信访北京铁通

责任编辑徐光明8版2010年1月7日星期四调研报告EEEEEEEEEEEOOOOOOOOOOOPPPPPPPPPPPLLLLLLLLLLLEEEEEEEEEEE'''''''''''SSSSSSSSSSSCCCCCCCCCCCOOOOOOOOOOOUUUUUUUUUUURRRRRRRRRRRTTTTTTTTTTTDDDDDDDDDDDAAAAAAAAAAAIIIIIIIIIIILLLLLLLLLLLYYYYYYYYYYYPPPPPPPPPPP中华人民共和国最高人民法院主办WWW.
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COM电子信箱:diaoyan@rmfyb.
cn热线电话:(010)67550715在广大社会公众法律意识薄弱,社会经济还不发达的大境下,"消灭信访"、"零信访"的观念和想法是不现实的,但确实可以通过采取有效措施逐步控制和减少涉诉信访.
准确定位信访要充分发挥信访作用,必须走出认识误区,准确定位信访的性质和功能.
我们认为,信访的性质应定位为一种监督、救济制度,着眼于畅通诉求表达渠道,保持与司法及其他社会制度协调发挥作用,以弥补其他制度留下的权利救济空白地带.
信访的对象应限于不合理的公权行为,如行政决策、社会管理、体制改革等过程中的不适当、不公平行为引发的利益冲突等难以通过司法途径解决的问题.
信访的功能则应定位于联系群众、宣传政策、舒缓社会冲突,应据此明确信访与司法、仲裁、行政复议等纠纷解决方式在功能定位上的差异,将信访作为反映民意、发现问题、排解矛盾、加强管理的有益方式.
强化涉诉信访源头治理减少涉诉信访的治本之策在于从源头上缓解社会矛盾、减少社会冲突.
一是强化矛盾纠纷防控体系.
充分发挥村委会、居委会、企业、事业单位等基层组织的作用,落实社会治安综合治理责任和措施,建立健全矛盾纠纷的排查、分析、预警和化解机制,增强社会矛盾的防控和疏导能力,将纠纷解决在萌芽状态.
二是构建大调解工作体系.
人民法院是社会纠纷解决的重要渠道,但并非唯一渠道.
要使社会纷争得到及时有效的调处,必须在拓展诉讼调解范围、加大诉讼调解力度的同时,切实加强人民调解、行政调解和仲裁工作,完善纠纷解决替代机制,增强消解社会矛盾的整体合力.
三是加强法律援助,注重保障权益.
弱势群体的权益维护能力最为薄弱,是易产生涉诉信访的主要人群.
应加大社会保障和社会救助力度,健全救助金制度,为困难群众提供基本的生存保障和寻求权利救济的合法途径,避免其因生活困难或诉讼途径受阻而踏上信访之路.
健全涉诉信访处理机制要实现涉诉信访工作齐抓共管、整体联动,应着重抓好四个机制的构建:一是涉诉信访信息共享机制.
建立多层次、全方位的信访信息报送网络,逐步实现涉诉信访信息联网和共享,使各信访机构对本单位、本系统发生的信访事件信息能及时反馈相关机构,协同研判、协同处理.
二是涉诉信访甄别机制.
对群众的涉诉信访诉求,按照是否有理、有序的标准逐件加以甄别,分情况妥善处理.
对有理访,积极妥善解决,全力疏导出口;对无理访,耐心解释说明,做好稳控工作;对违法闹访,加大处理力度,维护信访秩序.
三是涉诉信访联动机制.
紧紧依靠党委、人大、政协、政府、社会各方力量形成工作合力,妥善化解矛盾纠纷;保持与新闻媒体的良性互动,主动接受群众监督,增强涉诉信访工作公开性和透明度,赢取信访人及社会各界的理解和支持.
四是涉诉信访终结机制.
在涉诉信访案件彻底复查甄别、作出唯一明确法律结论后,应依法终结,不再作为信访案件重复交办,而应纳入社会治安综合治理的范围,统一交由党政统筹稳控化解,以有效减少重信重访.
逐步推进信访法制化依法治访是贯彻依法治国基本方略的具体体现,也是我国信访制度改革的基本方向.
一是树立和维护司法权威.
重视司法在纠纷解决中的主导地位,通过加强法制教育、推行审判公开、畅通监督渠道等方式,在全社会形成尊重法律、尊重司法判决的良好环境,让老百姓知法、懂法、信法、用法,更多地通过司法渠道来解决问题.
二是制定统一的信访法.
现行信访法律规范层级较低且较为分散,在对信访活动和信访工作规则的规定和要求上也不尽一致.
为此,有必要提高信访制度的立法位阶,制定一部专门的信访法,明确信访的调整范围、处理机构、处理程序等内容,作为开展信访工作的主要法律依据;明确各接访部门的职责划分,从而避免多头交办、重复复查;明确违法上访的惩处机制,强化对缠访、闹访和非正常访的处理力度.
同时逐步制定全国性的相关配套法规和实施细则,增强其操作性.
探索:处理涉诉信访问题的方法建议:健全完善涉诉信访工作图表二:信访人信访动机表分析:涉诉信访存在的问题化解涉诉信访老问题探求新办法———四川高院关于化解涉诉信访的调研报告四川省高级人民法院研究室涉诉信访问题是关乎民生、关系司法权威和司法公信的重大课题,也是推进社会矛盾化解、构建和谐社会、法治社会亟需破解的难题.
2008年,四川法院按照中央、最高人民法院、省委的部署,开展了集中化解涉诉信访专项行动.
两年来,我们坚持边处理边总结,边实践边摸索,不断深化对涉诉信访问题的理性思考,不断完善工作方式,取得了一定成效.
本调研报告就是在专项工作的基础上,按照实践—认识—再实践—再认识的分析思路,根据第一手的实践材料,辅之以问卷调查、抽样分析、走访座谈、典型解剖等实证调研方法,详细分析涉诉信访现状,针对突出问题,结合四川法院实践经验,探讨解决涉诉信访问题的可能路径.
为深入了解当前涉诉信访中存在的突出问题,我们设计了一套调查问卷,向信访者、律师、人大代表、政协委员、机关工作人员、新闻工作者等群体发放;收集了成都、达州、南充等法院处理涉诉信访的相关数据,并抽样调查了300名信访人的情况和1200余份涉诉信访材料.
在此基础上开展实证研究,分析当前涉诉信访中存在的主要问题.
上访中的问题1.
涉诉信访总量逐年下降,集体访、重复访、越级访、串联访等增多.
近年来,四川法院处理的涉诉信访总量呈逐年下降趋势,但非正常访所占比例增多:集体访批次成倍增长,重复访占来访总量的25%以上,越级访数量居高不下,高、中级法院信访接待比重明显加大.
2.
上访案件类型集中,诉求多样,牵涉面广,单一部门难以处理.
从抽样的300件涉诉信访案件类型看,损害赔偿案件和财产型、暴力型犯罪为数最多,分别占17.
6%、13.
3%和11.
7%;房屋拆迁、土地征用、政府颁证、国家赔偿等与政府行为相关的案件比重也较大,共占32%(见图表一).
可见,涉诉信访案件广泛涉及社会生活的方方面面,处理起来难度相当大,利益平衡不易把握,单纯依靠一个部门显然难以有效解决.
3.
上访动机复杂,上访人对国家公权力缺乏信任感.
从表面上看,上访人上访的最终目的,是为了维护自身的合法权益,但反映的动机却各种各样(见图表二).

在复杂动机的背后,折射出对国家机关的不信任和对国家机关权威的怀疑.
据我们对300名信访人员的调查显示,超过50%的群众表示相信法律是公正的,但仅有12%左右的人愿意相信国家机关和国家工作人员会公正执法、公正司法.
上访人员法律意识淡薄,上访方式激烈,违法缠访闹访突出.
据我们对300名信访人员的调查,48.
7%不懂法律,16.
2%只在普法期间了解过法律,有意识地查阅过法律书籍的只占13.
5%,向专业人士咨询过法律知识的占21.
6%.
由于法制观念淡薄,部分上访人固执己见、坚持自己的不法诉求,形成缠访闹访.
少数上访人精神偏执,自伤自残时有发生;有的思维方式扭曲,行为举止异常;个别信访人长期脱离劳动,成为"职业信访人".