入联营基金,而其他的公司则必须100%缴纳保证金.
申请加入联营基金的矿业企业必须在申请前向基金委员会提交详细的公司财务报表,从而使委员会认定是否申请企业具备完成矿区复垦的能力.
加入联合基金的矿业企业,被要求缴纳2500美元/hm2固定费率保证金作为第一复垦阶段(表层土恢复、回填等土地平整阶段)的资金保证.
联营基金的企业成员只需要向基金会缴纳按复垦成本估算的保证金的60%,而联合基金成员以外的企业则需要缴纳全部的保证金金额.
当联合基金成员企业完成第一阶段的修复治理(土地平整修复阶段)后,其所缴纳的金额将给予全部返还.
第二复垦阶段(植被重建)和第三复垦阶段(剩余的复垦工作)将由联合基金作担保,但矿业企业需要在第二阶段修复治理任务(植被重建)全部完成之前每年向基金缴纳5美元/hm2的费用,在第三阶段修复治理全部完成之前每年缴纳2美元/hm2的费用.
此外,基金其他的资金来源是矿业企业在加入基金会时一次性缴纳的1000美元入会费,以及当资金平衡账户不足175万美元时企业必须缴纳25美元/hm2的费用[7].
补充型保证金制度与复垦成本型保证金体系相比,减轻了经营状况良好、环境声誉较高的企业负担,也激励了企业寻求建立环境信用的内在驱动力.
23多样化的保证金形式保证金的征收形式决定保证金体系的政策效率,现金是美国最初的修复治理保证金征收形式,但也是效率最高的形式之一.
矿业经济发展与环境保护约束的平衡过程中,美国矿区修复治理保证金演化出两类征收方式:软性保证金和硬性保证金(表2).
软性保证金是指矿业公司只要凭借企业信用、资产证明等向政府证明其现有资金足够保证闭矿后土地复垦的完成,无需向政府存放现金作为担保.
其主要形式包括:资产负债表测试、资产抵押和公司资产担保.
软性资金保证方式一般用于违约风险较低、复垦计划和复垦的成本估算较容易确认、复垦的技术风险较低、闭矿后的复垦所需时间为短期、或者资产状态足够保证复垦完成的公司开采项目(具有投资信用等级评级的公司).
表2美国矿山修复治理保证金征收模式分类环境资金保证软性资金保证硬性资金保证资产负债表测试不可撤销信用证资产抵押履约保证公司(资产)担保信托基金有价证券担保现金存款软性保证金的优点为流动资金占用较少,缺点为开采企业违约风险高,第三方机构的担保费用较高.
硬性保证金的优点为执行力和约束力高,缺点为占用流动资金较多.
硬性资金保证要求矿业开采公司必须直接在银行存放现金或者用抵押资产来获得银行的资产担保,这些形式的财政担保被认为可靠性高或易兑换成现金.
硬性资金保证方式主要包括不可撤销信用证、信托基金、履约担保、有价证券担保以及现金169资源与产业2011年存款[8].
硬性资金保证方式的优点是有较强的执行力和约束力,但容易占用矿业企业大量流动资金.
其一般运用于违约风险较高、急需马上执行的复垦任务;需要长期执行的复垦计划;或者不具有投资信用等级的矿业公司.
尽管软性保证金对矿业企业产生良好的激励效应,但硬性保证金仍被视为更为有效的矿区企业的环境保护驱动力.
20072008年,美国次贷危机使得其国内的金融行业迅速萎靡,并产生了信用危机的蝴蝶效应.
已经对金融工具产生强烈依赖的矿区修复治理保证金体系,在这场信用危机中也不可幸免地受到冲击.
目前美国政府正在积极探索保证金征收的金融工具创新,甚至出现软性资金保证和硬性资金保证进行组合的方式.
如75%的资金保证方式是公司担保,其余25%的担保方式为不可撤销信用证[9].
由于缺乏明确的组合原则和依据,混合型保证金方式目前鲜有实践,仍处于创新和探索的阶段.
政府应该不断创新和发展环境资金担保方式.
3中国保证金制度的发展现状与特点2006年,国土资源部和国家环保总局共同印发关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见,我国各省市纷纷结合当地实际,开始探索矿山修复治理保证金(也被称为:矿山地质环境恢复治理保证金)的征收办法,天津、苏州、浙江等省市相继出台了矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法.
2009年5月,国土资源部颁布并实施矿山地质环境保护规定(简称规定),标志我国从国家法律层次建设保证金制度的开始,并为我国建立矿山环境修复治理保证金体系提供了法律依据.
由规定透析我国矿山修复治理保证金体系的特点.
31主体明确,责权界定分明在我国矿区修复保证金体系中,国土资源部及各省(市、区)的国土资源行政主管部门负责国家和地区的矿区环境规划,并对矿区环境的修复治理负监督责任,开采企业100%承担修复治理责任.
只有当矿山责任人灭失时,才由政府通过专项资金进行治理恢复.
32保证金的征收以修复治理方案为依据矿山地质环境保护与治理恢复方案(以下简称治理方案)是保证金核算、征收和监督管理的重要依据与环节.
规定强调矿山地质环境保护要坚持预防为主、防治结合,谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则,并要求采矿权申请人在申请办理采矿许可证时,应当编制治理方案,报有批准权的国土资源行政主管部门批准.
治理方案包括:开采前矿山的开采条件、地形地貌等环境现状;矿区开采计划;开采可能造成的环境评估与检测方案;矿区保护与修复治理计划;修复治理费用估算;采矿权人缴存矿山地质环境治理恢复保证金承诺书等7项内容[10].
治理方案必须由第三方专业机构制定,国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知中对治理方案的编制与审查特别作出了详细要求.
33保证金征收标准和办法尚未统一我国国家层面法律只做出规定矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额,不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用,但对具体征收标准和征收办法没有明确.
规定第三章第十八条强调:矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法,按照省、自治区、直辖市的规定执行[10].
目前,我国各省、市地区的修复治理保证金的标准核算方法以及标准的影响因素选取都有较大差异.
即使是同一个省的不同县市所采用的征收标准与办法也大相径庭.
我国保证金核算方法可概括为两大类:按面积核算和按产量核算[11].
面积核算法中包括对矿种有区分和无区分;产量核算法包括价值1702004年加拿大对36个已经实施保证金制度的国家和地区作了一份调查研究.
接受该项调查研究的单位包括具有多年保证金执行经验的政府部门,还覆盖矿业行业经营者、银行等承保机构.
其研究结果表明,87%以上的受访人认为硬性资金担保方式对环境责任的履行和矿业产业的发展具有更好的推动作用.
第1期宋蕾:美国矿山修复治理保证金的构建和启示法和基价法(表3).
保证金的征收办法遵循矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则,保证金的形式为现金存款,征收可分一次缴存和分次缴存.
上海市要求原则上要一次缴存,但经市规划和国土资源管理局批准的,可分期缴纳.
大多数地区如天津、河北、江苏、浙江等省规定,采矿证有效期在3年以下(含3年)的应当一次性缴清;采矿证有效期在4年以上的,根据具体情况可以分期缴存,但首次缴存的金额不低于全部保证金的50%.
表3中国矿山修复治理保证金核算方法保证金核算方法面积法矿种无区分保证金金额=许可证登记面积影响系数采用的地区:湖南、江苏、浙江矿种区分保证金金额=许可证登记面积缴纳标准(按矿种)影响系数采用的地区:云南、河北、山东产量法价值法保证金金额=应缴纳保证金产品数量单位金额采用的地区:山西、黑龙江、云南基价法保证金金额=基价矿山年采矿石量有效年限影响系数采用的地区:贵州、山东、河南、湖北4我国保证金制度的发展建议目前,中国保证金的征收方式主要通过建立现金收支表,采取分阶段征收的方式.
我国保证金征收模式较为单一,是由多方面因素决定的,因此我国保证金征收模式的发展应该注意配套设施建设.
41注重保证金体制中罚与奖的协调我国通过明确征收主体、征收标准、缴存办法以及保证金的使用、管理与监督,已经初步确立了矿区修复治理保证金体制.
但由于我国矿区企业社会责任意识水平不高,保证金体制明显以约束为主,加重了企业的经营负担.
因此,保证金体制应该注重激励机制的设置.
如美国补充保证金体系减少高社会责任的开采公司缴纳的保证金金额,从而提升矿业企业的环境责任,促进企业信用制度的建设.
另外,矿山地质环境保护规定颁布前,矿区企业的修复治理成本无法计入生产成本.
但在规定第三章十七条中明确,开采企业的治理恢复费用列入生产成本.
这一规定不仅是我国矿区环境保护和修复治理体制逐步完善的一种表现,而且降低了企业的税收成本.
42建立环境修复认证制度所谓环境修复认证制度是指对能够按修复计划将矿区受损土地和生态环境修复到要求的标准的矿业公司授予认可和证书,证明其具备完善的环境管理系统和环境修复治理能力.
此外,矿业公司是否建立独立环境审计部门和风险管理体系,是否已经获得ISO14000认证都是决定其是否具备获得认证的主要因素.
该认证制度不仅可以成为企业缴纳保证金方式的选择影响因子,而且可以通过使获得认证的矿业公司享受政策优惠,从而激励和督促矿业公司自主履行复垦义务.
例如,政府可以将该制度与矿产开采权或者开采许可证相挂钩,规定获得认证的矿业公司可以优先获取矿产开采权,或享受一定的矿产资源税收减免;政府也可以授予获得认证的矿业公司低比率保证金缴纳的优惠政策.
43完善治理方案的监督管理我国治理方案的编制与审批环节相当于国外的开采许可制度.
即在矿山企业获得开采权之前,必须向监管部门提出许可证申请,申请时要提交矿产资源开发初步方案、环境影响评价表以及环境部门的审批意见、复垦计划、资金技术和设备条件的证明材料等.
但我国对于监管部门如何运用治理方案约束矿业企业履行环境责任并未作出详细规定.
治理方案应该接受矿区环境的所有利益相关者的审核和监督,而不应该仅仅局限于政府审批单位.
作为矿区环境利益相关者的矿区居民、NGO(NonGovernmentalOrganization,非政府组织)组织等社会力量应该通过听证会、信息公开等渠道参与治理方案的监督管理.
开采许可制度是生态补偿制度的最有效约束机制之一,实际上,对于长期修复需要,许可证体系对矿业企业履171资源与产业2011年行环境责任的效力要优于保证金体系的作用效率,而且减少了开采企业的负担成本.
44健全环境责任信用体系和多元化保证金征收形式我国的环境责任信用制度尚未建立,矿业企业的历史经营状况缺乏档案化和网络化管理.
一个矿业企业在其他地区的矿山经营是否存在违法记录,矿业企业税费缴纳情况等很难考证.
第三方金融担保机构对矿业企业的信用很难做出评定,因此金融机构在我国矿区环境修复治理保证金体系中的作用并没有得到发挥.
我国应该从3方面逐步建立矿业公司的环境责任信用体系:一是矿业公司对开采计划和复垦计划的完成纪录;二是矿业公司在开采过程中接受罚款的状况;三是矿业公司按时交纳税费的历史状况,如矿业公司交纳资源税、资源费、废弃矿山生态补偿费、矿区居民直接经济赔偿和相应保证金的纪录情况.
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