美国美乌通话门再发酵

国际关系学院学报2003年第5期JournaloftheUniversityofInternationalRelations,2003No.
5从冷战后美台关系演变看美对台政策实质杨红(清华大学战略研究所,北京100084)[摘要]美国政府的对华对台政策,是以维护美国利益为根本出发点的,其实用主义色彩十分浓厚.
而现阶段随着中美共同利益的增多和美国需要中国合作的领域的增多,维护稳定的中美关系符合美国国家利益,因此美台关系的发展会控制在不破坏中美关系的大局这一范围内.
[关键词]冷战后;美国;中国;台湾;美国对台政策[中图分类号]D871.
22[文献标识号]A[文章编号]1004-3489(2003)05-0022-06一、冷战后美台关系演变上个世纪80年代,由于在"抗衡苏联"上的巨大战略利益,美国基本上执行着倾向于中国大陆的对台政策,美台关系严格限制在非官方交往范围内,美对台军售数量也很少,台海地区维持着相对和平和稳定的局面.
进入90年代后,随着中美战略基础的消失,美全面加强和提升了美台关系,美台关系经历了几个不同发展阶段.
(一)第一阶段(1989年冷战结束至1996年3月"台海危机"爆发):美国执行倾向于台湾的政策,从政治、经济、军事等方面不断突破和提升美台实质关系,纵容台湾"台独"势力图谋分裂祖国的活动加强《与台湾关系法》的地位,从法律基础和政策上提升美台关系.
1994年4月,美国国会通过并经总统签署生效了《1994和1995财政年度对外关系授权法》,宣称"《与台湾关系法》第二及第三条款要比美国(有关军售)之政策声明,包括公报、规则与指令等更重要"[1](P.
427).
该法案首次以国内立法的形式强调《与台湾关系法》要高于《八一七公报》,解除了美对台出售武器在法律上的限制,并将出售武器与中国是否在意愿和能力上改变和平解决台湾问题的方针相挂勾.
1994年克林顿政府公布了调整后的对台政策,其内容主要包括:在"美国在台协会"主办下同台湾进行仅次于内阁部长级经济对话,允许来自经济和技术机构的美国政府高级官员访问台湾;不允许台湾高级领导人访问美国,但将允许他们必要时路过美国;不支持台湾进入联合国,但承认台湾在一些国际问题上可以发挥作用,支持台湾加入关税及贸易总协定.
[2](P.
729-730)这次政策调整提升了美台交往级别和层次,使美台官方交往和接触公开化、合法化,在加强和推进美台实质关系上有明显突破;同时这次调整体现了美国对台湾经济实力的肯定,使美台双方至少在经济方面保持一种"正常的国家关系",因而在一定意义上,提高了台湾在美对外关系中的"实体地位".
提高与台湾的政治交往级别,并公然允许李登辉访美.
1992年11月,美国贸易代表卡拉·希尔斯22抵台访问,她是中美建交13年来访台的第一位内阁级官员.
1994年12月美国交通部长费德里科·培尼亚访台,他是美调整对台政策后访台的第一位内阁级官员,李登辉会见了他,这次访问被台湾欢呼为美台关系的突破.
1992年8月,亚太地区教育部长在美国务院集会,台"教育部长"毛高文和"驻美代表"丁懋时参加了有关活动,中美建交时确定的台湾官员不能进入美国务院的禁令被打破.
1995年5月,台"交通部长"刘兆玄与美交通部长培尼亚在美国举行所谓对等会谈,被台当局捧为美台关系的又一大突破.
1995年5月22日,美国允许李登辉访问美国,将美台高层交往推向了顶点,也使中美关系的原则基础受到了严重动摇.
以提供先进武器为标志,扩大对台军售.
这个时期,美售台武器的特点是:一售台武器金额成倍增长.
1990年美售台武器金额为6.
6亿美元,1993年猛增到64.
3亿美元,增加了近9倍.
二售台先进武器.
美国同意向台出售了F-16战机、"爱国者"导弹系统和反导弹系统、"眼镜蛇"攻击机、"鱼叉式"舰对舰导弹、预警机、远洋扫雷舰等先进武器.
三是转让先进技术,协助台湾发展先进武器.
台湾的"成功"级护卫舰是美FFG-7型ASW(反潜)护卫舰的改型,是美国提供设计图案和全部配件而由台湾组装制造出的产品.
美台关系急剧"升温",是美国对华实施"西化、分化"和遏制战略的必然结果.
美国自1989年东欧剧变、苏联解体至克林顿政府第一任期内,始终把"和平演变"中国、实现资本主义在全球的胜利作为对华的战略目标.
为了实现这一战略目标,美国利用人权、宗教等各种途径和方式对华施加影响和压力,而通过台湾对大陆"渗透"被美国视作"和平演变"中国的重要途径之一.
台湾自1987年解除"戒严"后,岛内所谓的"民主化"运动发展迅速,继实行省市长直接选举之后,又进行"总统"直接选举,并允许在野党参政议政.
这些做法与美国在全球范围内推进"民主化"相吻合,受到美国的欣赏和支持,台湾也被描绘成美国民主在亚洲的象征.
美国认为加强与"自由、民主"的台湾的关系,进而通过台湾"民主的橱窗"的辐射作用,达到"以台变华"、"和平演变"大陆、推翻社会主义最后堡垒的目的.
同时,美国一些战略家们认为,打"台湾牌"还是遏制中国最合适不过的手段.
将台湾海峡的紧张局势控制在一定的水平上,不仅不会给美国带来任何实际利益损失,反而可以利用台湾海峡紧张局势来遏制中国,从战略上破坏中国进行现代化建设的国际环境,减缓中国崛起的速度.
台湾问题成了美国推行对华遏制政策的重要工具.
(二)第二阶段(从1996年"台海危机"到2001年小布什上台):美国坚持"一个中国"和对台"三不政策",适度降温美台关系,将支持和纵容台湾当局分裂祖国的活动限制在不影响中美关系发展的大局内台海危机后,美国国内对对华对台政策进行检讨.
美国政府决策层经过争辩主张对华政策要以"接触"代替"遏制",在台湾问题上,要"坚持一个中国的政策,遵守中美三个联合公报的原则"[3].
1998年6月,克林顿总统访华时,首次公开表示了美对台湾的"三不"原则,即"不支持台湾独立,不支持两个中国或一中一台,不支持台湾加入任何必须由主权国家参加的国际组织".
[4]"三不"原则是迄今为止美国政府在台湾问题上最积极的表态,对"台独"势力以及台湾当局在国际上推行"务实外交"是个沉重的打击.
此后,美国政府在处理美台事务时,采取了适度的相应的"降温"措施,以抑制台湾当局图谋"台独"的膨胀势头.
1999年7月李登辉抛出"两国论"后,美批评李登辉是"麻烦制造者",称其政策声明"给海峡两岸对话增加难度","给美中关系造成困难","毫无益处".
美还一再告诫台湾当局要谨慎从事,不要刺激和挑战大陆,以免引起两岸新的危机和影响中美关系的发展.
美对台政策的上述调整和表态表明美国要把第一阶段过于膨胀的美台关系进行压缩,使其服从和服务于中美关系的大局.
美国作这样的调整,主要原因是台海危机使美认识到台湾问题在美中关系中的敏感性和重要性,认识到若不谨慎处理将对美中关系带来灾难性后23果.
1995年下半年中国人民所展示的反分裂、反"台独"斗争以及1999年中国政府反对"两国论"的坚定立场和鲜明态度,使美认识到利用台湾问题对华施压,只会激起中国人民更强烈的民族情绪,因台湾问题而使美国在中国的利益受到损害,使美国在一些重大国际问题上,如核裁军、地区安全等问题上寻求中国合作的努力付之东流,不符合美国的现实和长远利益.
另一方面,这一段时期,台湾当局通过"修宪"、"冻省"、修改教科书等手段加紧制造"独立主权国家"的既成事实,1999年更是公然与"台独"合流,将两岸关系定位为"特殊国与国的关系".
美担心岛内"台独"倾向的肆意发展会导致两岸走向军事冲突,甚至有可能把美拉下水,直接卷入两岸军事冲突之中.
相反,抑制"台独"膨胀势头,维持两岸现状,美国可以捞取最大利益:既能够牵制中国,又能够控制台湾.
(三)第三阶段(从2001年1月小布什上台至今):美国政府执行"双重清晰、双轨并进、两手都硬"的对华对台政策,美中关系和美台关系进入了罕见的、同时都取得发展的阶段上台之初的小布什批评和放弃了克林顿的"中美战略伙伴关系"和美对台"三不"原则,强调中国是美国的潜在竞争对手,将台湾作为美在亚太战略的一部分来牵制中国,美台关系急剧升温.
一是美对台"模糊战略"告终.
2001年4月25日,小布什在接受媒体采访时表示,美国将"尽一切所能"防卫台湾,美国有义务在"台湾遭到大陆攻击时"援助台湾[5];2002年1月《核态势评估》中声言如果台海地区发生冲突,美国可能动用战术核武[6].
这么直接地表明"美国有义务防卫台湾",而且是"尽一切必要手段"的无条件方式,这是中美建交以来从没有出现过的,其措辞的严厉远远超过了《与台湾关系法》中有关表述,这表明美国已经直接担当起保卫台湾安全的任务,同时也意谓着美国22年来对两岸所采取的战略模糊政策,已宣告中止.
二是美台军事交流和合作日趋紧密,并向"联合演习"和"联盟作战"发展.
2002年3月,台湾"国防部长"汤曜明访问美国,这是自1979年美台"断交"后,首位公开访美的台湾"国防部长".
汤曜明访美主要是加强台美间的军事合作,即双方在防务指挥、通信和情报上的协作.
三是与美台军事关系密切相一致的,美台政治关系也更加紧密.
2001年5月,美国同意陈水扁在出访中南美洲时"过境"纽约和休斯敦,并以对待"盟邦元首"的规格接待.
此举实现了几大突破:一是打破了多年来台最高领导人不得在政治敏感区的东部城市过境的惯例;二是打破了过去不得接触政治人物的限制;三是打破了不得在过境期间进行官方活动的限制.
种种方面的迹象表明,美台关系从总体上说已经进入22年来的最好阶段.
美国在提升美台关系的同时,也高度重视中美关系的改善.
小布什2001年11月在上海参加APEC领导人会议后又在2002年2月对中国进行了国事访问;中国领导人胡锦涛和江泽民也于2002年4月和10月先后访美,两国领导人的互访为中美关系的改善打下了基础、确定了方向.
美国在强势推进美中关系和美台关系的同时,两岸政策也日渐清晰,那就是台湾不独、大陆不武.
在对待台独问题上,小布什政府在多种场合多次重申一个中国原则.
2002年4月胡锦涛访美时,副总统切尼称,美国"不鼓励台湾独立势力的发展"[7],这是小布什政府高层第一次向中国明确承诺不鼓励"台独";随后一贯亲台而对中国持强硬态度的国防部副部长沃尔福威茨先后两次表示,"美国无意也无愿望把台湾与大陆分离,让台湾独立",美国"不支持台湾独立";江泽民访美时,布什总统明确宣称美国"反对台独".
[8]美国方面连续多次毫不含糊地作出表态,表明小布什政府无意突破被美国数届政府一直坚持的"一个中国"的原则,从而把小布什上台之初"偏向台湾"的政策逐步向"中间修正",朝美对台政策的基本面靠扰.
在实际行动上,美国也多次向台湾"台独"势力发出告诫,对陈水扁2002年8月3日提出"一边一国论"的轻举妄动行为进行了警告和批评.
在对台湾"台独"势力进行约束时,美国也在解决台湾问题的方式上对中国施加压力.
2002年2月28日,美国在台协会前主席卜睿哲在布什总统访问中国前阐述了布什政府对台湾政策的五点说明,第一条就强调要无条件坚持台湾问题必24须以和平方式解决.
沃尔福威茨也一再强调"反对动武,美国立场毫不含糊,两岸问题一定要以和平方式解决".
[9]9.
11事件的发生是美国调整对华对台政策的重要原因.
9.
11后,美国逐步认识到直接危害其国家安全和利益的是恐怖势力,而不是正在崛起的中国,中国是其潜在威胁,而反恐才是其维护国家安全的首要任务.
而在反恐战争以及其它重要国际和地区事务上,美国需要中国合作.
另一方面,小布什上台之初的对台政策极大地纵容了岛内"台独"势力的嚣张气焰,陈水扁加速推进"渐进式台独",并发出"一边一国"的狂言[10],试探美国的台湾政策底线.
这不仅加剧了两岸的紧张关系,也使中美关系变得很不稳定.
小布什政府从中美之间的矛盾与磨擦中也逐渐认识到:强硬对华政策、过度纵容岛内"台独"势力不利于美中关系的发展,不利于亚太地区和台海局势的和平,更将损害美国的利益.
但另一方面,美国将中国作为潜在敌人的定位并没有因911事件而改变,美国仍需要维持密切的美台关系来对中国进行牵制.
正是在这样的背景下,美国双管齐下,强势推进,将美台关系和美中关系推到了共同发展的新阶段.
二、对冷战后美对台政策的评述(一)诞生于冷战期间的《与台湾关系法》与中美三个联合公报仍是冷战后美国处理中美关系及台湾问题的基本框架冷战后,美国几届政府的对台政策虽然各不相同,或侧重于台湾,或侧重于大陆,或双轨并进,但总体上都遵循了"一个中国"、"和平解决"以及"对台军售"的原则.
一方面,坚持"一个中国",对台湾施压,反对"两国论"和"一边一国论",对大陆提出"三不"承诺,警告台湾不要走"台独"路线;一方面,极力鼓噪台湾问题的和平解决,遏制大陆对武力的使用以及对台出售武器以维持台湾的自卫能力,《与台湾关系法》和中美三个联合公报中确定的基本框架没有被突破.
而中美三个联合公报能够签署,得益于两大背景,一是美国"联中制苏";一是台湾蒋政权对"一个中国"的认同.
但显然在90年代初期随着苏联的解体,中美合作的战略基础已经消失;而80年代后期,台湾推动所谓"民主化",为了争取国际身分,越来越不愿受制"一个中国"框架,从"阶段性两个中国"、"特殊国与国关系"以至最近的"一边一国论",都反映了台湾当局拒斥"一个中国"的心态.
事实上,随着国际形势和台湾岛内情势的改变,美国官员和精英舆论也多次提到修正三个联合公报的问题,美国政府也曾多次评估两岸政策,但最后皆未变动,主要原因:一是,中美三个公报和《与台湾关系法》中确定的基本原则能够使美国在大陆和台湾之间维持平衡,并在事实上保持台海三十年来的和平和稳定(虽然有危机,但没有战争),维护了美国的国家利益;二是,美国不知如何变动,才更符合美国现有的利益,同时也担心变动后,国内无法凝聚共识,使台湾海峡形势趋于恶化.
因此,尽管中美三个联合公报和《与台湾关系法》有许多不适应形势发展的地方,但仍是美国处理台湾问题的基本框架.
(二)出于"以台制华"战略的考虑,美对台政策调整总体上向台湾方向倾斜,美台政治关系稳步提升,军事关系不断深入冷战后的美台关系演变尽管呈现出不同阶段和不同特点,但总体上是向台湾方面倾斜.
从政治关系看,美台官方接触的级别越来越高,并越来越制度化、公开化和正式化,美台政治关系已从其原来向中国承诺的民间和非官方关系,逐步推向现实上的半官方关系.
在军事关系方面,对台军售数量不减反增,售台武器质量提升,军事合作全面展开.
美前助理国防部长帮办坎贝尔表示,美台军售公开化、军事联系紧密化、指挥系统网络化和培训经常化等特点表明,美台军事关系已进入了一个新阶段,台湾报刊甚至认为美台关系正在向"准军事同盟"方向发展.
[11]美台关系为什么会越来越紧密呢冷战结束使中美两国旧的战略基础丧失,随着中国的崛起,美国越来越担心中国未来的不确定性,担心中国可能挑战美国在亚太的利益及霸权;而且中美两国在政治、25军事和外交利益上的分歧均有扩大的趋势.
台湾问题已经从过去中美合作下的台湾问题演变成在中国崛起背景下的台湾问题,美国出于力图避免在亚太出现一个新的对手的考虑,必然要利用台湾问题来遏制中国崛起,利用台湾来消化中国的一部分力量.
以台湾问题长久牵制中国,使中国长期得不到统一,无疑将延缓中国成为美国在亚太地区领导地位的主要挑战者的时间,这是直接关系到美国长远利益的大战略.
正是出于这种"以台制华"战略的需要,美国不断提升美台关系,使"双轨政策"不断向台湾方面倾斜.
(三)尽管美台关系日趋紧密,但与中美关系相比,美国的对台政策在相当大程度上从属于美国对华政策影响美国对台政策的主要因素是美国的国家利益和对华战略.
70年代末,美为了联中抗苏,选择了大陆.
自1979年中美建交直到冷战结束这段时间,美国重视同中国大陆发展战略合作关系,台湾在美国外交战略中处于边缘位置.
冷战结束后,美国出于政治、经济和意识形态等方面的考虑提升了台湾在美外交战略中的位置,但前提仍是不能损害美国在华利益和中美关系.
1996年台海危机后,美国意识到台湾问题处理不好有可能引发美中两国的直接冲突,因此作出了与中国致力于发展建设性战略伙伴关系的决定.
小布什上台之初,重新确定中国的地位,将中国作为美国最主要的地区战略竞争者之一,形成了以防范、围堵和遏制为主的强硬对华战略.
正是在这种背景下,台湾问题在美对华战略中的分量加重,美对台政策越来越向台湾靠近.
但9·11事件后,美国将反恐确定为国家安全战略的重点,美国又需要中国的合作从而与台湾拉开了距离.
美国政府的对华对台政策,是以维护美国利益为根本出发点的,其实用主义色彩十分浓厚.
而现阶段随着中美共同利益的增多和美国需要中国合作的领域的增多,维护稳定的中美关系符合美国国家利益,因此美台关系的发展一定控制在不破坏中美关系的大局这一范围内.
台湾问题不论多么敏感、多么尖锐,也是中美关系所包含的诸多问题中的一个.
中美关系的发展从根本上制约着台湾问题的演变,也制约着美国处理台湾问题的政策.
台湾不论何时,只能是美国用来处理中美关系特别是遏制中国的一颗棋子.
中美关系的战略地位和台湾的"棋子地位"是客观存在的事实.
只要国际局势出现大的变动迫使美国需要中国的战略合作,则美台关系保持克制甚至降温是必然的结果.
正如美国前总统国家安全事务助理布热津斯基曾经指出的那样:"对美国而言,台湾只是个问题,中国却是个挑战.
台湾使美中关系变得异常复杂,但是决定未来远东地区,乃至整个欧亚地区稳定与否以及稳定程度的关键是美中关系.
"[12](四)"不统不独不战、维持现状"是美在台海追求的目标,这符合美国最大的国家利益.
美国既不希望台湾问题破坏中美关系的发展,同时又想利用台湾问题遏制中国大陆,因此,在美国主导下,保持台湾海峡局势"不统不独不武"的现实分裂状态,最有利于美国实现上述目标不统,就是两岸不急于统一,这是美国出于防范中国的考虑,如果说20世纪70、80年代在中美战略基础下的美国并不反对台湾与大陆统一,关注的只是能否以和平方式解决台湾问题的话,那么今天美国却不愿即刻看到台湾和中国大陆的统一.
不独,就是台湾不宣布独立,因为美国相信中国在台湾问题上的"底线"是台湾不得在法理上独立.
支持台湾独立会带来中美的直接对抗和战争,美国要绝对避免因台湾问题同中国发生较大规模的军事冲突以致造成中美关系的全盘毁坏.
不武,就是大陆不使用武力,双方维持现状,保持台湾海峡局势的相对稳定.
美国要极力避免中国武力统一台湾的情况的出现,因为如果美国不参战,则违背其对台湾安全承诺的保证,而且统一后的中国对美国在亚太的地位也不利;如果爆发台海危机而美国被迫卷入,无论结果如何,美国在华的巨大商业利益和长远的政治利益都将蒙受难以估量的损失,这对美国全球战略利益乃至世界格局的影响将是无法想象的.
为了实现"不统不独不武、维持现状"的目标,美26国在两岸政策上,一方面保持与台湾政权的密切联系,另一方面又对其"台独"嚣张气势施加压力;一方面主张两岸开展对话和交流,另一方面又阻挠我和平统一大业;一方面重视发展对华的战略合作关系,另一方面又不断提升与台湾的政治关系;一方面保持中美关系和两岸关系相对的稳定,另一方面又在实际上支持台湾当局的分离主义政策.
它就是这样通过更具两面色彩的外交手法,不时在"统"、"独"之间寻找平衡点,将两岸"和而不统"的局面无限期地延续下去,从而在两国三边关系中谋取最大主动和利益.
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(责任编辑双木)《弘扬和培育民族精神学习读本》出版金钊主编的《弘扬和培育民族精神学习读本》(中共中央党校、中国人民大学、北京师范大学等五位博士合著)一书日前由中国人事出版社出版发行.
这是继党的十六大把弘扬和培育民族精神作为战略任务提出后,国内出版的第一部系统阐述民族精神问题的专著.
本书根据十六大提出的民族精神的重要内涵以及党领导人民在建设中国特色社会主义进程中对中华民族精神的弘扬和发展,紧密联系新世纪新阶段的新形势和公民思想道德建设的实际,进行深入浅出的分析和阐述,揭示了培育新的民族精神的科学内涵、伟大意义和当前的主要任务,是广大公民学习民族精神的重要辅导读物.
本书还对抗击非典战斗中体现出的"万众一心,众志成城"等二十四字民族精神做了科学的阐述.
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