审计署美国国际

国外审计动态第7期(总第328期)审计署审计科研所2013年4月26日美国审计署审计报告要览(2013年3月份发布)进出口银行:业务量迅速增长,亟需继续加强风险管理国际宗教自由:美国国务院和国际宗教自由委员会需要加强沟通与协作国家科学基金会:虽已采取措施改进合同操作实务,但仍有改进空间关键基础设施保护:对国土安全部评估化学品设施安保风险并征集推广设施安全计划反馈意见的初步评价能源效率:须加强联邦项目的协调,优化配置检测资源美国审计署审计报告要览(2013年3月份公布)进出口银行:业务量迅速增长,亟需继续加强风险管理一、基本情况进出口银行通过提供广泛的金融产品,帮助美国公司商品出口并提供相关服务.
2012年进出口银行再授权法案,将美国进出口银行2014年的法定贷款能力上限提高至1400亿美元.
该法案还要求美国审计署对进出口银行的业务增长和其风险管理的有效性进行评估.
为此,美国审计署重点审查了:(1)进出口银行近几年的业务变化,以及产生变化的原因;(2)进出口银行如何确定信贷的补贴成本、损失准备金、赔偿额和产品费用,以及信贷风险;(3)进出口银行如何进行金融产品组合,以及其对预算的影响;(4)进出口银行全面风险管理框架的应用范围.
美国审计署对进出口银行的财务数据、政策和程序、项目成本和损失准备金的计算过程进行了分析,并约见了进出口银行的官员和与出口信贷业务有关的其他机构.

二、审计发现从2008财年到2012财年,美国进出口银行的业绩表现相当出色,其贷款能力从大约590亿美元攀升到1070亿美元,主要来自于长期贷款和信贷担保.
实现该增长的主要因素包括,在金融危机后私营机构提供的融资业务缩水,进出口银行的直接贷款业务填补了私营机构业务留下的缺口.
美国进出口银行在确定信贷补贴成本、损失准备金、补贴额和产品费用的流程中,考虑了多重风险.
为履行1990年联邦信贷改革法案和其他相关规定,进出口银行在考虑信贷风险、政治和其他风险的前提下,利用一种可以使用历史数据的损失估算模型,来计算补贴成本和损失准备金及补贴额.
按照行业惯例,2012年进出口银行在损失估算模型中增加了风险因素,依据可能导致预期信贷亏损的环境进行计算调整.
但是,损失估算模型仍然有待进一步改进.
例如,进出口银行用一年期债券违约预报来预测亏损估算在经济环境转变情况下可能发生的变化.
短期预报对于调整长期产品的预期违约可能并不适用.
进出口银行的费用设定一般以风险为依据,中长期产品还应按照国际协议,考虑到信贷和政策风险的因素,来设定最低费用.

截止2012年12月,进出口银行公告的整体违约率低于1%.
联邦银行监管机构推荐了一种分析方法,建议该银行保存必要的数据,以便在重要的时间节点上,将最新的业务账簿记录与更多的、经过实践验证的账簿记录进行比对,但是,进出口银行却没有保存这种必要的数据.
此外,当发生违约时,由于没有可以显示时间节点的重要数据,进出口银行损失估算模型的计算精确度可能会受到限制.
自2008年以来,进出口银行一直自给自足,并且在为政府增加收入.
但是,由于进出口银行的投资组合包含大量的近期交易,这类业务对违约率和联邦政府预算的长期影响还不得而知.

尽管进出口银行已经制定了更全面的风险管理框架,但仍然面临着经营风险.
进出口银行正在通过交易的承销、监控和重构来管理信贷风险和其他风险.
同时,进出口银行还根据其监察长的建议,开始处理有关投资组合压力测试、管理投资组合集中度临界值和风险治理等问题.
美国审计署对内部控制准则和行业惯例进行审查后表示,该监察长建议中提到的某些技术可能具有一定的发展前景,值得持续关注.
进出口银行尚未计划向国会报告该银行的压力测试结果,虽然这样做将有助于国会的监督,并保证内部控制准则的一致性,从而加强与外部的有效沟通.
由于其业务量的增长已使员工不堪重负,进出口银行面临着潜在的运营风险.
进出口银行已经决定招募更多的员工,但是该行还没有确定所能管理的适当的业务水平.
美国审计署内部控制准则规定,联邦机构应当在可谨慎接受风险程度的基础上,开发一种风险管理控制方法.
由于缺乏工作量衡量标准,无法确定什么样的工作量负担将造成大量的风险,面对日益增长的业务量,进出口银行的管理能力更显得十分有限.

三、审计建议进出口银行应该:(1)在全球经济风险的背景下,对银行是否使用最佳可用数据调整长期交易的损失估计进行评估;(2)保存时间节点的重要数据,与新、旧业务的绩效进行比较,进一步改进和完善损失估算模型;(3)向国会报告压力测试的情况和结果;(4)制定监测和管理工作量的衡量标准.
进出口银行同意审计署提出的各项建议.

国际宗教自由法:美国国务院和国际宗教自由委员会需要加强沟通与协作一、基本情况1998年,美国国会通过了国际宗教自由法案,该法案旨在促进国际宗教自由及相关的其他活动.
根据该法案规定,美国国务院设立了国际宗教自由办公室,由一位巡回大使领导该办公室的工作.
依据这项法案,还建立了美国国际宗教自由委员会,巡回大使也是该委员会的委员.
该法案还规定了美国国务院和美国国际宗教自由委员会各自的主要职责.

美国国际宗教自由委员会根据2011年美国国际宗教自由改革与再授权法案,要求美国审计署报告美国政府推动国际宗教自由的相关事项与活动.
为此,美国审计署评估了:(1)按照该法案要求,美国国务院履行职责的情况;(2)按照该法案要求,美国国际宗教自由委员会履行职责的情况;(3)美国国务院与美国国际宗教自由委员会在推动宗教自由活动中的相互协作情况;(4)非政府组织对美国努力推进宗教自由的评价.

美国审计署对相关文件进行了分析,并约见采访了美国国务院、美国国际宗教自由委员会、非政府组织和外国政府的官员.
审计署前往五个国家进行了实地考察,其中还包括了特别关注国,并且对131个非政府组织进行了调查.
调查结果反映了受访代表的观点和意见.

二、审计发现美国国务院正在通过实施多项措施推动宗教自由、与外国官员进行合作和发布年度国际宗教自由报告,来履行1998年国际宗教自由法案规定的主要职责.
巡回大使和国务院国际宗教自由办公室也在协助国务卿履行该法案中规定的某些职责,包括确定特别关注国和开发相应的培训.

美国国际宗教自由委员会也在履行该法案中规定的主要职责,对违反宗教自由的活动进行评论,并且向美国政府提交有关政策方面的建议.
根据美国国际宗教自由委员会官员的表述,该机构的最主要职责是发布年度报告.
该报告对国际宗教自由委员会认定为严重违反宗教自由的20至30个国家进行评述,并且向美国政府提出相关的政策性建议.
国际宗教自由委员会有时也会向外国官员提供技术性援助或建议.

尽管该法案修订后,要求国务院和国际宗教自由委员会加强合作,但是双方都还没有明晰应如何开展互动合作,在国际宗教自由活动方面,有时会导致与外国政府官员的关系趋于紧张.
譬如说,在其2012年的报告中,国际宗教自由委员会曾建议国务卿将土耳其列入特别关注国的名单,由于当时巡回大使没有按期出席美国国际宗教自由委员会的会议,因此在国际宗教自由委员会报告发表之前,国务院官员只是简要的听取了该委员会委员们的意见.
国务院官员解释说没有必要将土耳其认定为特别关注国,因为它已经在采取措施改善其宗教自由,但是国际宗教自由委员会坚持其建议.
据土耳其官员说,美国国际宗教自由委员会的报告与美国国务院的报告自相矛盾,因此"无效".
国务院的官员对美国审计署说,它们不得不去修复由此造成的与土耳其政府的紧张关系.

美国审计署对非政府组织代表的调查和采访显示,代表们普遍认为美国政府在推动国际宗教自由的活动,从整体上看是积极的,同时也指出一些存在的问题,并提出改进的建议.
为了更好的促进国际宗教自由,一些非政府组织的代表建议应吸纳更多的民间社团和非国家行为体的力量,并赋予美国政府机构更大的权力.
尽管美国国务院和国际宗教自由委员会的报告存在的一些缺乏客观性的问题而引起了广泛的关注,但熟悉两家机构的非政府组织还是普遍给出了积极的评价.
最后,尽管仍存在一定的质疑,但非政府组织的代表还是普遍认为美国国务院在认定特别关注国的工作是积极可取的.
美国审计署实地调研的五个受访国的非政府组织也给出了类似的意见.

三、审计建议在促进国际宗教自由活动方面,美国审计署建议国务卿和国际宗教自由委员会主席应就两个机构如何沟通协作做出界定.
国务院和国际宗教自由委员会同意审计署的建议.

国家科学基金会:虽已采取措施改进合同操作实务,但仍有改进空间一、基本情况美国国家科学基金会2011年度总预算为70亿美元,其中约4亿美元用于购买各类物品及相关服务,以履行其促进美国科学与工程学研究领域的发展使命.
这项支出的项目遍及全球,甚至包括在南极、北极这种偏远地区的勘探活动.
美国审计署对国家科学基金会重要合同操作实务在三个采购阶段的实施情况进行了审查,(1)采购计划制定阶段;(2)合同签约阶段;(3)中标合同后期履约的监督阶段.
美国审计署挑选了具有代表性的11份合同或订单作为抽样进行审查,这些合同的标的金额至少都在300万美元以上,支付总额约占2011当年基金会合同总额的70%.
虽然这11份合同或订单在2011财年都已经收到资金,但其中一些合同或订单是在7年之前签订的,有些是最近才签订的.
美国审计署依据联邦政府采购条例对这11份合同逐一进行审查.
审计署已在前期完成了上述工作,国家科学基金会总监察长办公室也对上述情况进行了调查.
审计署还对美国国家科学基金的采购政策进行了审查,并且约见了国家科学基金会负责合同与项目的官员.

二、审计发现就美国审计署对这些合同的审查来看,国家科学基金会在采购过程的三个阶段中,每个阶段普遍都采用了重要合同操作实务,但是,该机构在制定早期的采购计划,以及在合同审计的安排上,仍然需要进一步加强指导.

美国审计署审查的这些合同,都不同程度的涉及到了科学基金会的采购计划,但基金会的采购指南并没有对早期的采购计划活动设定适当的时间期限.
国家科学基金会的官员表示,如果没有明确的时间期限作指导,他们将很难说服其同事尽早开始制定采购计划.
这些活动的延迟将会导致下一步活动的延误.
例如,对于一项没有采用竞争性投标的订单,国家科学基金会不得不将时间表延长一年以上,以便完成后续订单的计划任务.
另一个案例显示,一项订单由于合同签订的延迟,挤占了有严格最后期限的收集相关数据的时间,这将导致更高的总体成本.
因此,给采购计划制定明确的时间表,有利于降低合同采购的风险.

采购合同文件显示,美国国家科学基金会在评标阶段普遍遵循了重要合同操作实务的要求.
根据其监察长办公室2009年度的财务报表审计,美国国家科学基金会的一项纠正措施计划,明确了该机构审查承包商会计实务和财务状况揭示报表的程序,以更好地与重要合同操作实务相结合.
合同文件资料表明,国家科学基金会在这方面已经有所改进,依据会计制度对大多数谈判中的合同进行审查.
此外,国家科学基金会通常会对合理采购的价格进行备案.

国家科学基金会已经更新了它的采购指南,并且采取了措施将重要合同纳入监控范围.
国家科学基金会监察长办公室在2009年的财务审计中建议,国家科学基金会应获取实际成本意见书,并对其最大成本补偿合同进行审计,确保向美国国家科学基金会投标成本的有效性.
同时,国家科学基金会监察长办公室和国家科学基金会主任签署了一份谅解备忘录,提出了一种对合同进行审计的程序.
2012年对一份海洋钻井合同的审计,回收的资金多达150万美元.
国家科学基金会主任和国家科学基金会监察长办公室一致认为该合同的附加审计具有重要意义.
然而,尽管谅解备忘录中有条款规定,国家科学基金会及国家科学基金会监察长办公室也都认为需要进一步审计,但据其官员说,近年来基金会并没有对其采购合同安排附加审计.
同样,尽管负责合同采购的官员提出了审计要求,国家科学基金会也没有对审计署审查的另一个大型合同进行实际成本的审计.

三、审计建议美国审计署向国家科学基金会主任建议:(1)补充当前采购指南中有关采购计划的内容,为合同采购的初期留出所必须的时间;(2)按照国家科学基金会总监察长办公室谅解备忘录中条款的规定,对重大合同项目要安排实施审计.
国家科学基金会表示认同这些建议.

关键基础设施保护:对国土安全部评估化学品设施安保风险并征集推广设施安全计划反馈意见的初步评价一、基本情况在美国,生产、存储或使用危险化学品的设施可能会引起恐怖分子的关注,恐怖分子可能会使用有毒化学品造成大量人员的伤亡.
美国国土安全部根据已出台的法律,颁布了具体法规,制定了高风险化学设施的安全标准.
国土安全部计划按照2007年制定的化学品设施反恐标准对这些化学品设施存在的风险进行评估和检查,以确保其符合美国国土安全部颁布的安全标准.
美国国土安全部基础设施安全保护处负责项目的实施,根据化学品设施的高危程度,在化学品设施安全计划获得批准后对其进行审查.
2011年11月,基础设施安全保护处的一份内部备忘录提到对其履行使命的能力表示担忧.

在与几个国会委员会和专业分委会持续开展工作的基础上,美国审计署认为应审查美国国土安全部以下三方面的工作情况,即(1)划分化学品设施的风险等级和对风险等级评估的方法;(2)修订审查化学品设施安全计划的流程;(3)加强与生产厂商和运营商的沟通及合作,以提高其安全性.
为此,美国审计署对国土安全部有关风险评估的报告和计划、安全计划的审核、化学品设施安全计划的推广进行了审查,并约见了国土安全部的官员.
美国审计署听取了11个行业协会关于推广基础设施安全保护处有关化学品设施安全计划的建议,这些建议涉及的范围有限,但是可供国土安全部参考借鉴.

二、审计发现自2007年以来,国土安全部基础设施安全保护处根据其化学品设施反恐标准计划,为大约3500个高风险化学品设施划分了风险等级,但是从未对这种划分等级的方法进行过全面的评估.
国土安全部基础设施安全保护处用来评估风险的方法和最终认定化学品设施风险等级的决定,也都没有考虑恐怖分子使用特定化学品发动袭击将造成的后果、威胁和该设施容易遭受攻击的可能性.
例如,其风险评估方法主要是以人员伤亡为依据,但是没有按照国家基础设施保护计划和化学品设施反恐标准的要求,考虑经济损失后果,而且也没有考虑化学设施安防的脆弱性,以及与国家基础设施保护计划的一致性.
国土安全部基础设施安全保护处已经开始采取行动,研究如何进一步改进它的风险评估方法.
基础设施安全保护处还特别聘请桑迪亚国家实验室,考虑如何可以将经济后果导入其风险评估方法之中,并委任一专家小组对当前的方法进行评估,找出优势和弱点,并提出改进的建议.
基础设施安全保护处的风险评估方法为进一步的监管措施打下基础,提高化学品设施的安全性.
这对根据国家基础设施保护计划和化学设施反恐标准的要求划定化学品设施风险等级至关主要.

美国国土安全部基础设施安全保护处已经修订了其审查化学品设施安全计划的工作流程,但它没有对此前的数据进行跟踪,所以难以衡量其差别.
基础设施安全保护处认为修订前的流程很难完成这项工作,并且在批准这些计划时会形成瓶颈.
基础设施安全保护处认为经其修订过的审查流程已经有明显的改进,因为,各专家组可同时对该计划的各个部分进行审查,而不像过去那种需要按先后顺序进行审查.
下一步,基础设施安全保护处计划对其完成审查的时间计划表进行测评,但在该流程运行成熟之前这种测评还无法完成.
美国审计署预计国土安全部基础设施安全保护处可能还要用7至9年的时间,才能完成此前待审的大约3120个化学设施安全计划.
基础设施安全保护处的官员说,他们正在探索如何加快这一进程的办法,譬如重新优先配置资源.

国土安全部基础设施安全保护处还采取各项措施,加强与生产厂商和运营商的合作,包括增加访问化学品设施的次数,讨论加强安全保障计划的措施,但是,行业协会在回复美国审计署关于基础设施安全保护处推广化学品设施安全计划的询问时说法不一.
基础设施安全保护处在努力加强与生产厂商和运营商的沟通与合作,向他们征询对其工作的反馈意见,但在其推广化学品设施安全计划的活动方面,缺乏一种获得系统性反馈信息的方法.
审计署过去在政府部门对客户服务的审计中发现,接受服务的那些客户系统性反馈的信息十分有用,这些信息不仅可以提供客户期望的服务类型和质量,还能反映客户对现有服务的满意程度.
美国审计署将继续对基础设施安全处在这些领域开展的工作进行评估,对于解决这些问题所需的任何建议都要认真加以考虑.
审计署预计在2013年4月发表其有关该结果的审计报告.

能源效率:须加强联邦项目的协调,优化配置检测资源一、基本情况美国联邦政府设立了三个重点项目,旨在鼓励提高美国销售的家电和消费类电子产品的能效.
三个项目分别是:(1)美国能源部推出的联邦政府最低能效标准;(2)美国联邦贸易委员会推出的能源指南,要求产品标注能源指南的相关说明;(3)美国环境保护署推出的"能源之星",在相关的家电产品上粘贴能源之星标签,是一项自愿性的产品标识计划.
根据美国第111届国会第139号法律(PublicLaw111–139)的规定,美国审计署每年都要对有重复目标和活动的项目、机构和办事处进行审查.
根据该法要求,美国审计署检查了:(1)三个能效项目提高家用电器和消费类电子产品能效的方法和项目覆盖的产品范围;(2)确定联邦政府提升产品能效项目是否分散,重叠或重复.
美国审计署对相关的法律法规和项目文件进行了审查,采访了每个项目机构的工作人员、利益相关方和制造商.

二、审计发现这三个重要项目分别为:美国能源部(DOE)推出的最低能源效率标准,美国联邦贸易委员会(FTC)推出的能源指南,美国环境保护署(EPA)在能源部的支持下推出的能源之星.
这三个项目采取的方法各异,但其目标是相同的,都是为了提高选定类型的家电和消费类电子产品的能效.
这三个能效项目涵盖的产品范围各有不同,多项产品仅涉及到一个节能增效项目,其余的产品则涉及两项或全部三个节能增效项目.
具体举例如下:(1)最低能效标准为指定的产品类别建立了目录产品的最低国家能效等级,同时也是为了淘汰市场上的低能效产品.
目前该标准适用于33类产品,包括冰箱和洗衣机.

(2)能源指南在指定产品的标签上给出了相关的能效信息,可以帮助消费者在指定类别的产品中,对不同型号家电产品的预计能源成本和能源消耗进行比较.
能源指南项目覆盖了16类产品,包括电视机和洗碗机.

(3)能源之星是从选定的产品类别中确定那些能效最高的型号产品.
达标产品的生产商可以在其产品贴上标能源之星的标识,该标识会得到顾客的广泛认可.
这个计划还鼓励厂商提升某些型号产品的能效,以符合能源之星的认定标准.
能源之星项目覆盖了包括电视和洗衣机的37类产品.

目前,联邦政府提高家用电器和消费类电子产品能效的项目存在着分散和重叠现象.
节能增效项目之所以分散,是因为三个联邦机构都在解决广义的国家需求---即提高能源效率.
这些节能增效项目产生重叠是因为目标群体都是同样的用户---消费者.
虽然项目分散和重叠可能会导致资源的重复,但美国审计署发现这三个项目重复的情况并不多,因为其所从事的活动不同,因而提供的服务也就不同.
但是美国审计署在"能源之星"项目中发现了一项重复性检测.
具体而言,美国审计署发现在一些产品检测活动中存在重复验证产品是否符合能源之星认定标准的情况.
美国环境保护署和美国能源部都是独立进行检测验证的,但也开展相互协作,以减少重复工作.
美国审计署在11个实例中发现,同一型号产品在同一年被测试了两次,这大概占产品检测的1%.
这些重复检测是由于美国环境保护署并没有就一些指定检测的产品型号与美国能源部进行沟通.
因此,某些型号产品在一年内被重复检测,而其他型号产品却并未经检测.
由于缺乏沟通,因此,不论是通过取消不必要的重复检测,或是重新分配其他产品的检测资源,联邦机构都无法确保稀缺的检测资源利用最大化.

三、审计建议为了减少目前能源之星认证测试活动的重复性,美国审计署建议,美国环境保护署应采取措施,就指定测试产品型号与美国能源部加强沟通,这样美国能源部就能避免测试同一个型号的产品.
美国能源部和美国环境保护署都承认协调的重要性,但是美国环境保护署不同意建议草案,理由是它可能会加大其工作负荷.
美国审计署对建议进行了修改,明确了美国环境保护署执行建议的灵活性.

资料来源:http://www.
gao.
gov/编译:审计署审计科研所柴娜琳校对:审计署审计科研所崔孟修报:署领导.
送:各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研所,南京审计学院,署机关各单位,各特派员办事处,各派出审计局.