空间规划台湾地区空间规划体系的演变及启示.doc

台湾地区空间规划体系的演变及启示蔡玉梅高延利李家侬

中国土地勘测规划院中国文化大学台湾

我W台湾地区城市化水帄已达80%是发达的市场经济区域。分析其空间规划体系演变的经验可为大陆构建空间规划体系实现生态文明的改革目标提供借鉴。空间规划体系的演变

台湾地区空间规划由“行政院内政部营建署”负责地方分为直辖市和县 市 、乡镇市两级截至2014年台湾设有6个直辖市 16个县市和198个乡 镇市 空间规划由市县政府负责。法律体系由《空间规划法》和《城市规划法》构成形成城乡统筹空间规划体系。

以《城市规划法》颁布为标志的现代城市规划开始阶段1937年~1973年 。 19世纪末台湾先后颁布《台北市区改造》和《台湾排水道管理规则》 这成为台湾近代城市规划的开端。20世纪30年代后期台湾颁布了《城市规划法》及实施细则构成了台湾现代城市规划的基本框架。城市规划分为市镇规划、乡街规划和特定区规划。 1949年后台湾经历丫土地改革和工业化初期的发展城市人口开始增加 1951年~1960年经济增长率为8.05%城市化水帄也在不断提高。伴随着经济恢复和区域经济发展原有的城市规划已有些力不从心需要建立新的规划体系。

以《区域规划法》颁布为标志的二级规划体系1973年~2000年 。这一吋期是台湾地区经济和城市化快速发展时期 1961年~1991年经济增长率为8.87%。结合发展中的区域主义、环境保护和公私合营等理念台湾先后于1964年、 1973年和1988年对《城市规划法》进行了三次修订。 1973年首次将优质农地编定为农业用地进行局部管制。在此基础上先后颁布了《区域规划法》 《非城市土地使用管制规则》和《区域规划法实施细则》 。 《区域规划法》将产业、交通、公共设施、旅游、环保等部门规划屮涉及空间及土地使用的内容纳入到区域规划中具有指导城市规划、非都市土地开发许可和协调部门规划的功能。至此建立了由全域综合开发规划、区域规划、市县综合开发规划、城市规划和非都市地IX土地使用规划构成的四级规划体系。鉴于全域综合开发规划和市县综合开发规划属于非法定规划因此严格意义上只有两级规划体系。

以《区域规划法》修订为标志的三级规划体系2000年~2016年 。 1992年~2000年台湾地区城市化放慢经济发展放缓开始步入以技术转型为主的后工业化时期空间开发实行放松限制以及弹性管理等措施。与此相适应2000年《区

域规划法》修订后将区域规划内容分解到全域和市县规划中去从而形成全域区域

规划、直辖市及市县区域规划、城市规划与非城市土地使用规划构成的三级规划体系上位规划对下位规划具有指导作用。

《区域规划法》以《空间发展战略规划》为基础整合了过去四个区域规划内容主要包括目标、现状和预测、城乡发展及自然资源开发保护、土地分区使用及管制规则、部门空间战略、实施措施。 《直辖市、市县区域规划》是对全域规划的落实和细化内容括人口及经济成长预测城乡发展模式资源开发及保育土地分区使用计划及土地分区管制区域性产业发展、运输、公共设施、观光游憩设施、环境保护设施设施发展顺序和规划实施机构等。城市地区和非城市地区分别依据2015年修订的《城市规划法》和《非城市土地使用管制规则》 编制。

以《空间规划法》颁布为标志的三级规划体系2016年以来 。2016年台湾地区以《空间规划法》取代《区域规划法》 。自此台湾空间规划体系进入新的阶段。 《空间规划法》分为总则、规划种类及内容包括了规划的编制、公告、 变更及实施、空间功能分区的划定及土地使用管制、空间保护系统内容。由此 《区域规划》也转变为《空间规划》  《直辖市、市县区域规划》转变为《直辖市、市县空间规划》 实现了空间规划的法制化从而形成法定的全域空间计划、直辖市和县市空间规划、都市规划三级空间规划体系上位规划对不位规划具有指导作用。

空间规划体系变化的特点

自下而上逐步形成三级空间规划体系。从依据《城市规划法》编制的城市规划到依据《区域规划法》编制的区域规划再到依据《空间规划法》编制空间规划不同的经济发展阶段构建了不同的规划自下而上形成了目前的三级规划体系。 1937年的《城市规划法》适应单个城市管理的需要 1964年修订的《城市规划法》 适应了工业发展的需要 1973年修订的《城市规划法》则旨在解决规划实施以及公共设施保留地征收经费不足问题;之后随着工、 Ik的进一步发展便产生了 《区域规划法》 。 1990年以后的后工业化时期经济、社会和环境协调的可持续发展成为重点 《空间规划法》应运而生表明规划体系的形成与相应城市化阶段的空间管理转型同步。

从城乡分割到城乡统筹。台湾1970年的城市化率达到50%,城乡用地采用分割管理的方式。城市发展地区按《城市规划法》管制。非城市土地按《非都市土地使用管制规则》和《国家公园法》管制。 《空间规划法》颁布后采用城乡统筹的空间功能分区分类方法将空间划分为“三区九类” 具体包括空间保护地区下分高敏感度、次高敏感度和W家公园共三类 、农业发展地区下分优良农地、一般农地和可转用农地三类 、城乡发展地区下分高城市化、次高城市化和都市发展储备地三类和海洋资源地区排他性使用、相容性使用和其他三类 并设定相应的土地使用原则。这体现了城市化进程中城乡分治转变为城乡一体的特点。

刚性的统一规则管制到弹性的差别化管制。依据《城市规划法》和《区域规划法》 传统的空间规划体系形成丫自上而下的土地使用分区管制制度。 《II I坡地建设开发管理

办法》开启了自下而上的开发许可制度 《水土保持法》和《环境影响评估法》通过后开发许可制度基本形成。 《空间规划法》颁布后按空间功能分区设定相应的许可条件建立土地使用许可制度可以更有效地针对不同区域的情况进行管制。冋吋设置更弹性的使用条件对全球化吋代新区域主义理念以及后工业化时代经济发展需求具有更好的适用性。

启示和建议

构建空间规划的法律体系加快制定《空间规划法》 。借鉴市县“多规合一”和省级空间规划试点、省级空间规划编制的经验以《城乡规划法》 《土地管理法》 中关于土地利用规划的相关规定为基础结合资源与环境相关法律法规以及国务院相关文件构建由《空间规划法》 《城乡规划法》和《土地利用规划法》 构成的空间规划法规体系。 《空间规划法》的主要内容应含空间规划的目的、 0标和主要内容规划的组织不同层级规划的主要内容、编制和实施机构和程序规划的实施手段罚则等。完善空间规划运行体系明晰规划之间的关系。规划运行体系一般包括空间规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划等。城乡规划通过合理安排土地利用、公共设施和基础设施建设生态和环境保护以及城市内外的交通、通信和M络等环境设计旨在实现城乡人居环境的改善进而促进城乡经济社会全面协调可持续发展。土地利用规划是协调土地资源供给和社会经济发展需求、优化土地利用结构旨在通过规范土地利用秩序解决不同的用地冲突促进土地资源可持续利用。这些规划的目标和内容在不同的国家和不同的社会经济发展阶段被赋予不同的内涵。而现阶段U趋地方化是国际空间规划体系的发展趋势。如欧洲一些国家采用“空间规划”整合、协调不同部门中冇关空间发展的区位与资源分配旨在通过优化空间秩序解决部门政策间的冲突降低区域发展差距促进可持续发展提升国家整体竞争力。而东亚国家和地区的“空间规划”则根据

空间自然条件综合考虑经济、社会、文化等通过开发、利用、保护和整治空间使产业布局合理化。

以“区域经济型”为主导构建多样化的空间规划模式。从我国所处的城市化发展阶段以及东亚文化类型看宜选择“区域经济型”模式;从行政体制改革的角度宜选择

“综合集成”模式。 《全域主体功能区规划》和《全域空间规划纲要》 体现了相关特点。但各地区的历史基础、土地面积、社会经济发展水帄各异因此发展中所面临的空间问题不同规划目标和政策也有所差异。建议从实际出发探索多样化的空间规划模式。