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第五辑中国城市研究188~201商务印书馆2012世界城市破解城市问题的规划探索石崧TheResearchonWorldCity'sUrbanPlanningtoResolvetheUrbanProblemSHISong(ShanghaiUrbanPlanningDesignResearchInstitute,Shanghai200040,China)AbstractIfwetakeadeeplookinthehistoryofurbanresearch,solvingthecityproblemsisthesourceofchangingurbandevelopmenttheoriesandpractices.
Itispermanentgoaltofindthewayoutofcityproblemsbydifferentparadigms,suchasproblem-orientation,methodology-orientationandvalue-orientationinthelastdecades.
Theworldcitiesshowtheworldtheiruniquepathsofreachingthistarget.
Thispaperdocumentsthetheories,methodsandpracticesbytransformationofworldcities,likeLondon,NewYork,TokyoandHongKong.
Basedonthehistoricaldocumentationsandnewversionofcityplanspublishedin2011,themetropolitansseemtofindneworientationsinthecitydevelopment,whichcouldbeimportantlessonslearnedforShanghai.
Keywordsworldcity;cityproblems;urbanplanning;strategicplanning摘要通过剖析现代城市规划不断演进的发展历程发现,破解城市问题,是推动现代城市规划理论和实践演进的源动力所在.
尽管经历了问题导向-路径导向-价值导向的多次范式转型,但是城市规划破解城市问题的基本出发点从未改变过.
而世界城市因其规模和功能的特殊性,其城市规划工作在破解城市问题的诸多尝试也更具代表性和示范性.
本文回顾了过去30多年里,以伦敦、纽约、东京、香港为代表的一批世界城市为了破解城市转型时期的各类城市问题而开展了一系列规划实践,重新解读了城市规划的作用和工作导向.
文章的最后对2011年发布的世界城市新一轮战略规划进行了介绍和评述,从中发现一些最新的规划动向.
关键词世界城市;城市问题;城市规划;战略规划作者简介:石崧,上海市城市规划设计研究院.
石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆20121导言随着近现代城镇化进程的加快,由于人口、产业、交通过度集中而产生种种弊病,这类城市问题因严重影响城市的正常运行而被称之为"城市病".
城市的规模越大、功能越综合,所面临的问题也越复杂.
因此,位于世界城市网络顶端的一批世界城市所面临各类城市问题的挑战也越大.
在此背景下,城市规划成为世界城市政府应对和破解城市问题的重要工具.
立足于分析城市问题与城市规划的关系,本文以世界城市作切入点,先从历史视角分析了两者的关系渊薮,进而聚焦世界城市为适应转型发展而开展的城市规划探索,并介绍其最新的规划动态,从而揭示出城市规划工作的出发点和未来导向.
2破解城市问题:推动现代城市规划演进的源动力城市规划的实践贯穿了城市文明的始终,但是直到19世纪末20世纪初,才产生真正意义上的现代城市规划理论.
其起源则来自于对工业革命以来快速城市化进程中所产生的诸多城市问题的关注.
欧美国家经历了19世纪快速的城市化进程后,城市迅速扩展和蔓延大大超出了人们的预期和驾驭能力,直接导致了后来被称为"城市病"的大量的城市问题,包括城市拥挤、公共设施极度匮乏、卫生状况极差、基础设施建设严重滞后、环境污染、缺乏公共空间等.
尤其是19世纪30、40年代蔓延于英国和欧洲大陆的霍乱,给城市社会乃至整个经济制度的稳定发展带来极大的压力,甚至直接影响到生产和社会的正常运行.
在这一背景下,出现了问题导向的城市规划实践探索.
最具代表性的是源自英国的公共卫生运动和公园运动.
1848年和1890年,为了解决日趋恶劣的环境卫生问题和工人住房问题,英国先后通过了《公共卫生法》和《工人阶级住宅法》,规定了地方当局对污水排放、垃圾堆集、供水、道路等方面应负的责任,明确提出了给排水、道路、房屋日照、室内日照等旧住宅改造的标准,这为城市规划法规的形成奠定了基本的框架.
可以说,作为政府工作的城市规划是由公共卫生和住房政策发展而来的(巴里·卡林沃思,文森特·纳丁,2011).
环境卫生问题的改善和工人住宅标准的出台有效地缓解了之前困扰城市的一系列问题,但其另一个直接的影响就是进一步增强了城市的吸引力,使得城市的人口规模和行政辖区不断扩大.
以伦敦为例,19世纪前50年,伦敦人口仅从210万增长至270万人,但到了1901年,伦敦人口规模已达到652万人.
这时,原有以解决具体问题为导向的管理措施和技术方法已无法适应发展的要求,于是以城市发展路径为导向的城市规划理论开始出第五辑中国城市研究188~201商务印书馆2012现.
以"田园城市"理论为标志,现代城市规划将城市视为系统的整体,综合性地运用规划技术手段来解决城市问题,在方法论层面实现了从建筑运动向规划理论探索的跨越,从价值论层面实现了从为统治阶层服务向为广大社会阶层服务的转变,并逐渐形成了分散和集中的两种理论趋势(彼得·霍尔,2008).
在经历了战后重建和经济恢复的特定历史阶段,上世纪60年代以后西方社会开始发生一系列激烈的社会动荡,种族和阶层的冲突、经济衰退、旧城衰败、生态危机等问题开始爆发性出现.
在这样的社会经济背景下,城市规划者开始反思既有的规划理性是否符合发展的实际,开始了新的探索.
而所有的变革聚焦在1977年国际建协在秘鲁的马丘比丘召开的会议上,《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》进行了有益的补充和完善,提出更重视城市规划的过程,更多地从人本角度来思考城市的发展,不应为了清晰的功能分区而牺牲城市的活力.
这也体现了城市规划理论和实践从功能理性向多元融合的转折.
如果从破解城市问题的视角来审视,可以说这是城市规划学科的又一次"范式"转型,即从路径导向的理论构建转向价值导向的理论探索.
破解城市问题的根本出发点在于是否秉持核心的价值理念.
多元融合成为这一阶段理论发展的核心特征,人本主义、社会公正、场所价值、绿色生态、全球竞争等五个核心价值相互交织,影响了近半个世纪以来的城市规划实践.
纵观现代城市规划的发展历程不难发现,城市规划更多是为了解决当时阶段出现的特定城市化问题而进行的理论和实践上的有益探索.
可以说,破解城市问题,是推动现代城市规划理论和实践演进的源动力所在.
而在过去的30多年里,以伦敦、纽约、东京、香港为代表的一批世界城市为了破解城市转型时期的各类城市问题,开展了一系列从战略规划到实施规划的探索和实践.
3适应城市转型:过去30年间世界城市的规划策略评述上世纪60年代以来的城市规划的有益探索并未停留在理论层面,而是伴随着欧美城市的发展转型而逐步成为政府主动配置土地和基础设施等战略性空间资源以调整社会经济活动的重要公共政策.
事实上,从上世纪60年代中后期开始,欧美发达国家开始出现严重的"滞涨",经济步入衰退期,并伴随深刻的社会变革.
1973-1974年的石油危机又进一步恶化了社会经济的状况.
如纽约1975年的城市危机使城市政府濒临破产.
这时,位于亚洲的东京和香港,在战后步入长达20年的工业化推动的快速成长期后,也开始经历发展的阵痛期.
这一时期全球的经济衰退意味着战后盛行的凯恩斯主义的式微,撒切尔和里根在英美的执政客观上推动了经济全球化的浪潮席卷全球,并成为近30年来世界发展的主旋律.
而石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆2012一批世界城市恰恰是在这一轮发展中完成其城市的重大转型.
纽约和伦敦作为引导全球化发展的引擎城市,迅速完成了经济复苏的过程,金融服务业的快速发展奠定其全球城市的地位.
东京和香港则是在这一轮发展中通过积极推进服务业的成长,完成其产业结构的转型,成为世界城市体系中的关键节点.
这一时期的城市规划如何在复杂的转型背景下践行规划理论、破解城市问题,值得我们探索.
3.
1世界城市转型时期的城市规划的作用总体而言,城市转型成功与否受到复杂而深刻的各类内外部因素的作用.
城市规划作为城市政府的重要公共政策,更多地以自身的努力来塑造良好的建成环境以增进城市的吸引力,从而促进和推动城市转型,而非引领城市转型.
具体来说,城市转型中规划的作用体现在以下三个层面.
3.
1.
1制订城市总体战略规划以应对全球竞争在经济全球化背景下,全球城市竞争日趋激烈.
制定行之有效的城市总体空间发展战略对于城市政府应对全球竞争有着积极的影响.
首先,通过制定空间战略可以明确城市建设的重心与重点地区(如香港1980年代《全港发展策略》的"回归港口",以及大伦敦规划划定机遇区、强化区和复兴区);其次,有利于稳定土地开发利用模式,明确战略性基础设施配置的工作步骤(如香港"以少谋多"空间战略,以及纽约规划中对于水、交通、能源等基础设施建设的战略部署);最后,空间战略的制定过程也有助于宣传城市政府的施政理念,达到统一认识、形成合力的目的(如伦敦和香港在战略规划层面导入策略性环评、公众参与和部门征询).
正是因为总体层面的空间战略具有不可替代的作用,世界城市的政府十分重视这一工作.
香港和东京都是从战后就开始长期编制城市总体战略规划.
崇尚自由主义的英美,无论是伦敦还是纽约,在相当长时期内没有总体层面的战略规划.
伦敦在1980年代后经历了长达15年的战略规划"真空期",纽约虽然在历史上有三轮大都市区规划,但都是区域规划协会而非城市政府主持编制.
但进入21世纪后,伦敦和纽约市政府越来越重视总体战略规划编制.
1999年颁布的《大伦敦政府法》明确规定伦敦市长的核心职责之一就是制定战略规划,按照该法规要求,两任市长利文斯通和约翰逊在上任伊始的首要工作就是出台代表各自施政理念的大伦敦规划.
纽约市长布隆伯格也于2007年出台了首个纽约市规划——《更绿色、更美好的纽约》.
他在序言中直言:"现在是为纽约担负起从长计议的责任的时候了.
我们为我们的孩子们留下的城市,将取决于我们如何把握现在,做出果断的决定且第五辑中国城市研究188~201商务印书馆2012将决策贯彻落实到底".
3.
1.
2推进重点地区规划编制以提升城区品质在城市总体战略规划指引下,市区重建作为城市转型时期规划聚焦的重点策略,有赖于重点地区规划编制.
这类重点地区主要有以下三种类型:一是城市传统商业商务区(如1995年纽约曼哈顿下城规划),二是城市的滨水地区(如1998年香港西九龙文娱区规划),三是城市工业衰退地区(如1981年伦敦道克兰地区开发).
其规划编制的作用主要体现在以下方面:首先,为城市商务和商业等高端服务功能提供发展的空间,可以容纳新的经济活动;其次,打造城市新地标景观,从而向全世界展现城市独有的魅力;最后,促进市区的更新和复兴,提高地区的生活品质,重新导入人口和产业(绅士化的过程),为城市发展提供有力的财税基础.
在这类重点地区中,城市滨水区的开发是世界城市普遍重视的重点地区,因为这是城市中最具价值和开发潜力的空间资源,对于提高城市环境质量、丰富地域风貌等方面具有极为重要的意义.
如纽约市在1992年和2011年先后启动了两轮滨水地区综合规划,提出纽约长岛930km岸线的用地规划和城市设计大纲,对滨水地区的建筑设计和环境质量提出系统严格的要求.
伦敦城市开发自1970年代以来则始终将泰晤士河作为城市发展的主轴线,从最初泰晤士河西端的金融城,再到1980年代中期金丝雀码头金融区开发(距金融城4km),再到2004年以后泰晤士门廊地区的奥林匹克公园区开发.
3.
1.
3聚焦重大项目开发建设以增进城市活力在规划的实施有赖于重大项目的开发.
纽约的巴特利公园城和东京的六本木这些在城市转型时期具有标杆性的项目开发,与城市转型战略密切相关.
规划的作用就是在市场和政府之间建立协同关系,有效地促成重大发展项目的实施.
纽约市1980到1990年代后期这段时间被称为大型项目建设时代,巴特利花园城计划、SOHO区再开发、哈莱姆区重建、高线公园改造等项目对纽约的发展转型期到了极为重要的作用.
这些重大项目的建设一方面可以实现城市重点地区的"针灸式"发展,从而突破资源瓶颈,提升城市能级;另一方面其项目开发本身可以带来较大的经济社会效益,甚至可以优化城市空间结构.
除了那些耳熟能详的重点地区开发项目(如道克兰、SOHU区、六本木、西九龙)外,近年来世界城市又涌现一批新的重大项目.
在香港,为了推动金融服务业的快速发展,特区政府在2011年的施政报告上正式提出,推动东九龙(包括启德机场旧址、观塘和九龙湾)这一传统的工业基地转型为一个具有国际吸引力的商业街区,建设香港的新CBD,以缓解用地空间的紧缺和高档办公楼宇需求增加之间的供需矛盾.
在规划设计过程中,着重强调石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆2012了土地的循环利用和功能混合,希望优化存量,达到城市功能置换、老工业楼宇改造的目的,从而满足市场需求.
依次为出发点,东九龙的设计原则是连接性(Connectivity)、品牌(Branding)、设计(Design)和多样化(Diversity),即CBD2的设计概念.
在伦敦,早在2004年申报奥运会之初,大伦敦政府就将奥运会主场馆选址在泰晤士门廊地区,冀望以此来促进相对落后和贫困的东伦敦地区开发,实现区域平衡发展.
近年来,利用政府和开发商在泰晤士门廊地区对体育场馆和其他公共设施的投资,辅以高速铁路建设,引导在东伦敦地区的投资和物业开发,为东伦敦注入经济发展的动力.
目前,该地区已经成为欧洲最大的城市开发项目.
这也是伦敦成为本轮经济危机中全欧洲复苏最快的城市的重要原因所在.
3.
2城市规划适应城市转型的工作导向位于全球生产体系最高端的世界城市,其城市的转型势必是全球层面的普遍过程(如在自由主义的经济环境下经济全球化和跨国资本流动导致全球经济格局的变化)与地区层面的特殊过程(如香港面对中国大陆的改革开放、大伦敦市政府的撤销与成立、纽约"911"恐怖袭击、东京经济泡沫的破灭)在一个特定区位的共同作用的结果.
这一过程涉及到社会、经济、环境的方方面面,并最终反映在空间层面.
当城市面临生产关系与生产力的矛盾时,城市规划是政府主动配置社会经济各方面自由,尤其是土地和基础设施等战略性空间资源以调整社会经济活动的重要公共政策.
其主要任务是在明确城市发展目标的前提下,以城乡空间为对象,以土地使用为核心,对于城市的经济、社会转型前瞻性地做出空间预案,制定长远的土地布局策略,与其他公共政策相协调,为支撑城市发展布局、重点地区规划和基础设施建设提供指引.
3.
2.
1城市发展重点上应坚持"聚焦市区、区域协调"在当下经济全球化的大背景下,随着城市间分工从"产业链"分工转为"价值链"分工,位于世界城市网络顶端的若干城市占据着"价值链"的高端,也掌控着全球经济资源的配置(石崧,2010).
落实到空间,体现在"聚焦市区"和"区域协调"两个不同的层次上.
一方面,为了强化城市对于全球资源的调配能力,城市发展的重心逐渐聚焦在市区重建上.
首先是规划战略重心的调整,然后是重点地区建设项目的跟进.
如伦敦《内城法》和《住房法》的颁布,及随后道克兰地区(Dockland)和南华克区(Southwark)开发.
香港1980年代《全港发展策略》提出回归港口的"都会计划",相应住房建设的重心也从新市第五辑中国城市研究188~201商务印书馆2012镇转移到市区,"十年建屋计划"被"市区重建计划"所代替(邓永成,2011).
近30年来,世界城市最有影响力的项目全部是城市重点地区的开发.
这一现象对于上海未来城市建设重点的选择具有重要的启示意义.
另一方面,世界城市往往扮演着全球化与本地化的衔接枢纽的角色,从而成为门户节点城市(gatewaycity)(宁越敏、石崧,2011).
在此格局下,坚持区域统筹,实现协调发展对于世界城市有着深远影响.
艾伦·斯科特(2001)将世界城市及其腹地系统联系在一起,提出全球城市区域(GlobalCity-Region)的概念,描绘了全球生产体系调动的世界城市网络的格局.
如果说伦敦、纽约等西欧北美的世界城市由于产业转移而更多地与下位世界城市,而非本区域的城市发生经济联系的话,那么位于亚太地区的东京和香港,则更加强调区域协调.
东京所在的首都圈亦是日本制造业最强大的基地,多轮首都圈规划都重点讨论了区域城镇群的分工与功能布局问题.
而香港则紧密依赖于珠三角的腹地系统,在其《香港2030》研究报告中,区域性发展战略探索和跨界基础设施的统筹规划首次成为"全港发展策略"层面的重点内容(香港规划署,2007).
3.
2.
2空间布局结构上坚持"有机疏散、多心集中"随着世界城市的能级提升,其对人口的吸引力也与日俱增.
一方面,世界城市的中心城区有着更好的就业机会和服务设施;另一方面,不断涌入的人口亦会对城市的品质和环境带来潜在的负面影响.
而平衡这一矛盾的规划应对举措就是强调"多中心"的空间结构.
早在1999年欧盟规划部长级波茨坦会议上通过的"欧洲空间发展展望"(ESDP)文件中,"多中心化"就成为核心政策目标(NikolaiLutzky,etal.
1999).
这既延续了二战前源自霍华德"田园城市"和沙里宁"有机疏散"的分散主义规划传统,又吻合了二战后西欧北美都市区化进程推动下而出现的巨型城市区域(Mega-cityregion)或全球城市区域的发展趋势.
"多中心"空间结构有赖于推行分散式集中战略,即通过提供良好的基础设施、公共设施和文化生活设施,使重点城镇成为区域经济发展中心,增强社会凝聚力.
这也是ESDP的战略重点内容之一.
值得关注的是,在都市区化背景下的"多中心",有别于战后"新城"战略控制城市规模、疏解城市人口和功能的出发点,强调为快速增长的人口提供良好的居所,培育地方性的产业活力,为市区发展面向国际的高端服务功能腾出空间.
因此在产业分工上,外围的多中心与世界城市的核心城区存在着显著的"垂直分工"关系;在人口布局上,这些中心是都市区范围内重要的人口聚居地,但与中心城区存在着较大的等级差;在交通组织上,多中心需要与中心城区建立大运量的轨道交通网络以满足人们通勤的石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆2012需求;在功能完善上,多中心的魅力在于能否提供完善的商业服务和良好的配套公共服务.
如大伦敦规划构筑"国际中心-都市区中心-主要中心-社区中心"的四级中心体系,但城市国际功能仍然聚焦中央活动区(CAZ).
香港新市镇由于制造业向大陆的转移和高端服务业聚焦于都会区,逐渐回归其居住区的核心职能,大量人口依靠轨道交通通勤.
3.
2.
3土地使用方式上应坚持"环境优先、空间集约"世界城市转型的标志是实现以服务经济为主体的产业结构,用知识要素投入的创新驱动来替代土地、劳动力投入的投资驱动.
这一转变反映在空间层面,意味着土地使用方向将产生结构性调整,供地重心逐步从制造业用地转移到居住、服务业、绿地、交通四大领域,关注人的发展需求.
空间开发逐渐从增量拓展转移到存量开发上来.
世界城市在规划层面普遍重视城市生态环境的规划和引导.
一方面这符合世界自1970年代以来绿色浪潮思想的发展趋势;另一方面良好的生态环境有利于塑造宜居的人居环境,从而对全球创新性人才产生吸引力,对于提高城市国际竞争力有着不容忽视的积极意义.
在规划策略上强调"环境优先"最典型也是最成功的莫过于香港.
由于新界天然的自然丘陵禀赋,香港几十年来贯彻始终的城市规划基本原则总结为"以少谋多、铁路为本、生态保育、通达四方".
在其指导下,以交通为先导走有指向的增长道路、提升中心与建设特色新市镇并存的空间策略、市区高密度拓展与郊野自然地带生态保育有机结合的环境策略,已经深刻塑造了香港的地理景观与居民生活模式.
与"环境优先"相对应,则是建设用地的"空间集约".
在经历了长时期的城市建设开发后,世界城市在其辖区范围内可供开发的用地余量极少,存量用地的二次开发和空间集约利用是她们必然的选择.
在这一领域,最广泛提及的莫过于城市棕地开发.
如在纽约规划中,棕地开发作为十项子目标之一,划定明确的开发区域和转化类型,并且制定从污染治理-规划引导-项目跟进-社区参与的路线图.
4应对新的挑战:全球转型的世界城市战略规划评述2007年以来,源自美国次贷危机引发金融海啸及欧洲主权信任危机,绝大多数国家都面临转型,我们已经进入了一个全球转型时期(张庭伟,2009).
尽管未来发展的方向仍在探索之中,但是世界城市已经率先调整了自身战略规划的导向.
在2011年,伦敦、纽约、东京不约而同地推出了自己面向未来的新的战略规划纲领.
第五辑中国城市研究188~201商务印书馆20124.
1世界城市最新战略规划综述4.
1.
12011年《大伦敦空间发展战略》大伦敦市政府继2004年颁布《大伦敦空间发展战略》后,由于经历了市长的更迭,从2008年开始启动新一轮伦敦规划的编制.
2011年7月,伦敦市长约翰逊(BorisJohnson)表12011年大伦敦规划目标子目标目标要求一座能适应经济和人口增长挑战的城市拥有可持续的、良好的生活品质为所有伦敦市民提供足够的高品质的住宅和社区空间消除伦敦市民间存在的各种不平等和剥削现象一座拥有国际竞争力的成功之城拥有强大且多元的经济部门,其企业家精神造福于所有的伦敦市民以及伦敦的各个地区始终处于研发和创新的前沿为其拥有丰富的历史遗产和文化资源而感到自豪一座拥有多元、繁荣、安全、便捷的社区空间的城市不论出生、背景、年龄或阶层,为所有居民、从业者、游客和学生提供他们所需,以增强市民的依附性使所有个体有机会能认知并表达各自的潜能为所有市民提供共同享受、共同生活的高质量环境一座赏心悦目的城市塑造良好的建筑和街巷空间,既有优秀的现代建筑,也保存伦敦的建成遗产提升各类开放空间、生态空间、自然环境和水系的健康度,以改善伦敦市民的健康和生活福利状况一座在改善环境领域的世界典范之城在全球化和本地化两个层面均成为解决气候变化、减轻环境污染、发展低碳经济、降低资源消耗、提高资源利用效率等方面的标杆一座所有人都可以便捷、安全地通勤和利用各类设施的城市拥有便利且发达的交通系统鼓励更多的步行和自行车出行更好地利用泰晤士河道资料来源:GLA,2011①.
公布新一版《大伦敦空间发展战略》,展望2031年的伦敦应成为卓越的全球城市(Excelamongglobalcities),强调应为市民和企业提供更多的机会,达到最高的环境标准并实现最石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆2012好的生活品质,从而成为全球在应对21世纪的各类城市问题(特别是气候变化)方面的标杆.
这一城市愿景包含了以下六个方面的目标(表1),并提出了一系列基于土地使用的宏观导向.
和2004版规划相比,新一版大伦敦规划以"卓越的全球城市"的目标取代了原有"示范的、可持续的世界城市",并对原有六大子目标全部进行调整,虽然在空间策略上仍然延续了一个中央活动区、五个次分区和三类策略地区的思路,但增加了一条东北方向的伦敦-斯坦斯塔德-剑桥-彼得伯勒的区域走廊.
同时不再强调原有"竖向增长"政策,更加关注如何维系并强化伦敦世界城市的地位,并满足市民的多元化需求以建设世界上最宜居的城市之一.
在规划实施中,提出社区基础设施征募费(CommunityInfrastructureLevy)的政策工具,即通过征收规划利润税来资助社区的基础设施建设,从而保障规划的实施.
4.
1.
22011年《纽约城市规划》纽约市政府为了应对日趋激烈的全球城市竞争,2006年9月,纽约市长布隆伯格(MichaelR.
Bloomberg)成立长期规划和可持续发展办公室,着手编制纽约规划,并于2007表2纽约城市规划目标目标领域目标要求住房为大约100万新增的纽约人创建家园,同时保障住房价格的合理性和可持续性开放空间确保所有纽约人居住在公园的"十分钟步行圈"内棕地清理纽约市所有被污染的土地水系提高水环境质量以增加游憩机会并修复岸线生态系统供水网络确保城市供水网络的高质量和可靠性交通运输提高交通出行的可选择性并确保交通运输网络的高质量和可靠性能源减少能源消耗并使城市能源系统更加清洁可靠空间质量拥有全美大城市中最清洁的空气质量固体废弃物通过循环再生减少75%的固体垃圾填埋量气候变化至少实现30%的温室气体减排目标增加社区、自然生态系统以及基础设施应对气候风险的弹性资料来源:PlaNYC,2011②.
年4月正式公布《纽约城市规划:更绿色、更美好的纽约》(PlaNYC:AGreener,GreaterNew第五辑中国城市研究188~201商务印书馆2012York),2011年4月又进行了新一轮修订.
新一版规划的目标是到2030年将纽约市建成"21世纪第一个可持续性城市".
规划分析了纽约市当前发展所面临的三大挑战:增长、基础设施老化、环境恶化,并落实住房、开放空间、棕地、水质、供水网络、交通运输、能源、空气质量、固体废弃物、气候变化等十个子目标,进而制订了132项计划以有针对性地解决纽约城市发展问题(表2).
增长是纽约面临的首要挑战,面对未来经济与人口的增长(预计到2030年纽约市人口达到900万人),要高效利用城市土地来满足增长的需求,并能建设足够的住房容纳日益增加的人口(未来将新增100万纽约人).
在纽约规划中提出了一系列基于土地空间布局的宏观导向,主要涉及三个领域:住房、开放空间和棕地开发.
4.
1.
32011年《2020年的东京》2011年3月12日大地震对东京有着重大冲击,日本专门成立了由各党派国会议员组成的"危机管理都市推进议员联盟",提出在大阪府建立"副首都"的建设方案,以分散东京的首都职能.
在此背景下,东京都知事石原慎太郎于2011年12月正式发布《2020年的东京——战胜地震灾害,引领日本再生》,提出东京在大地震灾后的城市再生战略.
本轮规划一方面延续"10年后东京"的理念、总体思路,同时针对东日本大地震后新的社会、经济形势,从中长期的角度予以应对,以日本的再生和东京进一步的发展为目标,制定的新的城市战略.
具体而言有以下8大目标、22项推进措施(表3),并通过12个项目实施推进规划.
值得关注的是,该规划除了延续"少子高龄化"的人口趋势判断外,还预判东京都人口将在2020年达到历史峰值后将出现持续下降的态势.
配合《2020年的东京》规划,东京都政府还同步发布了《东京都产业振兴基本战略(2011-2020)》,提出构筑五大产业战略体系,分别为:寻找新的产业成长机会、强化经营基础、维持和引导产业集聚、促进与市民生活及地区社会需求相适应的项目、培养引领和支撑产业发展的人才.
表3《2020年的东京》规划目标子目标推进措施实现高度化的防灾城市,向世界展示东京的安全性聚焦防灾对策,建设抗灾能力强的城市最大限度地运用自助、合作的能力,将灾害影响减少到最小程度,尽快恢复城市功能制定应对因气候变化而带来的暴雨等都市型灾害的对策石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆2012创造低碳高效的独立分散型能源社会经济增长与环境相互协调,发布新的能源政策实现成为世界上环境负荷最小,最先进的低碳城市的目标建设引以为自豪的绿色都市环境复活水与绿化走廊所围合的美丽城市连接绿色网络,将拥有丰富绿色的东京传给下一代建设吸引人们集聚,充满人气的滨水空间创造与首都地位相称的都市景观,提升东京的价值将海、陆、空有机结合,提升东京的国际竞争力形成陆、海、空高度复合的交通网络,以应对国际竞争推进都心等地区的建设,将东京建成更加高功能化的城市提高产业效率、提升都市魅力,使东京步入新的增长轨道通过支撑东京发展的产业培育,形成亚洲第一的商务中心显示东京多彩的城市魅力,吸引国内外的游客构建高龄少子化的城市模式,向世界展示东京的示范作用全社会对生育孩子的家庭给予支持,以提高出生率构建适应高龄老人多种需求的社会体系保障残障人士的生活,实现大家共同生活的社会形成使人们能终身健康地生活,并接受高质量医疗服务的社会建设使居住和来访者都能安心、愉快生活的社区创造人人都可以挑战的社会,培养活跃在世界舞台的人才使儿童的知识、德育及身体各机能都得到锻炼,培育担负发展的下一代人才对年轻人的挑战给予支持,涌现出活跃于世界舞台的人才培养对体育活动的亲近感,创造一个能给儿童以梦想机会的社会创造既能培养顶尖运动员,又使每个市民对体育始终抱有亲近感的环境资料来源:2020年的东京,东京都政府,2011③.
4.
2世界城市最新战略规划评述尽管上述各个城市的最新战略规划出发点不尽相同、但仍有许多共同之处值得关注.
第五辑中国城市研究188~201商务印书馆2012(1)规划的核心是平衡全球化愿景和本地化诉求的关系.
约翰·弗里德曼(1997)就认为,城市规划既要回应全球化的经济力量,也应该尊重居住其中的人群的需求.
在目标战略层面,大多紧扣世界城市的发展导向;而在实施策略层面,更多是围绕人的基本需求出发,探索塑造良好人居环境的规划之路.
因为良好的建成环境对于提升城市的国际竞争力有着关键作用.
(2)规划的角色是城市政策重要的公共政策.
在技术表达上,世界城市战略规划在空间要素布局更多是结构性和示意性的表达,强调倡导性的空间发展政策而非规定性的技术方案,更关注规划理念和战略导向的政策实施.
但在纽约规划中,更加关注于各类基础设施的走向和绿地空间、棕地等关键空间的实施情况.
而东京规划则更加注重政策的表达,而非空间要素的落地.
(3)规划的定位是整合各类城市政策的基础与核心.
伦敦、纽约和东京都市长直接推动规划的编制和实施,无形中树立了空间规划的权威性.
伦敦将空间战略作为一系列"市长战略"的核心.
纽约也是围绕空间规划出台以PlaNYC为主题的各类公共政策报告.
东京则配合新一轮规划出台配套的产业振兴规划.
(4)规划的重点在于近期策略与长期目标的结合.
近期建设策略需要以长远发展目标为指导,才能避免城市建设的"短视"现象,而明日城市发展图景的实现则在很大程度上取决于今天所采取解决问题的导向和措施(彼得·纽曼、安迪·索恩利,2012).
(5)规划的编制注重程序的严肃性和开放性,强调协作式规划.
这一点在伦敦和香港战略规划编制时显得尤为突出.
英国在2004年公布的《规划和强制收购法》中引入了法定规划文件"公众参与申明",保证社区参与介入规划制定及实施的各阶段.
香港也在规划制定中引入多轮公众咨询和策略性环评.
(6)规划的方法强调过程控制型规划和滚动编制.
规划的公共政策属性摒弃了终极蓝图式的工作方式,转而建立起规划编制——监督评估——适时调整的滚动式工作模式.
如大伦敦市政府发布新一轮规划后,又于2012年初推出行动计划(ImplementationPlan),结合既有的24个指标监测的年度实施评估报告(AMR),以保障规划的执行效力.
(7)规划的实施依赖于以合理的城市协理方式实现规划目标.
规划更多地需要考虑如何通过机制设计使城市政府与开发商、社区组织、非政府组织、市民达成对话、协调、合作以实现综合社会治理方式,从而引导社会资本投入能够符合规划导向.
如纽约规划的重点之一是研究如何通过政府资本来撬动社会资本投入到各类基础设施建设中,而大伦敦规划则将征收社区基础设施费作为实施规划的重要工具之一.
石崧:世界城市破解城市问题的规划探索商务印书馆20125结语在不同的发展阶段,城市始终面临着各类问题需要破解.
世界城市因其特殊的城市职能和超大的人口和建设规模,城市的机能更加脆弱、各类城市问题也更趋复杂.
近30年来,城市规划始终扮演着响应者和引领者的角色.
世界城市在城市规划领域的各种探索和尝试都是为了解决各种城市问题,增进城市的"肌体抵抗力"以更好地应对日趋激烈的城市竞争、满足市民多元化的各类需求.
可以说,这种对"城市病"治疗和预防并举的政策举措有效地保持了城市的竞争力.
其中很多的理念、导向和工作方法都对当前普遍面临转型困惑的中国城市有着启示和借鉴意义.
致谢本文在撰写过程中得到华东师范大学宁越敏教授,同济大学建筑城规学院的唐子来教授、王德教授、张冠增教授、侯丽副教授、田莉副教授和王兰副教授,上海市城市规划设计研究院王林副院长、陈琳工程师和乐芸工程师的帮助,文中很多观点源自与他们的交流和讨论,在此表示衷心的感谢!
本文受到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目"预防和治理城市病研究"(项目编号:11JZD028)以及上海市规划和国土资源管理局课题"后世博上海城市战略规划研究——从世界经济中心城市发展看上海未来城市发展规划战略"联合资助.
注释①GreaterLondonAuthority.
2011.
TheLondonPlan,SpatialDevelopmentStrategyforGreaterLondon,www.
london,gov.
hk.
②TheCityofNewYork.
2011.
PlaNYC2030:AGreener,GreaterNewYork,www.
nyc.
gov.
③东京都政府:《2020年的东京——战胜地震灾害,引领日本再生》,2011年,网址:www.
tokyo.
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jp.
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