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net/tagtagid=18113)土地并购浪潮下政府的解决方案【绿色大跃进(http://www.
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net/tagtagid=18108)】专题介绍SubjectIntroduction本专题将就发展中国家正在进行的土地竞争状况进行分析和讨论,特别针对在撒哈拉以南的非洲地区.
专题将分为三篇文章,分别从土地市场历史背景、土地使用者权利的威胁、政府面临的选择三个方面进行分析讨论.
在国际市场上农产品价格变化的加剧以及能源与食品市场的整合,导致了发展中国家对农用土地收购和租赁的兴趣激增.
结果就形成了"土地侵占":一场全球性的圈地运动,通过协商交易大面积的耕地改变了地方政府与外来投资者之间的联系,并且很少甚至排除了依赖土地谋生的当地农民的参与.
基于对发展中国家农村不同种类的土地使用者财产权关系的分析,本文认为,最穷的农民将会被土地权利的新兴市场所定价,并且认为来源于公共用地的利益受到了忽视.
作者建议有许多其它的方式去保护土地保有权的安全:反驱逐法、租赁法规以及确保平等获取土地的政策.
由于上述这些措施要求剥离财产权,并对将财产视为必要可转换性的西式理解的抛弃,他们或许能给贫困农村提供更有前途的措施.
原文标题:TheGreenRush:TheGlobalRaceforFarmlandandtheRightsofLandUsers作者:OlivierDeSchutter期刊:Harvardinternationallawjournal·2013年1月本期将介绍第三部分,即面对目前农用地收购的浪潮,以及土地使用者权利受到的威胁,政府所面临的选择又是怎样的政府面临的选择:三种方案现在非常有必要承认当地社区在他们使用土地上的权利.
与此同时,为了弥补这么多年来农业受到忽视的状况,许多评论家和机构都认识到在农业上需要更多的投资.
首先这两个目标似乎是完全兼容的,只有在鼓励农业投资的同时充分尊重当地社区的权利,才能将经济发展与提高治理能力结合起来.
不幸的是,上述框架低估了在同一市场上,即使当这些农民获得了自己依赖的自然资源,大农业资本公司依旧存在对小农户倾轧的潜在影响.
上述框架也忽略了如下交易过程依旧在发挥作用的事实:将土地出售给资金充足的投资者意味着小农户获得土地的机会将更加渺茫,尽管这一小块种植的土地往往是他们摆脱贫困最大且唯一的障碍.
因此,政府面临着艰难的选择,即使是可持续性和公平性的"三赢"投资,即同时有利于外国投资者、地方政府和当地社区,也可能会对农村地区的收入结构产生负面影响,增加不平等和贫困程度,并最终导致粮食危机.
面对这一新的农业投资浪潮,这些政府必须在以下三种方案之中做出抉择.
一种转变的方案一种观点认为,投资者意图购买或租赁大片土地以发展规模农业,其实是可以实现从小规模家庭农业生产转向大规模机械化农业的机会.
这种工业类型的农业是高度机械化和资本密集型的.
他们可以通过单一农作物种植的方式生产大量的农产品.
无论是选择直接供应市场,还是作为投资者稳定的原材料生产基地,它们都是地区和国际市场上最具竞争力的.
这种方案的支持者一般都是坚信小农经营是没有未来,并且他们都认为所有国家都应该全力发展以巴西模式为代表的"大型农业产业园"模式.
这种方案是经济学教科书中的产物,在实践中是完全不现实的.
由于机械化耕种比家庭农场的劳动密集度要低得多,所以其扩张将导致小农丧失土地,流离失所.
六分之一以上的人——43%的发展中国家人口已经生活在贫民窟.
到2030年,这一数字将增加三分之一.
这些城市里的大部分穷人无法获得任何形式的社会保护.
南半球农民现在面临资本对于土地的加速攫取的状况,其结果是进一步恶化现在的局面.
而另一种可能性就是小农成为受雇佣的农业工人.
然而这也不是一个解决方案.
由于大农场的劳动密集程度比小农场要少得多,所以他们创造的就业机会不大可能弥补@sissiyuen(http://wenzi.
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net/user/142120)2017-11-2417:46:160008872018/1/4土地并购浪潮下政府的解决方案|公益服务网|NGO发展交流网http://www.
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html2/5他们所取代小农场后造成的就业损失.
事实上,发展中国家的小农场为了偿还高额的信贷与成本支出,通常会在单位土地面积上投入比大农场更多的人力,而农村有大量的剩余劳动力,这意味着在缺乏就业机会的情况下,过剩劳动力的机会成本接近零.
此外,虽然那些小农户失去土地之后,可以在大农场从事雇佣劳动,但是这份工作并不会提升他们的生活水平.
有研究通过跨国的比较得出结论:小农的收入比仅雇佣工作的收入高出两到十倍.
由于农民在非正规部门就业的数量众多,国家制定的劳动法无法确保其享有"最低工资",也无法保护妇女免遭歧视.
即使农业部门并没有被排除在劳动法的保护范围之外,监察部门实际上也无法在农村地区有效地执行这种立法.
一种共存的方案由于大多数评论家相信支持小农是出于遏制农村贫困的需要,所以大都赞成投资者和这些投资者开发的大农场来保护现有的土地使用者,特别是小农户.
目前这种方案的隐含设想是企图"规范"大规模土地投资.
因此,值得深入探讨.
这种"共存"的方案是无可争议的,即土地使用者的现有权利需要得到充分尊重,这就要求明确界定土地范围,于是大量开垦那些"未充分利用"的土地就不会侵犯上述土地使用者的权利.
上述方案又引发了一系列的问题.
首先,有人指出,"未充分利用的"或"可利用的"土地等概念往往反映了对生产力的评估,而不是将土地作为资源使用的存在,因此通常不适用于未被占用的土地,而适用于那些不被政府视作"产出"的土地.
在当地土地使用者权利不明晰以及土地管理的政府部门非常弱小或根本不存在的背景下,上述这些概念很容易被操纵.
共存方案的第二个难题被广泛忽视.
如果双方瞄准的都是同一个市场,土地价格的上升可能导致大农场和小农户之间的竞争加剧,由于缺乏获得信贷的机会,小农户通常认为自己缺少资金.
因此,他们倾向于以家庭劳动来代替资本,并依靠密集的劳动力投入来最大限度地利用其拥有少量的土地.
其结果是每公顷的产出上,小农户是高很多的.
但是,由于家庭劳动是没有报酬以及农民的收入是非常低的,他们只能勉强生存.
同一市场上竞争的大农场和小农场的"共存"后果就是会造成小农处于一个更加恶劣的生存环境或者面临直接被驱逐的风险.
第二,如果不能完全避免这两种类型的生产单位之间的竞争,那么小农场实现规模经营的不利因素在于生产阶段农机的获得以及在产品的加工、包装和销售阶段.
而这些问题至少可以通过适当的合同农业或制度创新来弥补.
然而,平均而言,大农场仍然对小农保持一定的竞争优势.
以高度分散和不协调的方式生产的小农户会遇到代理问题和无法低估的交易成本.
这也解释了为什么土地市场的发展最后走向了土地越来越集中的方向.
因此,除了支持这种合同方案和制度创新以外,还必须制定具体的公共政策来支持小农.
公共采购就是一个典型例子.
在巴西,在大农场与小农场之间的共存方案钟最拿得出手的,是巴西国家粮食储备库("CONAB")通过"粮食采购计划"("PAA")向小农采购粮食.
共存方案下出现的第三个问题是机会成本.
我们注意到,土地是有限的.
在把土地交给投资者的同时,意味着当地农民获得土地的机会将会变少,反之亦然.
因此,我们的第三种方案即改革方案,需要我们认真考虑这种困境.
改革的方案向政府展开的最后一个选择是将农业投资引向小规模耕种方式,即笔者所谓的改革方案.
它的目标是确保投资导向最贫困的地区.
很少有人质疑投资是否需要支持发展中国家的农业,特别是在撒哈拉以南非洲地区,这几年来几乎完全被忽视,导致期生产力明显低于其他地区.
事实上,投资农业在解决贫困问题上特别有效:一项跨国比较表明,单位GDP增长来自农业部门比来自非农业部门的在减少贫困方面的效率至少高2倍.
农民合作社以及其他生产合作组织在改革进程中将发挥关键作用.
集体合作为小生产者带来了一系列的优势:这显著降低了买方的交易成本,并且在消费者对于食品安全和相关标准日益重视的当下,小农们可以通过合作社实现规模经营,从而降低技术和知识产权的转让成本.
合作社还提升了小农在购买生产资料和销售产品时的议价能力,即以更低的价格买入生产资料,以更高的价格售卖产品.
在合作社内,小农们可以实现风险共担,并且为其成员提供培训课程,共享生产机械,并及时传递包括价格在内的市场信息.
农民组织转化成合作社也为那些希望稳定可靠地提供商品的投资者展现了优势.
合同农业并不总是一个理想的解决方案.
然而,最好的方案其实是在保证农民享有的土地权利不受影响的情况下,为买家提供可靠的产品供应的同时,为农民提供值得信赖的买家.
当然,其中最糟糕的是,这样"合同农业"的商业模式可以将所有风险转移给生产者.
这会造成生产者依赖采购商,降低生产者对采购商的谈判地位,其结果是可能导致生产者陷入债务,并且永远无法偿还.
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html3/5尽管需要谨慎,但某些做法依旧说明了这种合同方案的潜力.
如果要取得成功,这种改革方案应包括诸如公平获得土地的措施.
这至少要求通过登记土地来确认土地归属,制定"反拆迁立法",同时结合法律援助、法律知识培训、法律助理等手段,确保农民的土地财产得到有效的证明.
同时,还需要政府提升土地管理的能力,采取反腐败的措施等.
反驱逐法在国内实行应当践行两套国际标准:基于政治、经济和文化的拆迁工作委员会和"在开发驱逐中的基本原则和指导方针".
这些文件主要目的是要求政府或土地所有者在特定时间内对之前的土地所有者拆迁时必须遵守程序.
《租赁法》的通过可以保护承租人不被驱逐,也能避免过高的租金或作物分配比例.
最后,那些耕地匮乏或接近匮乏的地区一般都与极端贫困密切相关,土地改革计划在获得耕地方面需要完善.
国际社会在这方面作出了承诺.
我在其他地方强调了贫困消减与公平的土地分配之间的相关性.
为农村穷人公平地获得土地也有助于社会融合和经济赋权,同时保证粮食安全的重要因素,因为农村家庭能够生产的粮食越多,他们受市场价格冲击的影响就越小.
目前大规模的土地投资浪潮大大改变了政府在实施土地改革方面的选择.
首先,外国投资者提出开发农业生产领域的地区,他们的选择并不仅仅是涉及到获得土地方式的公不公正.
生态农业的要求与外国投资者的目标相差甚远,外国投资者寻求的是为国际市场提供可靠的产品供应,因此必然与单一作物之间联系紧密.
由于农场物种多样化,生态农业的实践要求农场的任务也必须多样化,因此小农场的工作是劳动密集型的.
农村面临高失业率、就业不足和土地相对稀缺的情况,从经济和从社会正义的角度出发,提高土地生产力而不是提高劳动生产率是明智的.
除了促进农场生态多样化之外,生态农业的劳动密集度也解释了为什么小型生产单位可以更好地实现现在所要求的可持续农业的转变.
二是投资者现在参加了农业用地的竞赛,改变了各种土地改革的背景.
以市场为导向的土地改革是以买卖双方自愿的原则为基础,通过协商的方式,以市场价格转让土地.
在这种改革中,国家的作用主要是提供监管和制定框架,以确保土地权利市场的流动,并为穷人提供获得信贷的机会,使其也能进入这种市场.
最后,关于土地改革的辩论揭示了低收入发展中国家面对当前大面积投资浪潮的主要困境.
许许多多的例子表明,除非政策适合广大农村的发展,否则促进更公平获得土地的政策将会失败.
重新分配土地不足以行.
为了使土地改革可持续发展,农村综合发展政策必须必须惠及土地改革后获得土地的受益者(即小农),否则这些小农又会有很大的可能将土地出售给大地主[1].
207但是给小农增加获得信贷和进入市场的机会需要大量的预算,"远远超过收购和转变土地归属的费用".
这就是为什么外国投资者提出农业用地发展计划时会如此吸引特定国家,正是因为他们缺乏资助这种发展的财力.
结论世界银行根据十四个国家对土地大规模投资情况的回顾,总结了其调查结果.
世界银行指出:"令人惊讶的是,在许多情况下转让土地的性质、位置以及这种转让的实施方式,更多的是基于投资者的需求而不是战略考虑.
国家很少出台有与宏观的发展战略相关的措施与替代方案,这种土地转让可能对社会和经济目标产生广泛的积极或消极的影响.
事实上,本文认为,农业用地的大规模投资只能作为农村发展战略的一部分,旨在消减农村贫困、缓解饥饿和提高营养状况.
但是,各种投资项目的临时突击审查还不足以确保上述要求.
相反,应该仔细评估支持这些项目的机会成本而不是支持小农的机会成本.
在批准任何此类项目之前,应对现有需求进行更为全面的规划.
大规模投资农业用地的优点应与其他可以提高农民生产力和经营能力的商业模式进行比较.
事实上,更好且全面的替代方案可能会改善东道国和当地社区与投资者谈判的地位.
虽然,我们需要更加透明和更具参与性的谈判过程,以便有效地将农业投资引向消减农村地区的贫困,但是仅有这些显然是不够.
首先,谈判通常会将参与的人引入一个两难的境地,只是简单地记录穷人和边缘化群体对他们现在所处情况的看法和他们面临的最重要的变化,这样的做法是存在风险的.
其中一个就是对他们的评估取决于现有的社会规范或所属群体低预期的关注.
因此,这样的策略使得我们局限在穷人对他们多种可能性的想象中.
另一方面,如果我们想要保证通过这种参与方式,小农表达的选择和偏好是"知情的",例如通过对话或集体审议,组织分享其他经验信息的活动来促进集体学习,(反向)风险是把外部价值强加给他们.
在土地持有人向投资者出售土地时,确认一块土地上的产权问题上,遇到了同样的困境.
原则上,这种土地私有化会扩大当地社区可能性的范围.
但它需要机会性成本.
这意味着一个更加雄心勃勃的项目可能无法被探索.
例如,投资者投资一个项目,在当地社区没有放弃他们土地的情况下,支持当地实现产量的增加.
那么,作为回报,在一定的条件下,当地社区应该向投资者作出承诺,让投资者分享部分收益或向他们供应产品.
面对这个问题,我们该如何作出选择呢当地社区从自己利益最大化的角度出发,应该作出什么选择第二,当地社区在与外部投资者谈判中的地位取决于他们面对的环境和他们可以选择的替代方案.
这就是为什么上述改革方案可以起到非常好的效果的原因.
通过支持农村发展,政府应该确保投资者不会因为利益强迫农民以低于市场价格的标准出售土地.
只有小规模的农业真正切实可行的时候,才是真正的改变小农户被视作在大农场农业工人"预备队"的现实.
因此,投资者在农业上的投资不应被视为是国家主导下农村发展计划的替代方案,相反,应该被视作是互补的.
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html4/5正如我们所看到的,"共存方案"本质上是不稳定的.
除非小农获得了足够的支持以保证独立的农业将是可行的,但是依旧在土地所有权上会有风险.
在土地权利市场形成的情况下,"共存方案"将导致土地集中在资金雄厚的大企业,而他们会优先考虑出口国际市场.
只有改善当地土地使用者和投资者之间进行谈判的背景条件,才能使这种谈判真正变得公平.
把土地视作和其他一样的商品,当土地成为发展中国家许多农村家庭唯一的生产资料和低于市场冲击的安全网时,如果我们还是将土地视作和其他一样的商品,这将是一个历史性的错误.
文献来源:OlivierDeSchutter.
2013.
Thegreenrush:theglobalraceforfarmlandandtherightsoflandusers.
Harvardinternationallawjournal,vol52.
相关阅读:侵蚀非洲农民权利的土地并购浪潮(http://www.
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net/news/2017-11-10-c4e936e5f65e5f62.
html)吞噬农民与土地的全球竞赛(http://www.
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html)本文源自微信订阅号【社论前沿】(ID:shelunqianyan),文献整理:董方杰刘慧.
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