乡镇乡镇为什么是民主化进程的绊脚石

乡镇为什么是民主化进程的绊脚石

正文

笔者对乡村关系的关注始于1998年8月在湖北黄梅县召开的“村治研究与实验研讨会” 。在会上有学者和民政部门的实际工作者针对基层政府尤其是乡镇政府在推进村民自治工作中的消极甚至阻碍作用情绪性地提出了用中央和民众夹击地方的办法来推动村民自治工作。其中暗含的意思就是基层政府尤其是乡镇政府仍然愿意沿用人民公社时期对村级组织的控制不愿放松管制从而成为乡村民主化进程的“绊脚石” 。 由于会议召开时 《村民委员会组织法》 以下简称《村组法》 并未正式通过与会者作为论据的经验事实都是

《村组法》试行期间发生的 因此乡镇政府的行为似乎可以理解。但是在1998年底《村组法》正式通过 “乡政村治”格局在法律意义上确认和强化后许多乡镇政府在处理与村级组织间关系上并没有多大程度的转变这一点可以在之后各地依据《村组法》开展的村委会直选中乡镇政府屡屡违法干预、操纵选举上得到很好地说明。 改革的基本路向是市场化与民主化。乡镇政府在村民自治工作中的消极与抵触无疑是逆潮流而动既违背党的政策和国家法律法规又剥夺了农民的民主权力从而遭到农民的反对。那么乡镇为什么要继续其对村的控制从而在乡村民主化进程中扮演一个很不光彩的“绊脚石”的角色呢其行动的内在逻辑又是什么村民自治背景下新型乡村关系

建构的基点何在不弄清楚这些问题而是简单地将原因归结为乡镇干部认识落后 因私废公等恐怕既不利于乡村民主发展也不利于农村基层政权建设。因此本文力图在对湖北省长镇进行实地调查并借鉴他人研究成果的基础上对前述问题作出回答。 个案 乡村关系的经验描述与初步分析长镇隶属于湖北省Z市位于汉江中游属江汉平原向鄂北山地过渡地带。该市气候属北亚热带季风气候。东西平均宽约18公里南北长15.5公里总面积275平方公里。地势北高南低平均海拔65—75米。境内有长河自北向南纵贯全镇并建有水库一座。 长镇分为四个管理区辖16个村 134个村民小组。人口总数为20865人劳力8436人其中男劳力4440人女劳力3996人。有耕地50647亩其中水田44704亩旱田5943亩人均耕地约2.43亩。 较为优越的自然条件使长镇发育成一个典型的农业乡镇多数所谓的乡镇企业也都是农业领域的“绿色企业” 如林场、果园等。 为了了解长镇乡村关系的实际情况我们对镇干部邓某进行了访谈请她详细的讲述了长镇最近一届村支部与村委会换届的情况。 1选举过程中的乡镇控制长镇的“两委”换届是在Z市1999年9月下达“两委”换届的文件之后开始的于1999年11月结束。当时镇里也就此发了文。镇里首先组织对村里进行考核包括两个方面一是上一届村干部的工作成绩工作方式方法和群众的反映二是就下一届村“两委”候选人的情况进行民主推荐。推荐是由村支部实施的首先要座谈党员 了解民意。村委会看上去有很大自主权但是《村委会组织法》规定村委会对村支部负责。村支部又对谁负责村委会主任一般是村支部委员这样便于控制。下去考核时我们带着一定的目的去作引导工作不能直接说选谁不选谁。 包村干部是选举

领导小组成员。我在杨村邓某包的村座谈了8位党员。有的农民很聪明会顺着领导的意思讲。在征求党员意见时大部分都说现任

村干部“还可以” 也有些人反映现任村干部有经济问题这可能会对班子调整有影响。 村委会选举难控制一些。 因为村委会实行“海选” 各小组在全村范围内提名候选人。 因此要保证镇里认可的委员候选人在第一轮选举中胜出。 由村干部包组配合组长开展工作。 可以利用宗族的影响力。宗族的影响力不是很明显但是在选举中可能表现出来。选出来的干部对乡镇里的工作要有帮助。跟镇里唱反调绝对不行。宗族影响力大的村宗族里一定有一个人在村里当干部。 当然绝对不允许出现宗族领袖和镇里看中的人竞争村干部的局面一定要消灭在萌芽状态之中可以让宗族领袖做副主任候选人。 对差额的人选也考虑很多让村民一看就知道该选哪个。大部分工作在候选人出来之前就做了选举开始后只是一个程序问题。„„如果觉得局面无法控制指不能确定乡镇中意的候选人顺利当选 我们就会做另外一个候选人的工作让他退出选举。 我们提出的候选人不可能没有一定的群众基础。„„ 内定候选人的演讲稿我们都要把关。 2挑选村支书的内部标准第一保持村班子稳定 以原任支书为好 第二有丰富的工作经验第三群众基础较好 第四 以前的工作成绩主要是考核各项任务指标如合同款、粮食入库、计划生育和社会治安等。衡量村支书工作好坏的标准主要是看各种税费收缴的怎么样。搞林果基地、乡镇企业和多种经营最终都是希望村里有钱好上交。让农民富起来有钱交。 3 乡镇的目的选出的村官对乡镇负责要积极完成上级乡镇交给的各项任务。 现在农村工作“第一难”是款税费难收。

计划生育工作不再是第一难的重要原因是经济原因——养不起。各种任务中首当其冲的是税费现在义务工很少很多都折钱以资代劳 。 完成各项任务主要是钱该上交的钱交上去后 乡镇就说你工作做得不错。计划生育和社会治安有一票否决权的工作在镇里都不算难。 乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。 文中着重号由笔者加注 “两委”换届的情况表明长镇的乡村关系与人民公社时期的乡村公社大队关系已经有所不同具有了后公社时期的一些特征 比如乡镇不再是直接任命村委会干部而是通过直接选举产生村委会干部。但是这种乡村间关系离制度意义上的“乡政村治”还有很远的距离就村干部的产生而言很大程度上还取决于乡镇的意见。长镇的干部甚至已经学会了在直选的背景下如何通过合法的选举来达到控制村委会人选的目的 “大部分工作在候选人出来之前就做了选举开始后只是一个程序问题” 。除了人事控制外长镇还通过以下办法加强对村级组织的控制。 1村帐乡管。长镇所辖各村的账目统一由镇经管站管理。每月月初各村会计都到镇经管站做帐未经经管站审核不得入帐 同时上报各村收支细目便于乡镇核查。 2签定目标责任状。每年年初市里都要和镇里签定年度两个文明建设目标责任状。之后镇里也要与村里签定目标责任状将目标分解到各个村年终进行考核结算奖优罚劣并与村干部的工资挂钩。 3决定村干部报酬。按照《村组法》 村干部的误工补贴必须由村委会提请村民会议讨论决定但是在长镇村干部的工资而不是“误工补贴” 是由镇里决定的。在《长镇人民政府办公室关于印发1999年度农村干部工资的通知》中对村干部工资构成、标准和支付渠道都做了详细规定。按照这个通知该镇

1999年度村干部工资中最高的是4701元最低的是3049元大约相当于当地农民人平纯收入的1. 5—2倍。但是能否获得这笔收入和获得多少收入取决于两个条件一是能否当上村干部二是年度目标责任完成的情况前者决定能否获得这笔收入后者决定收入多少。 由于村干部的产生在很大程度上仍然取决于乡镇而目标责任制的又是由乡镇下达和考核的 因此村干部报酬的决定权实际上是在乡镇而不是村民手里尽管是村民而不是乡镇负担这笔开支。 对长镇乡村关系描述和分析支持了村委会直选之后 乡镇仍然在延续对村级组织的控制从而成为民主化进程的“绊脚石”这一判断然而乡镇为什么要扮演这种角色依然没有充分的答案。 不过在镇干部邓某的谈话中已经给出了这一问题的初步答案 “选出的村官对乡镇负责要积极完成上级乡镇交给的各项任务” 。而“现在农村工作‘第一难’是款税费难收。„„各种任务中首当其冲的是税费。„„完成各项任务主要是钱该上交的钱交上去后 乡镇就说你工作做得不错。计划生育和社会治安有一票否决权的工作在镇里都不算难。 ”总之 “乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。 ” 邓某的话可能有些以偏盖全但是至少我们可以把她的话理解成财政压力是影响乡村关系的重要变量。 那么邓某所言的财政压力是如何产生的呢对这个问题的解释有很多但是笔者以为现行财政体制——分税制的不完善和行政体制——“压力型体制”的双重作用是造成乡镇财政困境的制度根源。 “分税制”与“压力型体制”  乡镇财政困境的制度根源1分税制与乡镇正税收入不足改革开放以来我国财政收入中“两个比重” 财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降引起了中央政府对

“国家汲取能力”下降的深深忧虑最终导致了1994年分税制改革的出台。这是我国建国以来力度和范围最大影晌最为深远的一次财政制度创新是建立和完善与社会主义市场经济相适应的财政体制的重要步骤。 实行分税制后 “两个比重”逐年下滑的局面得到遏制和扭转。但是从目前分税制实施的情况看其对农村乡镇财政税收收入造成非常不利的影响正税收入不能满足乡镇财政支出需要。因此地方干部对分税制的评价是 “中央财政很好过省级财政也好过地市财政可以过县乡两级真难过” 。究其原因主要有以下几个方面。 一是 乡镇税制结构不合理主体税种不突出。所谓主体税种是指复合税制结构中居于主导地位和起主导作用的税种一般具有税收收入的可靠性、调控经济的主导性、税收制度的稳定性等特征。就乡镇财政而言 以前好的税种都被上收了如今乡镇本级税收收入主要有工商税、企业所得税和农业四税农业税、农业特产税、契税和耕地占用税 。显然非农产业发达的地区可以从工商税、企业所得税中获取大量收入而对于以农业为主的地区来说其对农业税和农业特产税的依赖程度较高。 以长镇为例从下表可以看出该镇税收收入对农业税含耕地占用税和契税和农业特产税的依存度很高两者合计占了财政责任目标的70.6%。 由于农业税和农业特产税是根据农业经营收益来征收的对于目前我国的农业技术来说大多数农户还是靠天吃饭极不稳定如果按照田亩大小和历史产量做征收依据那么就会弱化农民从事农业生产的积极性。因此农业税和农业特产税作为乡镇主体税种是不适宜的。但是在税收立法权和税收政策制定权仍然高度集中于中央的情况下 乡镇无法因地制宜地开征新税合理安排财政预算与管理调控乡镇经济社会发展。 长镇2000年责任

书财政数据指标 注此表由长镇政府办公室提供 二是政府间税收收入上移。在分税制下作为主要税种的增值税收入的75%上交中央财政剩余的25%则由各级地方政府分成其他一些重要税种的收入或全部归属中央或在中央与地方、地方各级政府之间进行分成。同时 中央与地方政府以及地方各级政府之间的收支范围和权限缺乏法律的明确界定是靠相互交涉决定的而且不断改变。乡镇政府是最基层的政府组织在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样在利益机制的驱使下各级地方政府为了保障各自的财政收入满足其支出的需要不得不采取层层下压的策略尽可能多地从下级财政抽取资金将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收这样势必造成作为最基层一级财政的乡镇税收收入的减少。 三是财政转移支付制度不完善。乡镇正税收入包括本级税收收入和上级通过转移支付对乡镇的财政补贴。中央财政通过转移支付弥补地方财政本级收支缺口是分税制国家的通常做法。可是 乡镇财政获得的上级转移支付的财政补贴是非常少的。据任宝玉在河南某乡的调查转移支付只占该乡1998年预算内包干收入的3%。王绍光将其原因归结为中央和乡镇的直接上级县政府的财力不足似乎并没有切中要害更主要原因是现行转移支付制度的不完善。其一 中央财政的调节地区间差距的财力并没有随着中央财政收入的增长而相应增长。 由于分税制改革是在保证地方既得利益的前提下进行 中央政府对地方的转移支付大多是通过税收返还的方式进行的这样做固然保证了每个地区的既得利益便于改革的推进但是中央政府就只能够用十分有限的收入增量来考虑地区间的平衡 因而中央财政在解决城乡差距、地区差距上的作用就难以有效发挥。其二我国财政转移支

付中存在转移支付形式不规范各项专款过多且缺乏程序化、公式化的分配办法随意性大转移支付功能弱转移支付办法不完善等问题从而使转移支付很难发挥平衡乡镇财政收支的作用。 2 “压力型体制”与乡镇财政支出扩张 “压力型体制”是荣敬本等人在河南省新密市研究县乡两级政治体制改革后提出的一个概念。究其实质 “压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映是计划经济加上承包制在政治生活中的混合产物。 “压力型体制”对乡镇财政支出构成了持续的扩张压力。 首先 “压力型体制”导致各级政府将事权下移最终都落在行政链条最低端的乡镇头上加重了乡镇财政支出负担。一是体现在各级政府将本该由本级政府承担的职责事权交给下级政府去做从而将支出责任下划。 以农村义务教育为例 乡镇政府承担了绝大部分责任。就长镇而言长镇教育战线现有公民办教师含离退休教师 386人其中公办教师256人离退休34人在编民师68人临时代课教师28人 2000年工资共需

314. 5952万元。仅教师工资一项所需支出就与该镇正税收入相当。二是体现在一级政府接到上级下达的指令后一般都要“打提前量” 将各项计划指标按一定比例放大然后再分解给所辖各下级政府。下级政府接到指令后再次放大然后再分解给下下级政府。民谚中所谓“一级压一级层层加码码马到成功”说的就是这个理。从省到市市到县县到乡镇这层层加码最后都落到乡镇头上。 其次 “压力型体制”要求机构“上下对应设置”的原则导致机构编制膨胀增加了乡镇行管费用支出。为了保证各项指标的完成上级往往以拨款和物质相威胁要求下级政府设置对应机构结果乡镇也设置了七站八所造成机构林立人员臃肿少的乡镇70——80人多的

乡镇200多人。设机构增人员就就需要相应地增加办公经费和人头费。 其三 “压力型体制”使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标 乡镇政府往往介入竞争性生产领域 “上项目” 大办乡镇企业提供“越位”公共产品。为了在短时期内使城镇建设等各项公共事业取得实质性进展在全县乃至更大范围内取得好名次争得好声誉 乡镇政府往往不顾实际情况和财力条件修广场建市场大搞“面子工程” 、 “形象工程” 强调高速度、超水平用有限的财力办最大最多的事情在最短时期内在各种评比中取得好名次。这样必然进一步加大了乡镇财政支出压力。 这样一方面是分税制后的正税不足另一方面是“压力型体制”下的支出扩张其结果是乡镇财政收入与支出的差额越来越大。据《中国财政年鉴》统计 1993年全国县乡两级财政收支赤字为42. 21亿元 1994年扩大为726.28亿元 1995年扩大为827.7亿元。这几年县乡两级的赤字更大。 为了平衡乡镇财政日益扩大的赤字理论上可能的政策选择有六种 (1)在现有财政体制不变、地方政府征税权力不变的情况下加强税收征管工作 2赋予乡镇政府设税权增加地方征税权力

3加强财政转移支付增加中央政府和上级政府的转移款 4明确乡镇政府职能减少地方政府支出 5通过融资借钱吃饭办事。 6寻求各种非税收入。 就办法1而言现在乡镇对税收的征管工作已经十分重视许多乡镇甚至把其当作中心工作 因此在乡镇经济没有迅速发展的前提下通过加强征管促进增收的潜力较小。第2和3种选择并不取决于乡镇而是由中央和上级政府决定。在“压力型体制”下第4种选择也不可行。这样前面四种