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地理学报ACTAGEOGRAPHICASINICA第60卷第6期2005年11月Vol.
60,No.
6Nov.
,2005新时期我国区域空间规划的方法论探讨———以"西部开发重点区域规划前期研究"为例刘卫东,陆大道(中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101)摘要:区域规划是大国进行空间管治不可或缺的层次和手段.
随着跨区域性问题越来越突出和进一步市场化后国家宏观调控手段的变化,以新的视野和新的方法开展区域规划在我国已经十分迫切.
本文分析了新时期进行区域空间规划需要考虑的因素,包括落实科学发展观、经济全球化和经济体制转型(市场化)等;通过阐述"点—轴系统"理论、全球化下的"城市区域"理论以及"人地关系地域系统"理论,分析了区域空间规划的理论基础;最后根据西部开发重点区域规划前期研究的工作经验,讨论了进行区域空间结构规划的一些具体方法.

作者提出,需要把握现阶段我国社会经济发展的核心特征、并考虑有效可行的管治手段,以全球化视野和市场化思维考虑区域发展和规划问题.
关键词:区域规划;空间结构;经济全球化;城市区域;中国1引言经过近10年的沉寂,区域规划又重新回到政府主管部门和多数学者的视野之中.
尽管不断有学者强调区域规划的重要性[1,2],但在20世纪90年代中期完成"七大区"规划之后,区域规划工作很大程度上退出了政府管理工作的视野.
近年来,随着经济高速增长带来的跨区域性问题越来越突出和国家宏观调控手段的变化,宏观管理部门开始重新重视区域规划工作.
2004年,国家发展和改革委员会(发改委)决定将区域规划作为"十一五"规划的重要内容,并启动了京津冀地区和长江三角洲地区区域规划两项试点工作.

由于宏观背景的变化,区域规划的"回归"并非是简单地恢复以前的工作.
在新的形势下,区域规划工作要适应科学发展观、市场经济机制、经济全球化以及现阶段国家发展目标的需要.
在这个意义上,现阶段的区域规划是一项全新的工作,有必要对其方法论基础进行探讨.
对于大国而言,区域规划的必要性在于国家层面的宏观规划和地方层次的各种规划(如城市规划、土地利用规划)之间缺少中间层次的管治手段和形式.
在资源环境利用与保护、跨界基础设施建设、不同地方机构的协调、区域共同竞争力的营造等方面,都存在国家和地方管治无法或不容易触及之处.
因而,即使在美国这样经济高度自由化的国家,也出现了大量的区域发展机构、法案以及相应的规划工作,而且近年来呼吁进行区域规划的声音越来越多[3].
在我国,区域规划曾经在国家生产力布局中起到了非常重要的作用,是计划经济时期一项地区性综合经济工作[4].
1956~1960年,曾广泛开展了以联合选厂为基础的区域规划工作,但其后受政治形势的影响停顿了20年.
1978年改革开放收稿日期:2005-04-25;修订日期:2005-08-19基金项目:中国科学院地理科学与资源研究所知识创新工程课题(CXIOG-F01-03)KnowledgeInnovationProjectoftheInstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch,CAS,No.
CXIOG-F01-03]作者简介:刘卫东(1967-),男,河北隆化人,研究员,中国地理学会会员,主要从事经济地理和区域发展研究,已发表论文40余篇.
E-mail:liuwd@igsnrr.
ac.
cn894-902页6期刘卫东等:新时期我国区域空间规划的方法论探讨后,区域规划以国土规划的形式获得了生机,一直持续到九十年代初期[1,2,4,5].
1992年开始,国务院组织了全国"七大区"规划(当时提出的"七大区"为:长江三角洲及长江沿岸地区、西南及华南部分地区、环渤海地区、西北地区、东南沿海地区、东北地区和中南地区),期望尝试新的宏观管理方式.
但是,这些规划基本上是依托计划经济体制编制的;由于过去10多年中政府调控手段和宏观环境的快速变化,他们所起到的作用是有限的.
因此,作为管治的必要层次和手段,以新的视野和新的方法开展区域规划在我国已经十分迫切.
目前,区域规划的范畴和界定是比较模糊的.
毫无疑问,从国家层次看,区域规划处理的是空间(区域)问题.
但是,就区域层次而言,它究竟是专注于空间规划、还是要包含更多的内容,仍然还不明确.
它延伸出来的问题是,区域规划等同于空间规划吗从目前国家发改委组织的京津冀地区和长江三角洲地区规划试点来看,区域规划被作为一个相当综合性的规划.
当然,无论如何界定,区域规划都是一个复杂的工作,而空间规划则是其核心内容(或之一).
由于进行区域规划的主要目的是通过资源、人口和经济活动的空间配置,来协调不同空间单元的发展、解决区域性问题和空间差异、营造区域整体竞争力,因而确定区域内部的空间结构以及不同功能区的空间范畴是其重要工作.

本文拟在西部开发重点区域规划前期研究工作的基础上[6],对区域空间规划的方法论进行初步探讨,以期到达抛砖引玉之效.
需要说明的是,本文所讨论的区域空间规划指区域内部空间结构及功能区的确定,而不是区域规划的所有内容.
即区域空间规划是区域规划的一部分,而不是其全部.
2影响区域空间规划的新因素落实科学发展观、经济体制转型以及参与经济全球化,界定了我国区域发展未来情景的变化范畴,因而是新时期进行区域空间规划必须要考虑的因素.
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"#落实科学发展观和"五个统筹"自1992年开始我国就制定并实施了可持续发展战略,注意经济发展与资源、环境和人口之间的协调问题.
但是,由于"增长饥渴"以及考核机制等问题,各地区在实践中都还是把经济增长作为发展的核心.
这很大程度上影响了各类规划的实践(包括区域规划);不少规划将经济增长置于绝对优先的地位.
这种做法导致或加剧了环境恶化、资源短缺、社会不公平等一系列问题,成为实现可持续发展的严重障碍.
为了实现国家长远发展的第二步战略目标(即全面建设小康社会),中央及时地提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观;即"统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放".
贯彻落实科学发展观和"五个统筹"以及相应的干部考核体制的改革,正在对各地区的发展思维和实践产生着深刻的影响,是新时期进行区域空间规划的基本出发点.
从科学发展观出发,就要认识到区域是一个有机整体,不同部分应该具有不同的功能.
有些地方主要承担人口和产业集聚的功能,有些地方则主要承担生态服务功能,即根据不同的条件发挥各自的优势.
与此同时,区域或国家必须保障各地区社会公共产品提供的公平性,即保障各地区享有基本一致的生活水平.
因此,落实科学发展观并非一句口号,而是要求区域空间规划体现出"功能区"的战略思路,在空间分工上保障区域的可持续发展.
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经济体制转型在过去20多年中,我国的经济体制发生了重大变化,从改革开放前典型的计划经济变革到目前的市场经济体制.
在这个过程中,政府职能定位、行政管理体制、计划管理体制、财税管理体制、金融管理体制等都进行了大幅度的改革(杜平在《中国区域发展89560卷地理学报的理论与实践》第十二章中对这些改革及其与区域发展的关系做了系统的阐述).
这些改革使政府部门进行空间调控的手段发生了巨变,对区域规划的实践产生了深刻的影响.

在传统计划经济时期,政府可以通过国有投资的空间配置、项目审批、人口流动控制等计划手段进行空间管理,体现出严格的"自上而下"的模式.
相应地,区域(国土)规划的实践大多体现在投资配置和项目管理上.
在过去20年的转型期间,国家主要通过给予特殊政策(如特区、开放城市、开发区)以及调整财税关系等改革性手段进行空间调控.
目前,随着改革开放的深入,投资行为越来越市场化、人口流动加快、外资大量涌入,传统管制手段不断淡化或淡出.
另一方面,随着财税体制的改革,地方的积极性和自主性越来越强,地区之间的竞争日趋激烈,形成了具有"诸侯经济"色彩的空间格局.
这些变化为国家进行有效空间管治提出了挑战,也决定着区域规划的实践和主体内容.
其中很重要的一点是,需要将地区视为具有独立性的利益主体,而不是无条件服从上级管治的下级单元.
在规划中应该将国家和地方的权利、义务和资源等统筹和协调起来.
目前,国家所拥有的管治资源可能是土地供应管理、有限的国有投资、大型区域性基础设施建设、利率和税收调控、特殊区域的立法保护、地方官员的考核与升迁等.
总体上,这已经非常接近市场化国家的管治手段.
根据美国一个多世纪以来的规划经验,在市场体制下规划的一个重要特点是多方利益人的参与以及在他们之间达成共识[3].
也就是说,规划必须具有能够达成共识、以使规划可行的理性基础.
事实上,在美国规划工作的很大部分就是在问题优先性、目标、行动方案等方面达成共识的过程.
这是值得我们借鉴之处.
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"#经济全球化经济全球化的主要表现为金融资本在全球范围内的迅速流动、跨国投资的迅速增长、跨国公司垄断势力的强化、产业链在全球范围内的空间重组、国际经济组织影响力上升等[7].
这些力量使区域直接暴露在全球竞争之下,既为区域发展带来新的机遇、也对其提出了挑战.
20世纪80年代以来,通过不断的改革和对外开放,我国积极地参与了经济全球化的过程[8].
从"九五"计划开始,全球化就是国家和地方制定宏观经济战略考虑的主要因素之一.
一定程度上,我国改革开放以后的经济高速成长得益于经济全球化,而全球化力量也对我国区域发展及其空间过程产生了深刻的影响.
经济全球化打破了传统的区域和国家界限,使原有空间体系已不能适应经济发展的需要.
这使区域规划需要新的、全球性视野.
全球化使区域在很大程度上失去了国家边界的保护,不得不直接参与到全球竞争之中.
相应地,区域发展空间也随之扩大,不再局限于国家之中,而需要在更大范围内来考虑.
因而,区域空间规划的视野也要上升到一个更高的层次,将构建"全球的区域"视为规划的战略目标,将区域发展置于全球化大背景下,通过空间规划来提升综合竞争力.
另外,对于多数区域而言,全球化带来的变革(特别是参与全球竞争)实际上为区域发展的前景带来了更大的不确定性.
由于规划是以未来情景分析为基础的,所以追求高度确定性和精确性的规划思维可能已经难以应对区域发展的不确定性.
在此背景下,规划的核心问题应该是建立应对变化和不确定性的框架,突出区域共同竞争力的塑造.
3新时期区域空间规划的方法论基础规划工作的一个突出特点是前瞻性,即它是寻求决定未来行动的一项工作,一般包括目标(价值)确定、问题诊断、方案设计与评估以及相关政策遴选等步骤.
其中,科学确定未来发展的情景是合理规划的关键和基础,而这需要基于特定的理论视角和知识来实现.
对于空间规划而言,需要在有关经济活动空间规律的理论的基础上,对一个区域8966期刘卫东等:新时期我国区域空间规划的方法论探讨的空间结构及其未来情景进行合理判断.
特别需要分析和了解工业化、城市化、市场化和全球化过程中经济活动的空间结构特征和组织规律,确定符合实际的空间战略和空间框架.
因此,进行区域空间规划的方法论基础在于人们对于经济活动空间规律的认识.

我们认为,在当前这个时期,"点—轴系统"理论、全球化下"城市区域"理论以及"人地关系地域系统"理论可以作为区域空间规划的方法论基础.
需要强调的是,所谓方法论基础并非是具体的方法,而是提供了树立规划理念和设计具体方法的理论基础.
规划工作者需要根据规划目标以及所规划区域的特点,选择特定的和具体的分析方法来表达出规划理念或理论思维.
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"#"点—轴系统"理论"点—轴系统"反映了社会经济空间组织的客观规律[9].
根据该理论,在市场条件下,一个区域的经济活动总是倾向于集中在特定的位置,即"点"与"轴"上.
所谓的"点"指各级中心城市,是各种空间层级的集聚点,也是带动各级区域发展的"龙头".
而"轴"则是在一定方向上由若干不同级别的中心城市形成的相对密集的人口和经济带;连接这些中心城市的是线状基础设施束.
因而,"轴"首先是空间结构或空间重点的一种抽象,其次是不同地点之间空间联系的载体.
轴线具有等级性,不同等级的轴线的作用有差别.
总体上,"点—轴系统"描述了一种有效的区域空间结构模式.
在开发初期,区域内需要确定重点发展的"点",这些点在区域发展过程中成为扩散源,并且沿着"轴线"逐次扩散,通过各种生产要素的流动,带动形成一些新的"点",以此达到区域发展的最佳状态[6].
"点—轴系统"理论曾是八十年代我国进行各种层次的国土规划所广泛应用的理论工具.
由于它实质上总结的是市场条件下的有效空间模式,因而也适用于新时期我国的区域规划工作,是进行空间结构分析和空间规划的重要基础和手段.
当然,受创建时宏观条件的影响,"点—轴系统"理论对区域开放程度的处理还不能很好地适应当前经济全球化的趋势,这主要体现在对于"点"的发展机制及其与周围地区的劳动分工的认识上.
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"$全球化下"城市区域"理论经济全球化正在导致世界主要国家的经济和社会重整,其中包括了区域和城市的重新定位.
特别是,这种"社会—空间"变革重塑了城市的功能和全球城市等级体系.
目前,很多学者认为,在新的信息技术支撑下,伴随全球化过程,世界经济的"地点空间"正在被"流空间"所代替.
Castells争论到,当前世界体系的空间结构是建立在"流"、连接、网络和节点的逻辑基础之上的[10].
于是,理解地区之间的空间关系就不能再以地理位置关系为出发点,而应该着重了解和分析地区之间各种"流"的联系及其方式和强度,如人才流、运输流、电信流、资金流等.
这些"流"并非是以一种没有逻辑和规律的方式运动着.
一方面,他们在运动路径上依赖于现有的全球城市等级体系;另一方面,也在变革着后者.
这种运动的一个重要结果就是塑造了对于世界经济发展至关重要的"门户城市"(gatewaycity),即各种"流"的汇集地、连接区域和世界的节点、经济体系的控制中心[11].
因此,不少学者争论到,在经济全球化趋势下,由"门户城市"及其腹地组成的、具有有机联系的"城市区域"(city-region)正在成为全球经济竞争的基本单元[12-14].
虽然"城市区域"的研究视角还没有发展成为完整的理论体系,但它所揭示出的全球化下的有效空间组织形态是得到广泛认同的.
事实上,从早期的"世界城市"研究[15,16]、到后来的"全球城市"(globalcity)研究[14]、再到目前的"正在全球化的城市"(globalizingcity)研究[12],都强调了核心城市的重要作用,只不过对于核心城市的功能定位有所区别.

总体上,这类核心城市在经济上是命令和控制中心(通过高级生产者服务业和跨国公司总部等载体来实现)、在空间结构上是全球城市网络重要的节点、在文化上是多元的和具有包容性的、在区域层面是全球化扩散到地方的"门户".
在全球化下这些核心城市与周围89760卷地理学报地区的关系上,则有Macgee的Desakota[17]、Scott的"城市—区域"(City-Region)[13]等理论概念来描述和阐释.
虽然此前的"大都市区"、"大都市带"、"都市圈"等概念也描述了类似的空间结构形态[18,19],但在发生机制上没有专门将经济全球化与地方发展直接联系起来.
因此,"城市区域"这个视角(我们在几个类似的概念中选择了这个简单易记的名称),是经济全球化时代透视区域空间组织和空间结构的有力理论工具.
以"城市区域"的空间形态构建应对全球竞争的区域竞争力,是区域空间规划的重要内容.

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"人地关系地域系统"理论"人地关系地域系统"(以下简称"人地系统")的理论视角是区域空间规划另一个重要方法论基础[20,21].
该理论认为,在人类作用于自然环境的强度和范围愈来愈大、因而愈来愈强烈地改变着自然结构和社会经济结构的时候,地球表层系统中两大类(组)要素相互作用—"人"和"地"的关系,成了地球表层系统中的最值得重视的主要关系[20].
"人地系统"分析要求对各部分的解剖和各部分相互关系进行研究;也就是说,通过"结构"研究而认识"系统".
其研究主题是系统要素相互作用机制与演化趋势,特别是系统内主要组成要素的相互作用及其与系统状态演化过程间的互动关系,这种关系体现为方向、变化幅度等.
"人地系统"理论是在空间规划上落实科学发展观的有力工具.
从"人地系统"理论出发,在规划实践中要系统分析区域系统各环节之间协调(如产业之间、地区之间、城乡之间),研究区域人地系统的交互作用和演化规律,确定地球表层不同空间单元的主体功能,通过不同功能区优势功能的发挥,追求经济、社会、环境的综合效益最优.

4区域空间规划的具体方法探讨—以西部地区规划前期研究为例根据上述影响因素的分析和理论基础的阐述,进行新时期区域空间规划需要在原有技术方法基础上,尝试新的规划思路和方法.
下面我们根据在《中国西部开发重点区域规划前期研究》中的工作经验,简述基于上述三个理论所使用的一些基本工作方法,以供广泛讨论之用.
我们认为,通过构建"城市区域"来强化区域在全球化下的竞争力,应该是当前多数区域进行空间规划的重点.
在具体实施过程中,则需要发展轴线确定、"门户城市"选择、城市区域空间范围确定等几个工作步骤.
在这里,"城市区域"实际上就是一种功能区;确定了它的空间范围,也就很大程度上确定了区域的不同功能区(当然还要进一步划分出其他功能区,如生态保护区、限制性发展地区等).
区域空间规划的第一项工作是发展轴线(经济带)的确定.
根据"点—轴系统"理论,发展轴线应该是综合交通运输通道经过、且附近有较强社会经济实力和开发潜力的地带.

发展轴线的选择首先应考虑如何确立区域开发的空间重点,其次要考虑如何促进不同区域间的交流.
在具体工作中,重点轴线要么是由目前的综合运输通道联系起来的经济重心所在,要么是根据宏观发展环境应该着重建设且具有发展条件的地区.
基础分析工作是区域从战略定位出发所需要的主要空间联系方向,以及区内及区际综合运输通道的现状与前景.
战略空间联系的主要指向是海洋、或更高空间层级的经济中心(门户)、或边境口岸等,而综合运输通道由同一方向上的铁路干线、高速公路、国道干线和水运航道等组成.
现状能力低、但战略联系方向十分重要的通道,也应作为发展轴线来规划.
也就是说,轴线的确定需要在定量分析基础上进行战略性定性判断.
具体的定量分析一方面是铁路的客货流密度、公路的折算运输量、水运能力等运输能力的计算;另一方面也要对综合运输通道上城市的经济实力进行测算和汇总.
定性判断必须与规划目标紧密结合,并服务于后者.
在西部地区规划前期研究中,我们根据上述方法,确定了4条一级发展轴线和4条二级发展轴线.
具体方法和结果见《中国西部开发重点区域规划前期研8986期刘卫东等:新时期我国区域空间规划的方法论探讨究》[6].
第二项工作是"门户城市"的选择.
对于不同区域而言,"门户城市"的战略层次是不一样的.
有的是全球性"门户",有的是国际性"门户",有的则是区域性"门户".
但无论如何,"门户城市"选择的核心因素是对外联系的广度和强度以及对内服务功能的强度.
一般地,对于发展中地区而言,"门户城市"的选择应考虑如下原则:!

发展水平高、经济实力强、人口规模足够大;"中心性强,即为腹地服务功能强;#有广泛的国际、国内联系;$是外来投资(特别是外资)青睐的投资地;%有广大而且基础较好的腹地.
根据这些原则可以对规划区内城市进行中心性评价.
具体指标的选择要体现出城市的规模与综合实力、对外经济联系强度、基础设施水平、参与全球/全国产业分工的能力、服务功能等5个方面.
在获得中心性评价结果后,还要结合区域的战略定位来最终确定区域的各级"门户城市".
在西部地区规划前期研究中,我们选择了重庆、成都和西安作为西部地区的首要"门户城市",并推荐以这三个"门户城市"为核心培养具有全国意义的大都市经济区,作为西部参与全国和全球经济的主要节点.
区域空间规划的第三项重要工作是确定不同功能区的空间范围,如重点发展带、都市经济区、限制性发展地区、生态保护区等.
这里我们仅就前两者简述工作方法(其中,都市经济区是重点发展带的组成部分).
确定空间范围的基本方法分两步.
首先是分析不同中心城市之间的空间联系,建立基本的空间框架;其次是运用数学模型在数字地图上定量确定空间范围.
这两步工作相互补充,不可相互替代.
空间联系分析既要包括物质交流,也要包括信息和技术等非物质交流.
前者通常是通过空间运输联系完成的,后者则通过通信网络或知识溢出等来完成.
在全球化和信息化所形成的"流的空间"中,非物质联系起着越来越重要的作用.
在具体工作中,运输流、电信流、资金流、能源流等可以很好地反映空间经济联系.
在西部工作中,除了分析运输联系外,还特别重视了电信流的分析,并通过电信流分析发现了南贵昆经济区内城市与珠江三角洲的联系都比较密切,从而提出应该以加强与珠江三角洲的联系为契机增强该经济区的凝聚力(图1).
定量确定空间范围的具体做法为,在所确定的重点轴线和中心城市的基础上,利用数学模型确定直接吸引范围(例如,可选择可达性模式或重力模型),而后利用地理环境的遥感数据进行修正,剔除不适于发展的用地范围(如山地、生态脆弱区等).
如利用重力模型计算空间范围,还需运用交通线进行范围修正,即需要考虑不同级别交通线的影响.
另外,还可以运用重力模型计算各级中心城市之间的相互作用,来验证发展轴线上"点"之间的联系强度.
根据上述步骤确定的西部开发重点经济带(区)空间范围见图2.
5小结区域规划是大国进行空间管治不可或缺的层次和手段.
随着跨区域性问题越来越突出和进一步市场化后国家宏观调控手段的变化,以新的视野和新的方法开展区域规划在我国已经十分迫切.
而空间规划是市场条件下区域规划的核心内容,其中的重要工作是确定区域内部不同的功能区及其空间范围.
在新时期进行区域空间规划必须要考虑的因素,除了工业化和城市化两个大趋势外,还有贯彻落实科学发展观、经济全球化和经济体制转型(市场化)等新因素.
特别是需要把握现阶段我国社会经济发展的核心特征和有效可行的管治手段,以全球化视野和市场化思维考虑区域发展和规划问题.
在全球化和市场化下,区域规划的核心问题是建立应对变化和不确定性的框架,突出区域共同竞争力的塑造,而不是追求区域发展细微之处的确定性和精确性.
受宏观环境变化的影响,当前进行合理的区域空间规划需要寻求新的方法论基础,需要掌握有关经济活动空间规律的新的理论视角.
我们认为,"点—轴系统"理论、全89960卷地理学报球化下的"城市区域"理论以及"人地关系地域系统"理论是这方面重要的理论工具.