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空间规划(spatialplanning)是根据社会经济发展战略目标所编制的国土资源综合开发、利用、保护、整治的地域空间规划,也可称之为国土规划.
空间规划的一个核心问题,就是要确定"什么事应在什么地方"做,亦即通过产业的空间合理布局以及城镇体系的优化,确保社会经济发展中人口、资源与环境之间的关系协调,以实现社会经济的可持续发展.
由于资源在空间分布的非匀质性,空间规划往往具有区域性的特点,亦即一个国家或地区的国土规划的编制过程总是以空间差异为出发点,其结果也总是呈现出具有发展目标及功能性差异不同的空间布局.
不同的空间布局往往就是发展中的区域布局.
空间规划的内容及目标随着人类发展水平及文明程度的提高而不断演进,对空间规划的重视程度与社会经济的体制密切相关,在很大程度上,空间规划的成效依赖于一定的制度支持.
第一节空间规划及其理论空间规划的对象主要是国土资源.
作为一种不可再生的自然资源,国土资源是一种社会经济发展中的短缺资源.
有效及合理地使用国土资源就是空间规划的核心内涵.
怎样才能有效、合理地使用国土资源,是一个涉及空间规划理论的问题,也是一个受到社会经济发展的水平或阶段制约的动态概念.
652一国土资源规划的理论理论界对国土资源有一些大同小异的概念认知,"大同"在于都认为国土资源是一个国家或地区管辖范围内的全部自然资源,如土地资源、矿藏资源、水力资源、生物资源等,而"小异"在于部分学者认为国土资源不仅仅是自然资源,还应包括社会资源(如人力资源和社会文化资源)等.
因此,"国土资源也有广义和狭义之分".
①从历史发展的角度来看,对于国土资源定义的广义与狭义之分,其实反映了人类社会经济发展阶段或水平以及相应的理念的演进.
狭义的国土资源定义,仅把自然资源纳入国土资源范畴.
这种认知,是农业经济和大部分工业化经济时代的产物.
进入知识经济时代以来,人们开始注重人力资源和社会文化资源的作用及影响,例如,美国于1990年代提出的全美"信息高速公路"建设规划,就是一个涉及人力资源的科技基础设施的资源布局.
又如,目前方兴未艾的休闲经济和文化创意产业的发展,就必然要涉及社会文化资源的利用问题.
因而,所谓"广义"的界定强调了国土资源应包括自然资源之外的这一部分资源,在社会经济发展的空间规划中不仅要关注自然资源的有效及合理利用,还要关注人力资源和文化资源的有效及合理使用.
对于新中国六十年的历史来说,绝大部分时间里的国土规划只是对自然资源使用的规划,直至目前才开始对社会文化资源有所关注,但在规划部门的具体规划中对历史的路径依赖还十分明显.
因此,国土规划不论在理论或实践上都面临一个与时俱进的问题.
任何规划都是对某种行为的谋划、安排或部署,其实质是对某种行为的规范,国土规划就是对资源利用的一种行为规范.
这种规划的必要性源自于以下几个方面:第一,在资源利用中存在着"市场失灵".
从经济学的角度而言,市场经济机制并非能导致资源利用的绝对有效,"市场失灵"会使对资源的使用出现无效甚至是无序状况.
由于外部性的问题,某些局部性对国土资源利用的经济行为会产生全局性的生态环境负面影响,从而使整个国民经济面临不可持续发展的威胁.
但对于局部地区来说,在利益最大化的驱使下,它往往不会考虑全局性的利益问题.
例如,我国某些地区对森林资源、矿752①吴次芳、潘文灿等编著《国土规划的理论与方法》,科学出版社,2003,第5页.
藏资源和水资源的过度或无序开采,造成了自然灾害增多、资源枯竭及环境严重污染等问题,严重地威胁着人们的身心健康和国民经济的可持续发展.
显然,市场机制在维护可持续发展问题上出现了失灵,就需要"看得见的手"的干预.
在政府的干预手段中,很重要的一个就是要以国土规划来规范人们对资源的利用行为,最大限度地减少对国土资源的破坏性使用.
第二,协调发展需要国土资源规划.
在中国,协调发展有两层含义:一是中央与地方关系的协调,二是地区之间发展的协调.
在中国的改革开放进程中,地方政府在获得前所未有的权利下放之后,经济发展中的自主性大大增强,与之相关的就是地方利益与中央利益的矛盾、冲突日益凸显.
其主要表现为地方政府在推动经济发展过程中,过度依赖对土地资源的开发利用,其结果是,一方面形成了地方政府的"土地财政"局面,加大了对土地资源掠夺性使用的冲动;另一方面,由于经济增长主要基于土地资源的使用,弱化了经济发展中的科技含量,致使整个国民经济的产业结构及自主创新能力都难以提升,与中央政府提出的科学发展观及转变经济增长方式相悖.
为了解决地方与中央在发展问题上的利益冲突,就必须加强中央政府对国土资源使用的引导及控制,这涉及诸多方面的政策规制,但制定国土资源规划以规范地方政府行为是一个不可或缺的环节.
另一方面,在非均衡发展战略的指导下,改革开放以来,中国发展中的区域性资源配置倾斜非常明显,从而加大了区域之间的发展不平衡.
区际发展的差距日益扩大使得社会和经济的稳定发展均受到影响,实现区域协调发展成为一个重要的理论和政策课题.
在协调区域发展过程中,调整资源配置即加大对落后地区的建设投入及财政转移支付等是非常重要的手段,但国土资源规划也是不容忽视的一个重要手段.
通过对土地资源使用的规范,可以起到引导投资行为向资源承载能力较强的地方转移,因为落后地区由于产业集聚度不高,可利用土地比相对发达的沿海地区要多,因此对土地使用范围及条件的界定,可以起到既迫使发达的沿海地区提高土地使用的资本或技术集约程度,同时也起到引导一些产业或企业投资于中、西部地区,这将有助于实现区域协调发展.
第三,经济发展的空间规律要通过国土资源规划来遵循.
社会经济活动有其特定的空间结构表现形态.
它主要反映为什么样的活动会在什么地方发生,以及什么样的经济活动空间形态最有利于效率或效用的最大化,852这就构成空间规律的主要内涵.
人们从19世纪初就开始对经济活动空间结构进行研究,形成了以杜能的农业区位论、韦伯的工业区位论、克里斯泰勒的中心地理论和廖什的市场区位论等为代表的区位理论.
区位论通过对经济活动的最佳选址问题的研究,即企业或产业在什么样的空间位置才能获得最大的经济利益,以及一个区域内资源配置的空间形态问题,揭示了社会经济活动的空间结构规律.
随着工业化和城市化的不断发展、城市的不断扩张,使其开始出现了集聚不经济的现象,亦即生产成本的提升和生活环境的恶化,什么样的城市空间结构才能使城市向合理的方向发展,改善居民的工作和生活环境,成为人们关注的重要问题.
因此,在古典区位论的基础上,城市空间组织结构的理论得以发展起来.
1923年,伯吉斯(EWBurgess)以美国芝加哥地区发展模式为例,试图创立一个城市发展和土地使用空间组织方式的模型,并由此提出了城市空间结构的同心圆理论.
1931年,霍伊特(HHoyt)在研究了100多个城市后,提出了城市空间的扇形结构理论.
该理论认为,城市土地使用均在市中心区基础上由内向外扩展,逐渐形成一扇形的空间形态.
1945年,厄尔曼(Ullman)提出了多核心发展理论,认为城市发展在空间上的延伸并非仅围绕着城市中心———这一个发展核心发展,而是可以由具有功能差异的多个核心推展开,城市的各种功能用地的布局之间有一定的关联性,例如,低收入住宅区与工业区一般相互接近,机场附近一般会有一些商业区和工业区,等等.
经济学理论为国土规划提供了存在的基础理论,但国土规划还有其自身的理论体系即规划理论,规划理论又被称之为规划程序理论(proceduraltheory).
①1973年,安德鲁斯·法卢迪(AndreasFaludi)在其《规划理论》(Planningtheory)一书中认为,规划是一种寻求产生最好结果的方法.
规划者应该像工程师一样,寻求最佳的方法以追求最好的结果.
安德鲁斯·法卢迪的规划理论被称之为理性规划理论.
理性规划理论与随后发展起来的渐进式规划理论、倡导式规划理论、新人文主义规划理论和实用主义规划理论等都被称之为程序理论.
所谓规划程序理论的核心内涵是关注规划的价值取向、规划的主客体及设计方法,"简而言之,规划师应该将各种特殊952①关于规划程序理论的发展演变历史的详细论述,可参见以下论著:SJMandelbaum,ExplorationinPlanningTheory,Rutgers,1996.
吴志强:"《百年西方城市规划理论史纲》导论",《城市规划汇刊》2000年第2期.
的要求和方案结合起来,形成一个综合的理性选择".
①所谓综合性的理性选择包含着一套可循的程序,即制定规划必须首先要明确规划的价值理念和目标,然后确定规划工作的步骤或程序,在规划编制过程中要在预测方案结果的基础上从多个方案中选择行动方案,并且还要保持对规划方案的动态评价和修正.
值得指出的是,规划理论关注的不仅仅是规划的技术层面的问题,它也关注规划的人文精神.
1960~1970年代,西方国家的社会问题逐渐增多,引起规划理论界对规划的社会公平问题的异常关注,主张规划不仅是为政府服务,更要关注不同社会群体尤其是弱势群体的利益.
这就是倡导式规划理论产生的社会背景.
在此基础上,随后产生的新人文主义规划理论认为,规划应注意民众的参与,才能很好地代表民众利益.
区位论以及空间结构理论对于国土资源规划起到了重要的理论指导作用,换句话说,国土资源利用规划就是这些理论的实践.
从现实中可以看到产业的空间布局遵循着农业区位论和工业区位论的一些基本原则,城市发展空间形态也充分反映了同心圆、扇形和多核心结构,如北京就是一个较为典型的同心圆空间形态的城市,而我国的很多南方城市就呈现出扇形结构特征,在近十年来的城市化发展过程中,我国的大城市又逐渐形成了多核心的空间结构.
这些社会经济发展的空间面貌也是国土规划的产物,因此,有发展就要有空间规划,否则就很可能出现与经济活动的空间规律相悖的结果.
如果说经济学理论为国土规划提供了做什么的理论支持,那么规划理论就是为国土规划提供了怎样做的理论基础,两者共同构成了国土规划的理论体体系.
二国土规划的功能及属性国土规划从其内容看是从空间角度对资源利用或配置的谋划,是指导社会经济发展的长远战略性纲要.
1987年国家计委印发的《国土规划编制办法》指出,"国土规划是根据国家社会经济发展中的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件,按规定程序制定的全国的或一定地区范围的国土整治方案.
国土规划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分,是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指062①AndreasFaludi,PlanningTheory,Oxford,NewYork,PergamonPress,1973,p37导性计划,是编制中、长期计划的重要依据.
"①日本对国土规划的定义是:"以国土的自然资源条件为基础,从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发,谋求对国土的综合利用以及产业布局的合理化.
同时,为提高社会福利作出贡献.
"②德国把国土规划的任务定义为:在整个国家范围内协调对土地的不同要求,平衡各层级规划上出现的矛盾冲突,对土地的具体作用和使用方式预先做好准备.
③国土规划的基本任务,是基于国土资源状况和特点,协调国土资源开发利用和治理保护的关系.
其中,对于人口、资源和环境的关系协调是核心,以促进社会经济的平衡和可持续发展.
因此,国土规划首先是要对既定空间范围内(一个国家或一个地区)的资源状况进行综合评价,包括对资源优势和劣势的掌握,进而对资源开发利用从数量到特点做出评估,这实际上是对发展规模、结构及速度的基础性论证.
在此基础上,要确定国土资源开发利用的步骤或方式,这事关资源配置重心的确立,其中有两个层面的含义:①开发地域重心的确立.
例如,我国改革开放以来采取非均衡发展战略,在"第七个国民经济发展计划"就确立了优先发展沿海地区的资源配置空间重心,这其中就涉及规划中对梯度开发、点-轴开发等方式的运用,主要表现在对重点开发区域的确定及规划.
②重点产业的确定.
这是在对资源、环境及区位条件评估基础上,对一个国家或地区的产业发展的空间布局做出规划.
需要指出的是,国土规划的空间特性较强,亦即由于资源在空间分布的非匀质性,各地区的发展条件存在差异性,因而规划所反映出来的产业结构和发展模式总是呈现出地区差异.
国土规划的编制者是政府.
在一个现代社会中,政府是多层级的,因而国土规划类型也是多层级.
例如,中国的行政区划分为省(自治区、直辖市)、地市、县市、乡镇四个级别.
除了乡镇一级不能做国土规划外,其他三个层级的政府都可以编制本地区的国土规划,加上中央政府的全国性国土规划,行政区国土规划具有四个层次.
当然,中央政府的国土规划对其他三个行政层次的国土规划具有指导意义,亦即地方政府的国土规划必须遵循中央政府国土规划的原则,并且在很大程度上,每一层级的国土规162①②③潘文灿、郝寿义等主编《新时期国土规划探索》,中国大地出版社,2003,第77页.
潘文灿主编《中外专家论国土规划》,中国大地出版社,2003,第220页.
参见潘文灿主编《中外专家论国土规划》,中国大地出版社,2003,第240页.
划都是上一级管辖政府国土规划的具体化.
除了行政区国土规划的分类外,从功能的角度还可以把国土规划分为经济区国土规划,如以某种资源开采为主的区域国土规划,城市国土规划、自然保护区国土规划、交通干线或流域区(如长江流域等)国土规划、风景旅游区国土规划,等等.
功能性的国土规划可以是行政区国土规划,也可能是跨行政区规划,后者往往就需要由中央政府来编制,或经由中央政府协调由相关行政区划共同编制.
"作为国土规划对象的经济区范围的大小需要视规划所要解决的主要问题的涉及范围而定,客观上存在不同层次的经济区范围.
但从国土规划的宏观性和整体性来看,经济区范围不宜划分过小.
"①国土资源规划对于社会经济发展的重要意义是一个广泛的共识,但对于国土规划的属性却有着不同的见解.
一种看法认为,规划是一种决策过程,它属于政策科学的一部分.
另一种观点认为,规划与实施是不可分割的,"规划被赋予实施行动的特征,对区分什么是规划、什么是一般决策过程有重要的意义.
"②对规划属性的界定,首先要从规划行为主体的界定入手.
国土资源规划是政府治理的职责,尽管国土资源规划的具体制作政府可以委托非政府的专业机构,但规划的行为主体只能是国家或政府,因为国土规划往往被上升为政府的法律或法规,具有属于公权力范畴的强制力.
这就必然会产生一个问题,即规划实施与规划制定是否是同一个行为主体,这个问题其实涉及了一个体制问题.
一般而言,规划实施就是对规划的遵循.
在市场经济体制下,经济活动行为主体与政府是截然分开的,政府负责对规划实施行为的监管,由此规划制定和实施应是两个不同的层面,涉及两个不同属性的行为主体.
如果把规划制定和实施视为一体,就会出现政府既做裁判又当球员的问题,其结果是规划实施的监管失去有效性.
这不仅是一个理论的推理,而且是一个在现实中可以得到证实的理论结论.
例如,在中国过去三十年的发展过程中,各种土地资源利用规划不可谓不多,但对土地资源的浪费及不合理使用仍是一个突出问题.
根本的原因就是,在政府强力主导的经济体制下,政府经常无意识地扮演经济活动行为主体,因而各级政府屡屡突破自己制定的规划限制而不受监管,这就是把规划与实施合二为一的结果.
所以,规划是一个决策过程,属于政策科学262①②吴次芳、潘文灿等编著《国土规划的理论与方法》,科学出版社,2003,第21页.
吴次芳、潘文灿等编著《国土规划的理论与方法》,科学出版社,2003,第6页.
的范畴,要把规划与一般决策做出区分是没有意义的,就等于要问财政政策与产业政策哪一个是一般决策一样.
如果说规划被沦为"纸上谈兵",绝非是规划与实施是否应该视为一个过程的问题,而是规划实施的监管力度及成效问题,这是一个涉及体制变革的问题.
第二节区域协调发展与空间规划人类社会进入工业化时代以来,社会的分化在经济意义上是二元经济格局的形成.
二元经济格局的空间特征就是城乡二元社会的对立,经济或社会的差异都反映在地区差异上,这种差异是发展水平的差异,它有悖于社会经济发展中公平、公正的目标,也不利于社会经济的稳定发展.
因此,世界各国都意识到区域协调发展的重要性,把缩小城乡差别或地区差别视为协调发展的一个重要内容.
在促进区域协调发展方面,世界上很多国家或地区都把国土规划作为一个重要工具,通过国土规划来引导资源配置,通过基础设施及产业的空间布局,统筹城乡社会经济发展,逐步改变城乡二元结构,以改变落后地区的经济空间结构.
一城乡一体化与空间规划城乡二元结构主要表现为城乡两种生产和生活方式的对立.
所谓对立就是城乡在分享社会经济发展红利上的不平等,即由政府提供的公共品及服务多数集中于城市地区,城乡居民的生活条件(包括教育、医疗卫生、交通通信基础设施等)存在很大的差异,这导致人口向城市的集聚.
人口集聚程度高意味着经济密度大,经济密度较大就会产生外部性和规模报酬递增等,由此强化了资源配置向着城市集中,形成城乡差别的恶性循环.
因此,消除或缩小城乡差别的基本任务是:(1)消除因制度产生的城乡福利差别,这一点对中国这样的转型国家尤为重要.
一般而言,在要素可以自由流动的市场经济体制下,乡村居民可以通过空间上的流动向城市移居,融入城市的生活方式并分享城市居民福利,这是西方发达国家工业化和城市化的进程中消除二元社会的一种路径或方式.
尽管这不是唯一的甚至不是主要的方式,但它对消除二元社会经济状况有一定的作用.
但是对于中国来说,乡村居民向城市移居并不能有效地消除二元社会经济,因为中国的农民和非农民的户籍制度似一条难362以跨越的鸿沟,即便农民进城做工及定居,但他们仍然因农村户籍而不能享受城市居民的福利,例如子女受教育、医疗保健等.
另一方面,中国人口基数太大,即便城市化率达到发达国家水平的70%左右,也仍有约4亿农民的庞大人口群,这是难以通过移居城市及城市化加以消化的.
对于中国而言,改革户籍制度是解决城乡差距问题的前提条件,但不是唯一条件.
户籍制度改革能够从法理上解除城乡福利不平等,但并不能彻底解决城乡二元社会经济结构的问题,还需从改善农村的经济结构及福利水平方面来解决问题.
(2)实现城乡基本公共品及服务均等化.
城乡社会经济二元结构的一个突出表现,即城乡之间的交通通信、教育卫生等公共基础设施差异太大,这不仅导致城乡居民的福利差别,同时对乡村的发展也形成了障碍,使现代农业及其他产业难以发展.
世界各国尤其是发达国家都把消除乡村地区的贫困、推动农村地区产业发展及城镇化作为国土规划的重要内容.
"德国土地规划法"(1997)明确规定,"要把农村地区作为独立意义上的生活和经济区来发展,促成适当的人口结构.
要支持农村地区的中心地作为一个片的发展支柱.
"①韩国从1970年开展的"新村运动",就是以促进农业现代化和农村城市化为目标.
日本在《国土综合开发法》规定的国土规划内涵,包括有"关于调整城市和农村的规模以及布局".
显然,缩小或消除城乡二元差别,包括两个层面的内容:一是实现城乡基本公共品及服务均等化,使城乡之间的基本生活福利趋于一致;二是构建农村的现代产业经济,这包括提高生产率和改善经济结构.
所有这些都涉及资源使用或开发问题,涉及项目或产业的空间布局问题,需要通过国土规划来加以谋划或部署.
中国是一个城乡社会经济二元结构较为典型的国家,计划经济时代的城乡户籍制度强化了这种二元结构.
改革开放以来,虽然在制度改革层面有一定进展,例如允许农民进城工作及定居,由此在一定程度和局部地区缓解了城乡利益矛盾冲突.
但由于非均衡发展战略的实施,广大农村地区的基础设施建设和产业结构改善等严重滞后,这从根本上维系了城乡二元社会经济结构的基础.
进入2000年以来,国家高度关注发展中的社会公平问题,把解决农村、农民和农业的"三农"问题提高到国家发展战略的高462①引自《德国土地规划法,1997年8月18日》,参见潘文灿主编《中外专家论国土规划》,中国大地出版社,2003,第241页.
度,提出了建设社会主义新农村的设想.
因此,各级地方政府都制定了社会主义新农村发展规划.
社会主义新农村发展规划是一个功能性国土规划,其基本原则就是要实现城乡协调发展,逐步消除城乡二元结构的落后现象.
社会主义新农村发展规划包括有:农村农地资源的利用和保护、农村基础设施、村镇中心及村落建设、农业产业结构调整及项目布局等方面的总体规划和详细规划.
社会主义新农村发展规划反映了一个事实,国土规划对协调城乡发展具有不可或缺的作用.
二统筹区域发展与空间规划区域发展不平衡是一个世界性的普遍现象.
我国幅员辽阔,地区之间发展很不平衡.
改革开放以来,虽然各地区都有不同程度的发展,但地区间发展的差距也在不断扩大.
缩小地区间发展差距不仅是重大的经济问题,也是重大的政治问题,它关系到现代化建设的全局以及社会的稳定.
另一方面,在发展过程中,各地区对土地资源和水资源、矿藏资源和生物资源的无序利用和开采,给国民经济的可持续发展造成了极大的威胁.
在这样一个背景之下,中央于2006年提出了统筹区域发展的政策要求.
统筹区域发展,包括缩小区域发展和对国土资源有效利用及保护两个层面的内涵,这是一个需要国土资源规划支持的目标任务.
一般而言,缩小区域发展差距主要是加大对落后地区的投入和政策支持.
世界上一些发达国家在这方面的作为是,在落后地区加大基础设施建设投入、加强财政转移支付和人才培养力度、扶持产业成长等,中国也不例外.
但中国的问题似乎更加特殊或复杂一些.
中国处于从传统计划经济体制向市场经济转型过程之中,而且转型的目标是具有中国特色的市场经济,政府主导下的行政区划经济非常明显,这大概就是所谓特色所在.
因此,长期以来各级地方政府的推动经济发展中的规划自成体系,缺乏相互的联系及对接,最典型的就是在全国范围内大量的产业重复建设,其结果是造成资源的浪费或低效使用,地区之间没能形成现代市场经济中的产业链关系,致使地区之间经济外部性的影响大为减弱,对于缩小区域间发展差距有着不可低估的负面影响,而这一点在论及区域差距问题时恰恰是被忽略了的.
换句话说,各自为政的行政区划经济在很大程度上就是对资源要素自由流动的障碍.
在地方经济发展中一个常见的现象就是,地方政府对本地企业外出投资(包括FDI和本地企业)的种种直接或间接的限制.
562这也是为什么西部大开发战略实施十年来,尽管中央政府从政策层面大力鼓励企业到西部地区投资,但一直成效不尽如人意的重要原因之一.
所以,对于中国而言,缩小区域发展差距仅靠中央政府的财政转移支付及基础设施建设投入是不够的,还需要构建符合市场经济原则的区际经济关系.
从理论上而言,行政区划在一定程度上是对资源具有某种控制权的空间单位,所有权就意味着一定的排他性,资源的"稀缺性"和禀赋的差异又暗含着相互的依存,行政区划之间关系就是一种既相互依存又相互冲突的关系,相互依存就体现为分工与合作,相互冲突则表现为竞争.
这种相互依存与冲突的均衡点是要通过协调发展来取得的.
在行政区划协调发展问题上往往存在市场失灵的现象,因此需要具有宏观调控功能的政策工具.
国土规划就是协调区际关系一个不可或缺的政策工具,是能形成对要素资源进行合理空间配置的一种政策机制.
国土规划对促进区域协调发展的作用反映在如下几个方面:第一,它可以通过跨行政区规划促成统筹发展.
长期以来,我国影响区域经济协调发展的行政分割和行政垄断依然存在,跨行政区划的资源开发利用和基础设施建设缺乏统一规划和有效协调,矛盾十分突出,如长江三角洲和珠江三角洲的港口、机场重复建设问题就是典型的例子.
随着经济的发展,城市与城市之间、城市与乡村之间的联系越来越密切,区域协调发展已经成为城乡可持续发展的基础,跨越行政区划的资源配置安排或项目建设是促使要素资源自由流动的重要载体,因此,一定要重视跨行政区划的区域性国土规划的制定.
跨行政区域规划可以从全局整体利益出发,对城市发展以及基础设施的布局和建设进行统筹安排,避免重复建设,实现基础设施跨区域共享和有效利用,严格限制不符合整体利益和长远利益的开发活动.
所以,通过国土规划的制定和实施,有助于要素资源在各区域之间形成合理流动及优化配置.
第二,可以促进区域之间制度环境的统一.
受行政区经济的影响,我国各地区的政策尤其是招商引资和社会福利政策的市场化程度不一,这有来自于中央相关政策的差异,也有来自于地方政府政策的差异,制度环境的差异是加剧区域经济发展差距的重要原因之一.
一个跨行政区域的国土规划,可以促使相关行政区划单位在政策上的协调一致,从而起到促进制度环境的一体化进程,这是实现区域经济协调发展的基本前提.
只有在相同的制度环境中,各个区域才能依据比较优势,合理配置资源,实现利益662最大化,从而形成协调发展的局面.
在这方面,德国的实践提供了一个很好的例证.
1992年,柏林与勃兰登堡州开始进行区域规划研究,并于1995年决定双方共同编制空间秩序规划和国土规划,规定双方均有义务采取共同的空间秩序管制措施和共同的区域规划原则和目标,并采取共同的区域发展议程和区域规划,双方共同参加联邦政府有关空间秩序的会议和区域规划的最高层次工作,在法律上代表柏林与勃兰登堡州.
第三,有助于推进区域之间产业合作与分工.
区域协调发展的一个重要内容就是,区域间形成产业的合理分工与合作,这是由要素资源空间分布不均匀的规律所决定的.
经济学中的比较优势理论就是基于这一规律,提出了通过产业分工合作可以共同增进福利的论点.
换句话说,地区之间的发展差距可以通过产业分工合作得到一定改善,因为分工合作能够使生产效率最大化.
产业分工合作不仅存在于部门之间,同时也存在于地域之间.
对于一个国家内不同地区之间,跨行政区划的产业分工与合作需要有一个统筹规划,即超越行政区划资源利用及保护规划,以此形成在空间维度上的产业结构优化,促使跨行政区划的产业链形成.
国土资源规划的功能区划分,会起到引导产业合理布局的导向性作用,对跨区域的产业关联及分工合作都产生一定程度的激励和约束.
例如,我国目前许多城市在其国土资源规划中,都明确地划分了不同区县的经济或产业功能定位,这对于城市的产业结构调整及优化,对缩小城市内不同区县之间发展差距等均起到了积极作用.
当然,这一现象还多限于同一城市内部,在不同城市或省、区之间跨行政区划国土规划还不多见,这表明区域协调发展还面临着许多需要进一步克服的体制障碍.
我国区域经济格局已形成以北京、上海、广州等传统经济中心为辐射源头的三大经济圈,即长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群(经济带).
这三大城市群(经济带)在国民经济中占有举足轻重的地位,是我国"三大经济增长极".
如何有效地推动我国三大城市群(经济带)中不同行政区划实现经济一体化,是进一步推动我国社会经济与社会发展的重要问题,也需要通过国土规划加以谋划和安排.
从全局的宏观角度看,区域协调发展要解决的一个重要问题是土地资源的合理使用.
自改革开放以来,随着工业化和城市化的迅速发展,我国的土地资源消耗很大,这反映在两个层面:一是随着各地工业开发区开发及城镇扩张,农耕地被大量占用,使农业生产及农民生活都受到严重影响;二是在一些生态脆弱地区的大量土地开发,使环境污染或水土流失严重,762自然灾害密度增大.
所有这一切都构成了对国家经济安全和国民经济可持续发展的严重威胁,同时也反映了我国对国土资源利用的规划存在问题,也或许是对相关规划执行的监管存在问题.
一般而言,一个国家或地区的土地资源是有限的,不同空间单元土地资源的环境承受能力的差别,以及地表或地下的资源禀赋差异,形成了具有不同经济功能的空间单元,这就要求对不同空间单元要有功能定位以及发展方式的分门别类,以实现土地资源的合理利用以及发展与环境生态保护的平衡.
因此,很多国家或地区都根据国土资源的状况及特点,编制了国土功能区划规划.
这是一种社会经济发展的空间治理,对社会经济发展形成科学的空间结构,亦即人口的合理分布、产业的合理布局和生态系统建设都具有长期的重大影响.
应该说,中国在过去很长一段时期里对空间治理的意识是淡漠的,国土规划有失科学性和前瞻性,以致在发展过程中产生了严重的土地资源使用不规范和不科学的问题.
这一问题的一个直接效应是,发展中人与自然和地区之间的不协调.
为了扭转社会经济发展不协调状况,中央在关于"国民经济和社会发展第十一个五年规划"的建议中指出"各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局".
①由此,"十一五规划"提出了在全国范围内规划"主体功能区"的要求,即以资源环境承载能力及现有开发密度和发展潜力等指标为依据,统筹考虑我国未来人口分布、产业布局、土地利用和城镇化的空间格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区.
为了有效地推动主体功能区规划的实施与落实,即依据主体功能区的内涵与目标定位,构建一整套可量化和监控指标的约束指标体系,主要体现资源环境承载力、区域开发密度以及区域发展潜力三方面内容,具体包括:(1)资源承载能力测评指标.
土地资源承载力测评指标:人均耕地面积,地均GDP,人均可利用国土面积等;水资源承载力测评指标:人均水资源拥有量,水资源区位商,单位GDP水耗,地下水储量,人均地下水拥862①参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,2005年10月19日新华网.
有量,人均可利用淡水拥有量,可调度利用的水资源,水资源质量;能源资源承载力测评指标:人均能源拥有量,单位GDP能耗,矿产资源综合利用率.
(2)环境承载能力测评指标:大气环境承载力,水环境承载力与生态环境承载力测评指标.
(3)区域开发密度测评指标:工业化水平,城镇化水平,人均GDP和地均GDP,人口密度.
(4)区域开发潜力测评指标:人均受教育年限,可开发利用的土地面积,区位交通条件,研究与开发经费(R&D)占GDP的比率,人均资源占有量,人均污染分摊量和地均污染分摊量.
主体功能区规划将规范我国社会经济发展的空间开发秩序,形成合理的科学空间布局,确保国民经济结构优化和可持续发展.
主体功能区规划是我国国土规划理念的进步,表明国土规划与社会经发展的联系更加密切,成为调整经济结构和转变增长方式的重要手段.
长期以来,我国的经济发展并没有很好体现因地制宜的精神,亦即经济发展的结构及模式没有很好地体现地区差异性.
各地区发展条件存在差异是一个客观事实,但各地在发展中都追求相同模式.
例如,各地区都要大力发展高科技产业和大力吸引外资,但实际上有很多地区根本就不具备条件,因此长期处于落后状态.
换句话说,区域之间的发展差距在一定程度上是千篇一律发展模式的结果.
而主体功能区规划将有助于形成基于实行政策分类管理的不同发展区域,促进区域经济的和谐发展,对缩小区域发展差距起到积极作用.
第三节空间规划与制度环境国土规划逐渐从理论变为实践,经历了近百年的发展演变.
在这个发展演变过程中,随着社会经济的发展,国土规划的范围和类型在不断演进.
由于社会经济发展阶段或水平以及资源禀赋的差异,世界各国或地区的国土规划的形式与内容也呈现出一定差异,但国土规划的基本目标任务始终如一,即国土规划是要协调发展与人口、资源、环境关系之间关系,以保持社会经济的可持续发展.
国土规划要构建社会经济发展中的空间结构,规范经济行为主体对国土资源的使用,需要有相应的体制或制度保障,这事关国土规划的实施成效.
因此,制度环境是国土规划赖以发生作用的962基础.
一国土规划的发展演进理论界把现代国土规划的起源追溯至20世纪初的城市规划学说,英国城市学家霍华德(EbenezerHoward)在其代表作《明日的花园城市》(1898)中提出"田园城市"的概念,即城市的发展要考虑与乡村相结合,这被称之为"是国土规划思想的萌芽和滥觞".
①随后盖迪斯(PatrickGeddes)在《演变中的城市》一书中进一步发展霍华德思想,提出城市要与周边环境统筹考虑规划,并且指出区域性调研分析对规划的重要意义,对国土规划的范围及方法做出了界定.
因此,理论界把盖迪斯视为现代国土规划的奠基人.
以此为起点,国土规划经历了近百年的发展,根据其总体趋势和特点,可以将发展历程大致分为四个阶段.
第一阶段,国土规划的兴起和发展.
这一阶段经历了从1920年代到第二次世界大战结束的近25年时间.
这一阶段西方国家面临的主要问题是,工业化和城市化的迅速发展导致"城市病"的蔓延,即由于大量人口集中于城市,城市中的贫困、失业和居住条件恶化等问题日趋严重.
与此同时,城市的迅速发展产生出的极化效应,形成了城市与乡村二元社会经济结构,大量的乡村及边远地区出现人口及经济的萧条,加剧了社会的分化及不公平.
为了解决这些问题,各国政府加强了干预性政策措施,国土规划成为政府干预的一种重要手段,通过对社会经济发展的空间结构的调整来帮助化解社会矛盾.
例如,美国纽约的城市区域规划(1929)和德国鲁尔地区的区域总体规划(1923)对他们解决城市社会问题及区域发展问题起到了一定的效果.
这一时期的国土规划发生了一个很重要的演进,即初期的国土规划局限在市区范围内来谋求城市问题,但逐渐不能满足城市发展的需要,以国际现代建筑师协会于1933年通过的《都市计划大纲》(也被称之为"雅典宪章")为标志,规划界开始意识到城市的规划不能仅限于城市本身,必须把城市与周边地区作为一个整体来研究.
这标志着国土规划视野和内涵的扩大,是国土规划一个划时代的进步.
这一思想在1940年代的大伦敦区域规划中得到了实践.
城市必须与区域相联系的规划理念逐渐成为共识,并得到了广泛应用.
072①吴次芳、潘文灿等编著《国土规划的理论与方法》,科学出版社,2003,第62页.
第二阶段,国土规划的法制化和规范化.
从第二次世界大战结束到1970年代中期,是国土规划开始全面实施并逐步走向完善的活跃时期.
"二战"以后,为了尽快医治战争创伤、恢复经济,尽快促进经济的恢复和发展、加强大城市和基础工业区的建设、解决随后出现的日益突出的区域问题,在凯恩斯国家干预主义思潮的影响下,西方各国普遍开展了各种类型的国土规划工作,运用国土规划对资源配置及结构调整进行干预.
这一阶段的特点是,各国加强了国土规划的法制和体制建设.
例如,日本于1950年颁布了《日本国土综合开发法》;韩国先后制定了《国土建设综合计划法》、《大都市人口集中防治对策》、《出口产业工团团地造成法》和《国土计划法》等,为韩国的国土规划奠定了法律制度基础;法国在1960年代初相继成立了"国土整治全国委员会"(CNAT)等有关机构.
国土规划与国家推动区域发展的调控政策联系更紧密.
例如,美国在田纳西流域综合治理开发和阿巴拉契亚区域整治规划中,提出规划的实施需采取有选择性的动用联邦资金直接干预;其他一些国家的国土规划也采用了间接调控方式,即运用财政、税收和信贷等手段,达到区域平衡发展的目的.
总之,国土规划的制度化和法制化逐渐形成,并成为政府对社会经济治理的重要政策工具.
另一方面,国土规划不再仅局限于一个城市或地区,跨行政区域的规划开始出现.
例如,1966年,美国根据社会经济问题的同质性,开始编制了跨州的开发区规划.
同时,许多国家开展了全国性的国土规划,国土规划对社会经济发展的统筹协调作用得以大大增强.
值得一提的是,在这一阶段,随着国土规划的广泛开展,国土规划与经济发展理论的结合更加紧密了,如工业区位论、中心地理论、增长极理论、聚集理论、点-轴开发模式、生产综合体理论等相继运用或体现在国土规划之中,提高了国土规划理论性和实际应用价值.
第三阶段,国土规划的低潮期.
1970年代之后,经济学理论经历了一个演变,强调国家干预的凯恩斯主义受到严重的理论挑战,凯恩斯主义被以哈耶克(HayekF)和弗里德曼(FriedmannJ)为代表的新自由主义(neoliberalism)认为是对经济效率、个人自由以及国家法则的破坏,新自由主义强调市场作用和个人自由,这与当时西方世界逐渐兴起的要求公众参与国家政治和经济治理的社会思潮相吻合.
与此相应的是,分散权力和地方自治等成为西方国家的政治和社会体制变革的内容.
因此,在这样一个时代变化大背景之下,国土规划被认为是凯恩斯主义的典型,许多国家172开始裁减国土规划工作.
例如,英国政府不再制定宏大的国土规划,法国政府在1980年代加强了权力分散到地方的政治重组,德国中央政府一级也不制定全国性的详细国土规划,而美国更自1943年撤销了国土资源规划委员会后,就再也没有全国性的规划部门.
国土规划在西方社会思潮变迁中陷入低潮.
第四阶段,国土规划的复兴.
1990年代以来,基于"冷战"结束和信息化、经济全球化的时代背景,人类社会经济进入了自第二次世界大战结束后的又一个迅速发展时期,相对和平的环境,信息技术的发展和普及,资本、技术和商品在全球范围内前所未有的自由流动,尤其是许多原计划经济体制国家的改革开放,无论是发达国家还是发展中国家,都被纳入到以国际分工为基础的全球经济网络中,全球的经济总量成倍增长,其中主要是来自以中国为首的转型国家经济的高速增长.
与此同时,人类对包括土地、矿藏、植物和水资源的使用和开发规模日益增大,使得发展与资源、环境的矛盾日益尖锐,温室效应、酸雨、水土流失、空气和水污染等成为全球性问题.
另一方面,随着人们教育程度和物质生活水平的日益提高,人们对生态环境问题也越来越重视,绿色环保成为世界性社会运动.
因此,如何维持社会经济的可持续发展成为联合国自1990年以来的重要议题,可持续发展问题越来越受到世界各国的重视,可持续发展成为各国政府发展战略规划的指导思想.
因此,如何制定相应的国家或区域发展战略,以应对信息化和全球化的挑战以及生态环境的日益恶化的威胁,国土规划得以再次复兴.
世纪之交,许多国家制定的21世纪发展议程、纲要或规划,实质上就是国土资源利用规划,国土规划迎来了复兴的新时期.
"德国学者斯密德(AlbertSchmidt)在1995年撰文指出,国土规划最紧要的是必须立足可持续发展的可能性和必要性,针对该地区的固有特点制定国土发展目标,并对自然环境加以重视".
①这典型地代表了这一时期的国土规划的指导思想.
所以,重新兴起的国土规划不再单纯地是经济发展的国土资源利用规划,而是把环境和资源保护作为重点,在此基础上考虑解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题.
其次,协调发展成为国土规划的重点.
如何缩小区域差距和城乡差距成为国土规划的主要内容之一.
荷兰的第四、第五次国土规划,以及日本272①吴次芳、潘文灿等:《国土规划的理论与方法》,科学出版社,2003,第64页.
的"四全综"、"五全综"和韩国的第四次国土规划都明显地体现这一内容.
另一方面,由于新技术革命和新兴产业的崛起,为了获得未来的竞争力,调整经济和产业结构成为一种发展的内在需求,结构调整包括区域性空间布局调整,因为一些传统产业区陷入了发展停滞或衰退,面临产业结构及发展模式调整,因而国土规划加大了对区域发展问题的关注.
再次,国土规划中突出了以人为本的人文关怀.
人与发展和环境的协调是可持续发展的内涵,这使得国土规划体现了人性化与活力的发展方向,更加重视提升生活福利设施水准和改善生活环境质量的空间结构布局,把建设舒适和优质的生活环境作为国土规划的核心内容已逐渐成为国际社会共识.
另一方面,国土规划的社会参与程度大大提高,民间的参与和监督成为国土规划新的程序内容,这在发达国家尤为突出.
综上所述,国土规划的发展演变显现这样一个发展趋势,即从强调资源的开发利用到注重发展与环境资源保护的协调,从强调经济的发展到关注社会的发展,从专业职能部门主宰规划到社会大众广泛参与规划.
这既是发展理念日趋科学和人本的反映,也是社会文明进步的结果.
二中国国土规划特点及问题分析对于中国而言,现代意义上的国土规划发端于孙中山先生的《建国方略》,它首次以全国的视野对中国的交通基础设施、水利开发和产业发展等进行了空间的布局.
当然,从技术的层面来看,《建国方略》还不能算是严格意义上的国土规划,它更像一个国家的发展战略设想或规划,但它已经显现出从空间结构来考虑国民经济发展的规划视角,因此可以把《建国方略》视为中国现代意义国土规划的先驱.
中国真正的国土规划始于中华人民共和国成立之后.
中华人民共和国成立之后,国民经济面临的首要任务是恢复经济,其后便是孜孜追求不已的实现工业化和现代化;与此同时,经历了三十年的计划经济时代;近三十年又进行了改革开放的社会经济转型.
这样一个时代背景对中国国土规划发展的影响是深刻的,也造就了中国国土规划的特点.
纵观中国国土规划的发展历程,大致经历了如下几个各具特点的不同时期.
1附着于经济规划的发展时期(1950~1979)中华人民共和国成立之初,恢复经济和发展生产力是首要任务.
1950年代,对国土规划产生重大影响的因素有两个,一是苏联在中国372第一个五年国民经济建设计划期间援建的156个工业项目,对这156个工业项目的区位选择就成为国土规划的核心内容.
二是毛泽东主席于1956年发表了《论十大关系》的重要文章,提出了沿海和内地协调发展的重要思想,加快内地发展以改变旧中国留下的区域发展严重不平衡状况,成为中央政府关注的重要政策课题.
为此,当时的国家建设委员会于1956年发布了《关于开展区域规划工作的决定》,并相应成立了区域规划局具体负责规划指导工作,使得国土规划工作进入了繁忙时期,主要是围绕着新建工业区、大型交通基础设施及电站等重大工程项目的选址进行规划.
进入1960年代以后,由于国际环境的恶化,毛泽东把准备应对可能发生的战争作为国民经济发展的一个指导思想,强调"钻山、分散、进洞"的备战生产力布局,亦即所谓的"三线建设"战略,为之服务的国土规划丧失了应有的科学性.
另一方面,1966年开始的长达十年之久的"文化大革命"运动,使整个国民经济建设陷入停滞,国土规划工作也因而陷入了停顿状态.
有意思的是,从世界范围来看,1970年代是国土规划的停滞阶段,但导致中国国土规划停滞的原因与世界大相径庭,可谓异曲同工.
分析改革开放前三十年的国土规划,有以下几个特点:①国土规划基本上扮演了一个国民经济建设计划"帮手"的角色,没有独立的体制和科学的体系,因而其应有的功能难以得到真正体现,亦即谈不上具有对政府发展计划的科学修正的功能.
②国土规划基本上师从于苏联的经济综合体规划理念,规划的焦点集中于工业区、大型基础设施建设和新兴工业城镇等,具有明显的生产力布局特点.
③因国土规划处于一个附庸地位,如在大跃进浮夸风盛行时期,国土规划也出现了严重违背科学规律的情况,盲目追求高增长指标以迎合政治需要,丧失了国土规划对经济活动的有效约束力.
④国土规划的区域性规划特点较为明显,而且主要是为产业发展布局的土地利用规划,还不具真正意义上的全国性国土资源规划.
2以生产力布局为主时期(1980~1999)1979年,中国开始了改革开放的新时代.
在体制改革和对外开放的推动下,国民经济进入了全面大发展时期,同时也进入了对国土资源的利用和开发前所未有的增长时期,时代焕发了国土规划的第二个春天.
为了更好地利用国土资源以推动经济迅速发展,中共中央于1980年13号文件指出:"为了搞好工业的合理布局,落实国民经济的长远规划,使城市规划有充分的依据,必须积极开展区域规划工作".
因此,国家于1981年又做出472开展国土整治的决定,并在国家计划委员会主持下着手开始编制区域规划、流域规划、基础设施建设规划和农业区域规划等,同时,全国20多个省、区开展了国土规划试点工作.
在此基础上,1987年国家计划委员会编制了《全国国土总体规划纲要》.
该规划纲要典型地反映了点-轴开发理论的运用,把国土开发及生产力布局的重点确定为,以沿海地带、长江和黄河沿岸地带为发展主轴,以其他交通干线为二级轴线的点-轴国土规划框架,并确定了综合开发的19个重点地区.
围绕着这一国土开发的总体框架,全国30个省、市、自治区相继完成了地方国土规划编制工作.
与此同时,国家计委同中科院和地方政府还联合进行了一些区域性规划,先后开展了京津唐地区、沪宁杭地区、攀西-六盘水地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等多个跨省区域国土规划.
进入1990年代之后,市场经济体制的改革进一步深化.
为了构建统一的大市场,整合资源的开发利用,充分发挥行政区划之间的优势互补,跨行政区划的国土规划得以加强.
从1992年起,国务院组织开展了七大区域的国土规划.
所谓七大区域即长江三角洲及长江沿岸地区,西南及华南部分地区,环渤海地区,西北地区,东南沿海地区,东北地区,中南地区.
值得一提的是,在整个1990年代,对于国土规划工作来说最具重要意义的事情是,1998年国家成立了专司国土规划的国土资源部.
这标志着中国国土规划正规化和制度化的形成,对国土规划的科学性以及国土规划对经济发展行为规范的有效性都将产生深远的影响.
与改革开放之前的三十年相比较,改革开放后的前二十年,国土规划工作取得了巨大进步,主要反映在两个方面:①国土规划的范围扩大至全国各地,并且对国民经济发展核心空间单元进行了跨域行政区划的大区规划.
这表明国土规划对国民经济发展的指导作用得以加强,同时也表明政府对国土规划的作用更加重视,这是中国发展更加注重科学规律的表现.
②国土规划的规格大大提升,国土资源部的成立表明,国土规划不再是一个附着于经济建设计划的辅助手段,而正式成为国家对社会经济发展管理的一种职能,获得了相应的资源配置和体制保障,这无疑使国土规划在国民经济发展中的指导性得以加强.
与此同时,在增长就是硬道理的发展理念影响下,改革开放后的前二十年,国土规划的显著特点是:①国土规划的重点在于土地利用的规划,基本上仍是一个生产力和建设项目的空间布局,这与国民经济和城市化进程高速发展背景密切相关.
相应的是,国土规划重资源的利用和开发而轻572资源的保护,规划中的可持续发展理念淡漠.
②国土规划总体框架中对点-轴开发带的确定,是非均衡发展理论在国土规划中的运用,对区域协调发展关注不够,而实现协调发展是国土规划的本质意义.
就这一点而言,这一时期的国土规划的"成色"不足,正如理论界某些学者所指出的:这一时期的"国土规划的特色不鲜明,与地区经济社会发展规划雷同".
①这一时期国土规划的特点也可以说是问题所在,它反映出中国改革开放进程中一些难以避免的缺失.
3可持续发展的国土规划时期(2000~)改革开放以来,我国取得了举世瞩目的经济高速增长,期间对土地及其他资源的开发利用强度也愈来愈大.
更重要的是由于粗放型的经济增长,大多数地方政府是靠土地资源的开发获取财政来源,形成了非常明显的"土地财政"局面,随之而来的结果有两方面:①农田耕种面积缩减很快.
对于一个人口大国和拥有近八亿农民的国家来说,农业生产空间的缩减会影响到国家经济安全.
农民赖以生存的农地的大量流失会产生严重的社会问题,主要表现为失地农民大量涌向城市并沦为弱势群体,加剧社会的不公平和城市生态环境的恶化.
与此同时,农民为捍卫其生存权和发展权,对土地开发抗争的群体性事件日益增多,使政府同农民的关系空前紧张,严重地威胁到了社会的稳定.
②空气和水资源污染严重,生态环境日益恶化,人居环境质量日益下降,发展与资源和生态环境的关系十分紧张,社会经济的可持续发展受到了严重威胁.
值得指出的是,这种威胁已不仅仅是对中国而言,中国环境问题中的沙尘风暴、水资源过度开发等都对邻国产生了一定程度的影响.
在经济全球化的时代,中国的发展问题对世界尤其是周边国家或地区将不可避免地产生重要影响.
因此,进入2000年以后,可持续发展问题已成为中国发展中面临的重大挑战.
为了应对可持续发展问题的挑战,中国首先展开了对农耕地保护的规划,确定了全国必须保有的农耕地面积总量,并具体规定了各级行政区划应保有的农耕地面积,形成了"红线"规范,即既定的农耕地面积是不能跨越的红线,并从行政组织纪律上对各级主要领导人进行约束.
另一方面,又实施了"退耕还林"、"退牧还草(场)"的政策措施,注意了对森林和672①毛汉英、方创琳:《中国地区国土规划回顾及新时期编制的基本思路与完善途径》,参见潘文灿主编《中外专家论国土规划》,科学出版社,2003,第155页.
草场资源保护,同时,还通过产业政策对污染较大的产业进行限制发展.
2001年,国土资源部决定在天津、深圳、辽宁和新疆先期开展旨在促进生态环境保护的国土规划试点工作,标志着我国具有可持续发展理念的新的国土规划工作开始启动.
2003年中共十六大提出了实现科学发展观和转变国民经济增长方式的战略目标.
为了落实科学发展观,"十一五规划"出台了前所未有的全国主体功能区规划.
全国主体功能区规划的原则与目标是:以人为本、土地集约开发与利用、产业升级与集聚、城乡统筹、人与自然和谐相处等.
主体功能区规划根据国土资源的现状和特点,在全国各地划分出优先发展、重点发展、限制发展和禁止开发四类区域,对社会经济的发展做出了科学的整体空间规划.
主体功能区规划的编制使我国国土规划的重点从仅强调发展转变到了注重人与自然协调、发展与环境资源协调的可持续性.
中国国土规划在经历了半个多世纪的发展演变后,真正形成了与国际潮流吻合的科学的国土规划.
与国外相比,中国的国土规划也经历了从局部性规划到全局性规划、从强调经济发展到注重发展与资源环境协调的过程,这与世界上发达国家的国土规划走过的路是相似的,其实这也是一个社会经济发展演进的过程,国土规划的水平和科学性是与社会经济发展水平相关联的.
中国是一个具有独特性的国家,国土规划发展演变的过程中曾长期受国内政治因素的影响较大,而西方发达国家国土规划的发展演变受专业理论的影响要大一些.
当然,最后中国的国土规划理念与世界的趋同,得益于市场经济体制的改革和对外开放,也得益于经济全球化的影响.
回顾改革开放三十年中国国土规划的发展,从国土规划的形式和内容而言,中国国土规划工作取得了巨大进步,但从国土规划对社会经济发展的指导及约束成效来看就不尽如人意了,主要表现为从1980年代开始的几次国土规划并未能有效指导产业的合理空间布局,全国各地产业的重复建设或恶性竞争,以及城镇建设中不科学、不合理的空间布局不在少数,也未能有效约束经济活动行为主体对国土资源的浪费甚至是掠夺性使用,造成生态环境日益恶化.
根据国土资源部2004年数据,在全国省级以上900余家开发区中,国家批准规划的近3000万亩开发区,已开发面积仅占规划总面积的1351%,土地闲置现象十分严重.
①截至2009年底,全国仍有一772①http://wwwmlrgovcn/tdzt/tdgl/zdtd/zdtdsc/200406/t20040625_640055htm万公顷闲置土地.
①有规划而得不到认真实施,是最主要也是最根本的问题,其原因主要是:(1)规划体制不完善.
长期以来我国实行的是计划经济,国土规划没有独立的地位,而是附着于国家计划委员会主导的国民经济发展规划之中,属于经济发展计划中的空间布局部分.
改革开放后虽引入了市场经济机制,但政府仍然是资源配置的主导者,这就是具有中国特色的社会主义市场经济的特殊性所在.
因此,国土规划的附属地位仍然没能改变,经济发展或产业发展战略规划与国土规划是合在一起的,与发达国家非常不同.
发达国家的资源配置主要依靠市场调节,基本上没有宏观经济发展战略规划,因此他们的国土规划就具有凸显的地位.
如果说由于中国的特殊国情,经济发展战略规划不可或缺,但把经济发展战略规划与国土规划混为一谈,必然使得国土规划的有效性大打折扣.
众所周知,长期以来我们对经济发展战略规划执行的约束是一种软约束,即各级政府不会因产业结构调整或增长不达标等问题而受到行政或法律的制裁.
但旨在保护国土资源不被滥用或非法使用的国土规划需要的是硬约束,因此依附于经济发展战略规划的国土规划得不到有效执行就是在所难免.
另一方面,虽然1998年成立了国土资源部,但国土资源部只负责土地利用的规划,即对全国的建设用地、农用地、林地、草场等的量化规划,而涉及产业和城镇的发展空间布局的规划则属于当时的国家计委和现在的国家发改委负责.
这样一种体制安排,把国土规划中的内容分割为由不同行政部门管理的两类规划,不仅增加了这两类规划协调的交易成本,甚至使两类规划出现相互冲突和矛盾,大大降低了国土规划的约束力和有效性,使规划在很大程度上形同虚设.
(2)规划的法制基础不健全.
一般而言,很多国家的国土规划都是具有法律约束力的,如日本、德国、韩国的国土综合开发规划都是以法律的形式颁布的,这就确保了国土规划执行的有效性.
我国长期以来在国土规划方面的法制建设薄弱,尤其是对国土规划执行实施的法律监管较为薄弱.
虽然我国也相继颁布了"土地规划法"、"森林法"、"土地法"等,但"土地规划法"是一部主要规范规划行为的程序法,而"森林法"、"土地法"则是专门法,是对一些具体领域的法律规范,缺乏综合性的国土资源利用872①数据来源:《2009年中国土地形势回顾与展望》,http://wwwmlrgovcn/zljc/201008/t20100816_740943htm.
和保护的法律,例如对产业布局或城镇建设中不规范或不科学的行为的法律约束是基本没有,很多地方政府对国土规划的不遵守得不到有效和有力的监督或制裁.
(3)中央对地方的激励导向有偏差.
国土规划得不到有效实施或执行,一个重要的原因是各级地方政府的可持续发展意识淡薄,各级政府把GDP的增长视为压倒一切的任务,置资源和环境的保护于不顾,这其中与中央政府的激励导向密切相关.
改革开放三十年来,中央政府把发展经济当作首要目标,"发展是硬道理",对各级地方政府的政策激励都是为了经济增长,经济增长绩效成为考核地方政府的核心指标.
对于地方政府而言,一个很重要的激励来自有中国特色的官员治理结构.
我国地方政府官员具有双重特征:他们一方面是"经济参与人",即像任何经济主体一样关注经济利益,1980年代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机;但另一方面,这些地方官员同时也是"政治参与人",他们关注政治晋升和政治收益.
①财政分权激励可以理解为一种政府官员的横向"自我晋升"激励,而传统的官阶上升激励可以理解为纵向晋升激励.
②地方经济的增长能使地方政府及主要负责人实现横向和纵向激励.
在这样一个背景下,各级地方政府为经济增长而激烈竞争,同时也为基于经济增长的"晋升竞标赛"展开竞争.
③为了赢得经济增长及晋升竞争,各级政府把GDP的增长视为压倒一切的任务,置资源和环境的保护于不顾,其中突出地反映在对土地资源的掠夺性利用或开发,即便是在2000年以后,中央政府提出了科学发展观的新的发展理念,但强大的历史路径依赖惯性依然在发生影响,对土地资源使用不合法、不规范的行为仍然是一个不容忽视的问题.
据国土资源部资料,1999~2009年,土地违法案件结案件数1149万件,涉及土地面积518万公顷,其中耕地面积为234万公顷(见图10-1).
所谓土地违法案件包括:买卖和非法转让土地,破坏耕地,未经批准用地,非法批地,低价出让土地及其他.
所以,国土规划得不到有效实施或执行,一个重要的原因是各级地方政府的可持续发展意识淡薄,长期以来中央政府的政策激励有偏差.
972①②③周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作:兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》,《经济研究》2004年第6期.
刘瑞明、白永秀:《晋升激励、宏观调控与经济周期:一个政治经济学框架》,《南开经济研究》2007年第5期.
参见周黎安《中国地方官员的晋升竞标赛模式研究》,《经济研究》2007年第7期.
图10-11999~2009年土地违法案件结案统计资料来源:1999年、2000年的数据来自《中国国土资源年鉴2000》、《中国国土资源年鉴2001》,其他数据来自《中国国土资源公报2009》.
国土规划是基于遵循自然规律和经济规律,在社会经济发展中对资源利用开发与治理保护相结合的统筹安排,亦即对经济活动行为主体的一种规范.
一般而言,国土规划的科学性取决于人类对自然规律和经济规律的认识程度,这是一个随着社会经济发展演进的过程,是一个知识学习的过程.
在一个开放的环境下,每一个国家或地区都会在发展中逐渐了解科学的国土规划的内涵,并在实践中加以运用,包括中国在内的世界各国的国土规划发展演变的史实都证明了这一点.
而国土规划的有效性则取决于制度保障,亦即规划的法制基础、规划的体制结构以及经济体制都是决定规划能否有效实施的重要约束条件,中外国土规划在社会经济发展中指导作用的差异就源于制度环境的差异.
实践证明,对于正处于一种社会经济转型过程中的中国而言,一个有效的国土规划制度体系的建设重于国土规划内容的完善,没有制度的保障,再完美的国土规划也不能有效地发挥作用.
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