城市坦桑尼亚男子发现巨型宝石

2007年世界人口状况报告导言探寻城市化千年的曙光2008年,世界走到了一个无形而又重要的里程碑:有史以来第一次,世界一半以上的人口,即33亿人,将生活在城市地区.
到2030年,这一数字将有望达到50亿.
许多新增城市居民将是贫困人口.
他们的未来,就是发展中国家的城市未来,也是人类自身的未来,这在很大程度上取决于现在为应对这一增长所做出的决定.
20世纪世界城市人口增长非常迅速(从2.
2亿增长到28亿),而发展中国家的城市规模在以后数十年将会出现前所未有的增长.
尤其是在非洲和亚洲,城市人口将在2000年至2030年间翻一番:即:这两个区域在一代人期间增长的城市人口将会与其在整个历史中累计增长的城市人口相当.
到2030年,发展中世界的城市和城镇人口将占世界城市人口的81%.
城市化——城市人口在总人口中的增加——是不可避免的,但也可以是积极的.
当前城市里贫困集中、贫民窟增加和社会混乱等现象的确是危险景象:但任何国家在工业时期所取得的显著经济增长都离不开城市化.
城市聚集了贫困,但也是脱离贫困的最大希望所在.
城市也体现了现代文明造成的环境破坏;不过,专家和决策者日益认识到城市对长期稳定的潜在价值.
若城市造成了环境问题,它们同时也蕴藏着解决方案.
城市化可能带来的利远远大于弊.
问题在于了解如何利用它的种种潜力.
1994年,《国际人口与发展会议行动纲领》号召各国政府"对全体公民,包括在城市擅自占地者要求个人安全、基本设施和服务的需求做出反应,以便消除健康和社会问题……".
最近,联合国《千年宣言》提请注意城市贫困问题日益增长的重要性,并在指标11中规定了到2020年"显著改善至少1亿贫民窟居住者的生活"这一谨慎的目标.
联合国人居署的第三次城市论坛,及其2006/2007年世界城市状况报告,成功地引起世人对不断恶化的城市社会和环境条件的关注.
全球化进程也使世人注意到城市的生产潜力及人类的代价.
但公众尚未彻底认识到未来城市化的巨大规模和冲击.
目前为止,人们主要注意眼前的关切问题,如怎样安顿贫民和改善生活条件;怎样创造就业机会;怎样减少城市的生境足迹;怎样改善治理;怎样改善日趋复杂的城市体制.
这些显然都是重要问题,但与迫在眉睫的未来城市人口将要引起的问题相比,这些就不显得那么重要.
目前,决策者和民间社会组织已对出现的挑战做出反应.
但仅仅这样还不够.
发展中国家的城市化要有助于解决社会和环境问题,而不是令这些问题出现灾难性的恶化,这就需要采取积极主动的措施.
因此,本报告不仅着眼于当前的问题——尽管它们也很真实、紧迫和尖锐.
同时,它还是一种行动呼吁.
本报告试图领会发展中世界城市人口即将翻番所产生的影响,并讨论需要采取什么行动来为这一巨大增长做好准备.
它更加严密地审视发展中国家潜在的城市增长问题及其政策联系.
并具体研究和分析了城市化对减少贫困和可持续性的影响.
它考察了贫困城市男女区别化的情况和需求,及其在主张其权利和实现其可以作为新的城市生产性成员的过程中面临的阻碍.
虽然大部分关注都在大城市,较小城市地区却更需要考虑.
与普遍想法相反,大部分城市人口增长很可能发生在较小的城市和城镇,而它们的规划和执行能力可能格外薄弱.
政府权力下放是一种世界性的趋势,但这一进程却在向城市管理者施加更多的责任.
随着较小城市人口的增加,其薄弱的管理及规划能力将承受不断增加的压力.
一定要找到新的办法使其具备人口增长前的规划能力、可持续使用资源的能力和提供基本服务的能力.
本报告的关键观点之一是贫民将占未来城市增长中的大部分.
这一简单的事实往往遭到忽视,从而造成很大的损失.
现在大部分城市增长来源于自然增长(出生率高于死亡率)而非移徙.
但不论增长点在哪里,城市地区的增长中包括数量巨大的贫民.
无视这一基本情况将无法规划不可避免的大幅度城市增长,也无法利用城市的活力帮助缓解贫困.
一旦决策者和民间社会了解并认可城市增长的人口和社会组成情况,就会自然而然地想到一些基本的方法和举措.
这对贫困人口的命运和城市本身的生存能力将产生巨大影响.
整个报告的信息是明确的:城市和国家政府、民间社会,在国际组织的支助下,可采取各种对世界大多数人口的社会、经济和环境生存条件带来巨大影响的步骤.
在此方面,有三项突出的政策举措.
首先,要为城市化的未来准备,至少要尊重贫民进入城市的权力.
如第3章所示,许多决策者依然试图通过阻碍农村-城市移徙来防止城市增长.
包括驱逐擅自居住者并拒绝向其提供服务.
这些防止移徙的企图徒劳无功、适得其反,最重要的是,它是错误的,侵犯了人权.
若决策者认为城市增长过快,他们可以采取既尊重人权又有效的办法.
社会发展方面的进步,如两性平等和公平、普及教育和满足生殖保健需要等,本身非常重要.
但它们也将促使妇女避免不必要的生育,并减少城市人口增长的主要因素——自然增长.
第二,城市需要更加长期和广泛的眼光来利用城市空间减少贫困和促进可持续性.
其中包括明确关注贫民的用地需要.
贫困家庭要有足够的土地——并有便利的水、污水处理、电和交通服务——他们可以在这块土地上建造自己的家园,而改善生活是至关重要的:但需要积极的新方法.
为这样的空间和基础设施需求做出规划,考虑到贫困妇女的多种角色和需要,将极大地改善贫困家庭的福利.
这种以人为本的发展方式将巩固社会结构并促进包容贫民的经济增长.
同样,在未来城市扩张中保护环境和管理生态系统服务需要在需求管理之前进行果断的空间管理.
"城市足迹"远远超过了城市边界.
城市也和更加广泛的环境问题相互影响.
考虑到气候变化及相当一部分城市集中在海平面或海平面附近,积极的可持续性的政策也是非常重要的.
第三,在支助社区组织、社会运动、政府和国际社会改善未来城市扩张的性质和形式方面,人口机构和专家可以、也应该发挥关键作用,从而提高其在减少贫困和促进环境可持续性方面的力量.
在此关键时刻,要说明各种可选政策、提供信息和分析以支持改善我们城市化未来的战略,一致的国际努力至关重要.
第1章:对城市增长的承诺冰山正在形成城市化的第二次浪潮:规模差异城市增长的未来:增长率、速度和规模较小城市:世界一半城市人口的家园速度不同,政策不同根据事实制定政策,而不是根据偏见32岁的AdegokeTaylor是一个带着忧郁眼神的瘦削、严肃的流动商人,在距第三大陆桥数百英尺的IsaleEko的一个巷子里与其他三个年轻人同住在一个8*10英尺的房间内.
1999年,Taylor从拉各斯东北130英里处一个叫做Ile-Oluji的约鲁巴人小镇来到了拉各斯.
他从一个专科学校获得了采矿学位,目的是找一个专业对口的工作.
他一来到城市就去了一家演奏Juju的酒吧——juju是一种充满约鲁巴旋律的流行音乐——并一直呆到凌晨2点.
"仅是这样的感觉就让我相信我现在过上了新生活,"他用英文说,(英语是拉各斯的通用语)"你随时可以看到遍地是人群.
这让我觉得很有劲.
在乡村,你一点也不自由,不管你今天要做什么,总是要拖到明天做.
"Taylor不久发现拉各斯报纸上刊登的采矿职位都已招满.
"没门路很难办,因为申请数量远远超过职位数量,"他说.
"只要没有一个有头脸的人物替你说话,说'这是我的人,给他个工作,'找工作很难.
"在这个国家,如果你不属于"精英"——他在读"精英"时发错了音——"你会发现找工作很难,很难.
"Taylor接二连三地打了些零工:兑换钱币、沿街叫卖文具和头发辫,以每天四百奈拉——约三美元的日工资在一个仓库做搬运工.
他间或也为一些西非贸易商工作,这些贸易商来到码头附近市场、需要中间人来物色货物.
起初,他借宿在穆欣一个童年玩伴的姐妹那里,后来在那里找到一个便宜的合租住房,月租只要七美元,直到那个建筑物在一次种族暴乱中被焚毁.
Talor变得一无所有.
他决定搬到拉各斯岛,那里的房租较高,每月二十美元.
Taylor曾试图离开非洲,但美国和英国大使馆拒绝了他的签证申请.
他有时也思念家乡的平静生活,但从未想过回到Ile-Oluji——在那里,人们每晚早早入睡,过着单调的日子,只能一辈子干体力活.
他的未来在拉各斯……"除了成功,无路可逃,"Taylor说.
冰山正在形成"在21世纪,城市的增长将对发展产生最大的影响.
"这是人口基金《1996年世界人口状况报告》的卷首语.
这句话的正确性日益得到证实.
在此之前,人类一直主要在农村地区生活和工作.
但是世界马上要将其农村历史抛在身后:到2008年,将首次出现全球半数以上人口,即33亿人,生活在城市和城镇的状况.
城市居住者的数量和比例将继续快速增加.
到2030年,城市人口将增至49亿.
相比之下,世界农村人口在2005至2030年间将有望减少约2800万.
因此,从全球来看,所有未来人口增长都将在城市和城镇.
大部分人口增长都将来自发展中国家.
非洲和亚洲城市的城市人口在2000年和2030年间有望翻一番.
在拉丁美洲和加勒比也将继续增长,但速度较为缓慢.
与此同时,预计发达国家的城市人口增长将相对无几;从8.
7亿增至10.
1亿.
发展中国家的大幅度增长具有全球影响.
城市已经成为几乎所有经济、社会、人口和环境变迁之处.
未来几年在欠发达国家的城市中所发生的事件将塑造全球的前景:经济增长、减少贫穷、人口稳定、环境可持续性以及最终行使人权的情况.
但令人意外的是,争取从这一变迁中趋利避害的工作寥寥无几.
国际人口与发展会议(人发会议)明确建议:"各国政府应酌情修改或调整城市管理机构和机制,并确保所有群体都能广泛参与到关于地方发展的规划和决策中,从而加强自身能力,以应对快速城市化所带来的压力.
"本报告鼓励为实现以上目的进行具有远见的分析并抢先采取行动.
预期增长的数量太大,将要发生的变革速度太快,政府和规划者不能只是被动地应对.
若干定义a)城市.
被国家统计机构界定为"城市"的住区或地点.
b)城市化.
从农村社会向城市化程度更高的社会转化的过程.
从统计上来看,城市化反映了居住在被界定为"城市"的住区的人口比例不断增加,主要通过农村–城市净移徙.
城市化的程度是生活在城镇和城市的总人口的比例,而城市化的增长率是其增长的速率.
c)城市增长.
生活在城镇和城市的人口数量的增长,以相对值或绝对值衡量.
d)自然增长.
特定人群中出生人口和死亡人口之间的差值.
e)城市变迁.
从农村社会为主向城市社会为主的社会发展过程.
21世纪城市人口增长的一个突出特点是其基本上由贫困人口构成.
在城市规划中往往遗漏了贫民;在阻止进一步移徙的徒劳希望中,移徙者不是遭到拒绝就是遭到纯粹的忽视.
对未来城市增长作现实的规划需要明确考虑到贫民的需要.
它还需要进行性别分析:贫困妇女和女孩的特定需求和能力,往往没有得到考虑,还往往被认为贫困男性和男孩的需求及能力相同.
随着人口结构的改变,关注青年及老年人的需要将变得更加重要.
本章描述了城市化中的主要趋势,部分障碍和可能性,作为对一种新方法的讨论的起点.
框注1提供了若干定义.
以某种统一的方式定义基本术语"城市"和"农村"从来都值得怀疑.
随着全球化的推进,人类住区中"农村"和"城市"的划分也日益具有人为性.
更好的交通和通信条件,拉近了各个城市、村庄和耕作区之间的距离.
农村地区看起来越来越像城市,而城市的住房、服务和劳动队伍,以致生产和消费也正在变得非正式化.
但由于思维方式、规划工作和数据依然条块分割,农村-城市的区别尽管并不严密,但依然有必要.
各国有各自的定义,城市增长速度本身也在持续改变着城市的边界.
不过,在世界和区域一级分析城市增长的大体趋势和前景时——本报告就要进行这项工作,这些数据的缺乏就不那么重要了.
城市化的第二次浪潮:规模差异将未来趋势与过去相比较,有助于理解当前城市增长的趋势.
当前的变化规模是前所未有的——虽然大部分区域的城市增长率已经放缓.
发达国家和欠发达国家的城市变迁背后的社会经济和人口因素也有所不同,如框注2所示:第二次浪潮较穷国家城市人口的巨幅增长是人口、经济和城市变迁的"第二次浪潮"的一部分,比第一次浪潮更大、更快.
现代变迁的第一个浪潮始于18世纪早期的欧洲和北美洲.
在两个世纪的过程中(1750-1950年),这些区域经历了第一次人口变迁,第一次工业化和城市化的第一次浪潮.
它产生了现在主导世界的新城市工业社会.
这个过程相对来说是渐进的,涉及数亿人.
在过去的半个世纪,欠发达区域也开始了同样的变迁.
大部分区域的死亡率快速、显著降低,在一、二十年间实现了发达国家在一、两个世纪所取得的成就,而死亡率变化所带来的人口冲击更是显著.
随之出现生育力下降——东亚和东南亚的生育率下降相当迅速,而在非洲较为缓慢.
在两次浪潮中,人口增长都伴随着促进城市变迁的经济变革.
不过,如今的城市化速度和规模都远远超过过去.
对较穷国家的城市来说,这意味着各种新问题.
他们需要建立新的城市基础设施——房屋、电力、水、卫生、道路、商业和生产设施——其速度高于第一次城市化浪潮时期的任何一个城市.
还有两个条件对第二次浪潮起到推波助澜的作用.
过去,海外移徙缓解了欧洲各个城市的压力.
其中许多移民,尤其是移徙到南北美洲的移民,都在为新城市供给粮食的耕地定居.
如今对国际移徙的限制使其成为世界城市化的一个次要因素.
最后,医疗和公共卫生技术的改良快速降低了死亡率,并使人们可以控制其生育率,从而提高了第二次浪潮的速度和规模.
更大的挑战在于发展和调整政治、社会和经济组织的形式,以满足新城市世界的需求.
第一次城市化浪潮产生于北美洲和欧洲,持续两个世纪,从1750年至1950年:城市比例从10%增至52%,城市人口从1500万增至4.
23亿.
第二次城市化浪潮时期,在欠发达区域,城市人口的数量将从1950年的3.
09亿增至2030年的39亿.
在这80年的时间里,这些国家的城市比例将从18%增至56%.
在20世纪伊始,目前发达地区的城市居住者人数是欠发达区域的两倍以上(1.
5亿到7000万).
发展中国家虽然城市化水平低的多,但当前城市居住者人数是发达区域的2.
6倍(23亿到9亿).
在以后的数十年,这种差距还会迅速扩大.
从全世界来看,城市人口在20世纪从1900年的2.
2亿增至2000年的28.
4亿.
本世纪将在约40年的时间内实现这一绝对增长.
发展中区域总体来说将占该增长的93%,亚洲和非洲将占该增长的80%以上.
2000年到2030年间,亚洲的城市人口将从13.
6亿增至26.
4亿,非洲将从2.
94亿增至7.
42亿,拉丁美洲和加勒比将从3.
94亿增至6.
09亿.
由于这些变化,发展中国家城市人口将在2030年达到世界城市人口的80%.
届时,世界每10个城市居民中就几乎有7个非洲和亚洲人.
全球化对城市增长模式的冲击在过去和当前的变迁中有着重大区别.
城市是全球化及世界经济逐渐整合的主要受益者.
人随工作流动,而工作随投资和经济活动流动.
大部分人口日益集中在充满活力的大小城市地区或附近.
不过,能够产生足够工作以满足越来越多人需求的发展中国家寥寥无几.
此外,城市化的利益也并非平等地被各阶层享有;历来受到社会和经济排外的人就受到遗忘——如妇女和少数民族.
如第2章所述,城市人数的巨幅增长,加上持续落后和城市工作的短缺,都造成了超越工业革命时期狄更斯式悲惨生活的原因.
不过,如本章开始所介绍的AdegokeTaylor一样,与留在身后的生活相比,从农村到城市的移民通常更喜欢他们的新生活.
城市增长的未来:增长率、速度和规模在过去的30年中,有两个趋势引起了公众和媒体的关注:欠发达区域城市增长的速度以及特大城市(人口在1000万及以上的城市)的增长.
在今天,着重于这两方面的增长将会具有误导性.
首先,真正的问题已不再是城市的高速增长率,而是其绝对增幅,特别是在亚洲和非洲.
事实上,城市的总体增长率在世界大部分区域持续下滑(图1).
图1:1950-1980年按区域分列的城市人口平均年变化率资料来源:联合国.
2006年.
《世界城市化前景》:2005年修订.
表A.
6.
纽约:联合国经济和社会事务部人口司.
第二,特大城市依然占优势,但它们尚未增至曾经预测的规模.
如今的特大城市占世界人口的4%和城市人口的9%.
这是城市社会的重要一部分,但如图2所示,它在可以预见的未来可能不会迅速扩展.
许多世界最大城市——布宜诺斯艾利斯、加尔各答、墨西哥城、圣保罗和首尔——迁出人口事实上多于迁入人口,还有几个城市的规模接近1970年代灾难预言者所预言的情况.
一些大城市仍在快速增长,但这未必是件坏事.
在全球化的经济中,在东亚这样的区域,快速增长或许是成功的迹象,而非忧虑的理由.
确实,在过去的30年中,某些有贫困问题的特大城市增长非常迅速.
但它们日益被视为例外情况.
在如今的20个特大城市里,只有六个在过去30年中保持了3%以上的增长率.
其他城市保持着中等或低速增长.
在之后的10年中,预计只有达卡和拉各斯有望以每年超过3%的速度增长.
六个城市的增长率将在1%以下.
较小城市:世界一半城市人口的家园虽然较小城市不经常上新闻,但世界城市人口仍有52%继续生活在不到50万人的住区.
如图2所示,较小城市在最近几十年来一向占城市总人口的一半以上.
此外,他们还有望在2005至2015年期间占城市人口增长的大约一半.
本图还表明较大城市正逐渐增加其在城市总人口中的份额,但在可预见的未来,较小城市将占主导地位.
图2:1950-2030年间按住区规模等级分列的世界城市人口情况.
资料来源:联合国.
2006年.
《世界城市化前景》:2005年修订.
表A.
17.
纽约:联合国经济和社会事务部人口司.
较小城市为吸收城市人口增长继续发挥的作用令人喜忧参半.
框注3中哈博罗内个案同时反映了这两个方面的情况.
好的方面是更容易在较小城市中采取必要的行动.
如,它们在领土扩充、吸引投资和决策等方面往往更具有灵活性.
不好的方面是,较小城市通常都有未解决的问题,且可支配的人力、财政和技术资源较少.
较小的城市——特别是人口低于10万的城市——在住房、交通、自来水、废物处理和其他服务方面显著不足.
在许多情况下,贫困的城市人口也不比贫困农村人口的日子好过.
妇女的情况尤其严峻,她们为家庭提供水、卫生、燃料和废物管理的负担格外重.
为新兴城市的城市贫民规划博茨瓦纳的首都哈博罗内说明了快速增长的小城市所面临许多挑战.
自1971年起,城市人口从17700人跃至186000人以上,并有望在2020年前达到500000人.
在此过程中,哈博罗内正从一个行政驻地变成一个欣欣向荣的金融、工业、行政和教育枢纽.
哈博罗内与许多其他小城市相比是幸运的,因为该国钻石矿所产生的利润缓解了其发展中的辛苦.
但它也面临着众多问题:低密度蔓延;高失业率;47%的贫困率;非正规行业的激增;艾滋病毒/艾滋病流行率高;居住区隔离;基础设施不足及缺乏供水和卫生设施.
在其短暂的历史中,这个城市起草了若干总体计划,每个计划都迅速过时了.
为调节其快速增长的人口的居住情况,该城市分块提供土地——起初免费,随后收取名义费用.
如今,这些有着全套服务的土地属于国家所有,并收取租金,而房屋将在99年的时期内属于土地产权所有人.
为了防止投机土地,土地持有人在十年内不得销售土地.
这种方法照顾到了贫困和中等收入者,但未照顾到赤贫者,赤贫者沦落到非正规住区,那里的房屋未经规划、交通不便、没有水和污水处理服务.
用于暴雨时排水的地沟往往充满了泥、沙或垃圾,水淹不断,疾病传播.
在2020年前容纳50万人的前景使当前的问题看起来只是冰山一角.
市政官员表示要创建一个可持续的城市,但迫在眉睫的城市增长,以及缺乏训练有素的规划人员、关键信息和现实的长期战略,都威胁着这个梦想的实现.
要实现大幅扩展和可持续的哈博罗内城,决策者们需要汲取这个城市和其他城市过去的教训.
它要求城市贫民——在变革中受影响最大的社会群体——积极参与,并需要国家和地方决策者现在就做出战略决策的坚定承诺,以便为不可避免的增长做好准备.
较小城市也可以从世界的政治和行政权力下放的趋势中受益,在这种趋势中,各国政府不断向地方政府转移其权力和税收权.
理论上来说,这为每个地方政府提供了新机会来展现其独特优势、吸引投资和经济活动.
日益对经济增长点起决定作用的全球化可推动这一过程,因为将某种经济活动集中化不再那么有必要.
许多小城市尚不能从政府权力下放中受益;但随着治理的改善、信息的改良以及资源使用效率的提高,加上较小城市固有的灵活性,权力下放可提高地方当局应对城市增长这一挑战的能力.
地方一级还可以让妇女有机会积极地参与决策过程.
这可以加强问责制和基本服务的提供.
速度不同,政策不同各欠发达区域城市化的时机和节奏显著不同(见图3).
各国和各城市的总体趋势掩盖了各国和各城市之间的巨大区别.
该报告仅评述若干突出特点.
不同区域和国家的个案研究显示,决策者通常不情愿接受城市增长,许多决策者还试图通过减少农村-城市移徙来避免城市增长.
图3:1950-2030年按区域分列的年中居住在城市地区的人口比例资料来源:联合国.
2006年.
《世界城市化前景》:2005年修订.
表A.
17.
纽约:联合国经济和社会事务部人口司.
与其他欠发达区域相比,拉丁美洲和加勒比的转变来的更早、更快.
2005年,该区域77%的人口被界定为城市人口,生活在2万居民以上城市的人口比例大于欧洲.
虽然有许多明显的反城市化政策,拉丁美洲的城市转化还是发生了.
总体来说,城市转化是有利于发展.
对不可避免的城市增长持积极的态度将会最大化地避免许多不良后果,特别是贫民窟的形成和城市居民缺乏服务的问题.
西亚的阿拉伯国家城市化程度有的很高,有的很低,大部分处于中间阶段.
这些国家中,大部分国家的经济由城市中心主导,若干国家的农村-城市移徙势头依然强大.
加上自然增长(即出生数大于死亡数),从而产生了高城市增长率.
政府政策通常不利于移徙,这将限制对城市贫民的住房供应,而城市居民往往不得不居住在非正规住区.
如其他地方一样,由于对城市的日益增长缺乏事先规划,增加了这些非正规住区的密度并促进了贫民窟的形成.
亚洲和非洲无疑是最引人关注的,因为他们人口众多,且具有巨幅城市增长的前景.
2005年,亚洲的城市化程度为40%,而非洲为38%.
尽管许多国家的城市化遭到了政治反对,以后25年中城市增长率将相对保持在较高的水平,而两块大陆和世界的城市人口都将有显著增长.
撒哈拉以南非洲虽然是世界上城市化水平最低的国家,但城市人口已经与北美洲一样多.
城市增长的速度最近有所减弱,反映出经济增长率及城市人口自然增长率的放缓,以及移徙者从城市到乡村的部分回流.
但该区域有望在数十年内支持世界城市人口的高增长率,而根本的自然增长也发挥着重要的作用.
撒哈拉以南非洲移徙和城市化的某些特征是独特的,如小城市占主导地位,人口密度低,循环或重复移徙的流行率高及与艾滋病毒/艾滋病的联系等.
在该区域的部分地方,干旱、饥荒、种族冲突、内乱和战争所造成的人群流动对城市化产生了重大影响.
近年来,许多城市与农村相比失去了其传统的医疗和社会优势.
改善城市生活成为该区域面临的最突出的挑战之一.
尽管具有这些特征,但许多向城市地区的移徙对经济和移徙者本人都有着积极的影响.
许多人相对较为贫困,特别是初来乍到时,但与其过去的生活相比,移徙者普遍表示更喜欢城市的生活.
不过,该区域的决策者似乎日益表现出对城市增长的反对.
生活在农村贫困地区的人口相对不那么集中,可见度和不稳定性也较低.
他们缺乏城市贫民通常所具有的大规模动员的潜力和紧迫的政治要求.
但非洲的城市化和城市移徙很可能对个别移徙者和国家经济均有好处.
虽然城市贫民的生活条件不好,但考虑到资源、局限性和机会,移徙者的决定是相当合理的.
幅员辽阔且成份复杂的亚太区域有若干最大最富有的经济体,以及若干最小最贫困的经济体.
这里居住着世界五分之三的人口、一半的城市人口以及世界前20个大城市中的11个大城市.
亚太地区的城市人口自1950年以来增加了五倍,但除少数国家以外,多数国家的城市化程度较低.
中国和印度加起来占世界总人口的37%;因此他们的城市发展做法对人类未来尤其至关重要.
印度的城市人口依然不到总人口的30%.
到2030年,这一数字有望增至40.
7%.
这一程度相对较低,部分是由于印度对"城市"的严格定义(如,城市周边地区不计入在内).
即使使用这样的定义,城市人口还是有望在2030年增至5.
9亿.
印度的决策者希望通过执行2005年颁布的国家农业就业计划进一步阻止城市增长.
根据这项政策,对每一个有一名成年成员愿意从事非技术性体力工作的家庭,政府负责在每个财政年度提供100天就业的法律保证.
这项政策对农村–城市移徙产生的影响尚有待观察.
自然增长是印度城市增长的主要因素.
正规行业的就业机会没有增加,大量城市劳动力在非正规行业工作;但这并不妨碍移徙者前来寻找较大城市的无形优势、机会和便利.
小城镇的贫困程度总是比百万人口以上的城市及中等城市高;同样,在1987-1988年和1993-1994年期间,百万以上城市的城市贫困现象减少比中小型城市更为显著.
向城市地区移徙对经济和移徙者本人都有着积极的影响.
许多人相对较为贫困,特别是初来乍到时,但与其过去的生活相比,移徙者普遍表示更喜欢城市的生活.
如其他地方一样,城市人口的绝对增长挑战了城市当局满足增长的房屋和服务要求的能力.
不过,志愿协会和城市贫民组织在解决这些问题方面,却克服了重重困难,取得了显著进展.
印度的情况与中国形成强烈对比,1949至1978年间,中国城市人口规模受到了严格的控制,城市生活是少数人的特权.
不过,随后的经济政策鼓励向沿海移徙到经济特区中迅速增长的城市中心.
最终,国家放松了对移徙的限制,随着城市成为中国经济快速增长的引擎,对城市化的官方偏见也有所减弱.
现在,中国是主要的世界制造中心,它所有的工厂几乎都坐落在城市或城市附近.
根据政府数据,该国有660多个城市.
一方面,城乡经济差距很可能在进一步加大,另一方面,生活在城市也不意味着一定有特权.
据预测,在10年的时间内,中国一半以上的人口,约8.
7亿,将成为城市人口.
2005年,在139个人口在75万或以上的城市中,只有9个城市在2015年的居民会超过500万.
这些城市许多在沿海地区,考虑到全球变暖对沿海低地可能产生的影响(第5章),这是值得忧虑的.
中国现在处于城市转化的高峰.
鉴于中国城市的低生育率——计划生育、教育成本提高及城市人生活方式改变的结果——与大部分其他发展中国家相比,在中国农村到城市的移徙对城市增长的促成因素大的多.
官方预计,每年约有1800万人从农村地区移徙到城市,以男性居多.
这种变迁的规模和速度是前所未有的;随之而来的是各种环境和社会问题,但它是不可避免的.
根据事实制定政策,而不是根据偏见决策者们自然对城市增长的速度和规模感到关切.
许多决策者宁可放缓增长,或停止增长;较慢的增长从理论上来讲可以给予他们更多的灵活性来处理城市问题.
通常,他们试图通过控制移徙者进入而放缓增长,但如第3章所述,这种方法很难奏效.
此外,此类努力也反映出其对城市增长的人口统计学根源缺乏了解.
大部分人认为移徙是主要因素;事实上,如今的主要原因通常是自然增长.
前"农村"地区和"城市"人口的重新分类也造成了城市的增长.
在"第二次浪潮"(见框注2)中,与在其城市化进程顶峰的欧洲和北美洲相比,发展中国家的城市增长更多地来自自然增长率的增加.
最近将自然增长与其他城市增长成因相区别的研究认为,自然增长平均约占一个国家的60%.
其他的城市增长——约40%——是移徙和重新分类的共同结果.
随着时间流逝,各国越来越城市化,自然增长带来的城市增长不可避免地增加.
即一个国家的城市化水平越高,潜在的农村-城市移徙者的数量就越少,造成自然增长的城市人口的数量就越多.
当然,各国的经历有很大区别.
印度最近对1961-2001年城市增长的组成部分进行的评估发现,该时期城市自然增长造成的增长份额在51%至65%左右.
尽管生育率急剧下降,尤其是在城市地区,拉丁美洲目前65%的城市增长来自于自然增长.
中国最近的情况比较反常,主要是移徙增长.
鉴于自然增长更加重要,且反对移徙的政策失败,生育率下降比控制移徙人口更有可能降低城市增长率,这一点似乎是显而易见的.
农村的高生育率往往成为农村-城市移徙的基础,农村和城市地区的生育率都有所下降可放缓城市增长.
城市增长的减速可让决策者有更多时间来为城市人口的增长做准备.
因此,旨在减缓城市增长的政策应将其注意力转移到影响生育率降低这一问题的积极因素——社会发展、对卫生和教育的投资、妇女赋权和更便利的获得生殖健康服务的机会.
若反思一下,会惊奇地发现,与反移徙政策相反,这一日程很少对决策造成影响.
本报告的最后一章将处理这一问题.
第2章:城市人:当希望遭遇凄凉看不到的城市贫民悲喜剧贫民窟:贫困空前集中悬殊继续存在增强妇女的能力和福祉:可持续城市的支柱城市增长中的社会矛盾:对话与不和城市增长中不断变化的人口情况改善城市治理及让贫民参与:明智之举随着发展中国家越来越城市化,贫困处所转移到城市,实现千年发展目标的战役不得不在世界的贫民窟展开.
在发展中国家发生的前所未有的城市增长反映了数百万新城市人的希望和期盼.
城市具有巨大的改善人民生活的潜力,但以错误理解和信息为基础的不适当的城市管理,会把机会变成灾难.
认识到这一差距,《国际人口与发展会议行动纲领》建议:"各国政府应加强城市和市政当局的能力和职权,以便它们管理城市发展、保护环境、对全体公民,包括在城市擅自占地者要求个人安全、基本设施和服务的需求做出反应,消除卫生和社会问题,包括毒品和犯罪问题,以及过渡拥挤和灾害所造成的问题,并为人民提供替代途径,使他们不必生活在易受自然和人为灾害影响的地区.
"本章结合发展中国家预期的未来城市增长解决了其中部分问题,特别是影响妇女的问题.
看不到的城市贫民悲喜剧直到最近,农村住区还是贫困和人类苦难的中心.
各种衡量贫困的标准,无论是依据收入、消费或开支,都表明农村的贫困比城市更加深入和普遍.
市中心总体来说更便于获得卫生、教育、基础实施、信息、知识和机会.
鉴于预算分配、服务集中度及其他城市的无形利益,此类结论不难理解.
不过,现在城市地区的贫困增长速度比农村更快,得到的关注却少的多.
总体数据隐藏了深度的不平等,并美化了城市内严重贫困集中的问题.
大部分评估事实上都低估了城市贫困的规模和深度.
数亿贫民生活在中低收入国家的城市里,在未来几年,他们的人数必将增加.
在安哥拉、亚美尼亚、阿塞拜疆、玻利维亚、乍得、哥伦比亚、格鲁吉亚、危地马拉、海地、马达加斯加、马拉维、莫桑比克、尼日尔、塞拉利昂和赞比亚.
一半以上的城市人口生活在贫困线以下.
还有许多其他国家40%到50%的人生活在贫困线以下,包括布隆迪、萨尔瓦多、冈比亚、肯尼亚、吉尔吉斯共和国、摩尔多瓦、秘鲁和津巴布韦.
若考虑到在城市地区非粮食必需品的实际费用,这一清单还将包括许多其他国家.
城市管理不善往往会浪费了城市的优势及其减贫的潜力.
虽然城市贫困比农村地区增长快,发展机构最近才认识到需要新的措施来处理其根源.
贫民窟:贫困空前集中自美索不达米亚的第一批城市以来,贫困、乞讨和无家可归已经成为城市景象的一部分.
大部分贫困人口,都被送往俗称"贫民窟"的与社会隔离的地区(见框注4).
我们对现代贫民窟的概念可追溯到伦敦在19世纪或纽约在20世纪初所经历的工业革命时期.
城市贫民窟和城市贫民"贫民窟"这一术语被用来代指许多类型的住房,包括可改良的住房.
"贫民窟"、"棚户区"、"非正规住区"、"棚户住房"和"低收入社区"等术语往往可以互换使用.
根据人居署的说法,"贫民窟家庭"是在城市地区住在同一个屋檐下的一批人,他们缺乏以下一种或多种事物:持久住房、足够的居住空间、获得改良的水和卫生条件以及有保障的使用期限.
不是所有的人都生活在贫民窟,不是所有生活在被界定为贫民窟区域的人都是贫民.
不过,为了简单起见,本报告将城市贫民视为贫民窟居民.
贫民窟生活的基本特征并未改变:如今的不同之处在于规模的不同.
新千年的贫民窟居民不再是快速工业化大陆几个城市中的几千人口.
每三个城市居民中就有一个是贫民,人数达10亿,占世界人口的六分之一.
如今90%以上的贫民窟居民在发展中世界.
南亚所占份额最大,然后是东亚、撒哈拉以南非洲和拉丁美洲.
世界37%的贫民窟在中国和印度.
在撒哈拉以南非洲,城市化实际上已经与贫民窟增长同义;该区域72%的城市人口居住在贫民窟环境中,而南亚为56%.
15年中,撒哈拉以南非洲的贫民窟人口几乎翻了一番,2005年达到近2亿.
联合国《千年宣言》认识到解决贫民窟居民的状况对减少整体贫困和推进人类发展的重要性.
虽然这一承诺非常有力,监测贫民窟居民的状况进展却是一项挑战.
各国要想实现千年发展目标中指标11的精神,需要积极的政策措施并改善数亿城市平民的生活.
悬殊继续存在城市贫民与其他城市居住者相比最显著的劣势在保健领域.
尤其是贫困妇女.
虽然现金收入在城市比在乡村重要的多,收入贫困却只是城市贫困中的一个方面.
其他问题还包括低劣和过度拥挤的住所、缺乏自来水、卫生设施、垃圾收集、排水和道路等公共服务和基础设施,以及无保障的土地使用权(见框注5).
这些劣势增加了城市贫民的健康和工作负担,并增加了其对环境危害和犯罪行为的脆弱性.
埃及的贫民窟生活和新城市在过去的15年中,FeryalElSayed所谓的"家"就是一个小小的正方形房间,里面塞了一张床、两把椅子和一个更小的隔间,隔间里既有厨房也有浴室.
将就的屋顶摇摇欲坠,62岁的ElSayed女士不得不在天花板下垫上塑料布来接落下的碎块.
不过,比起在EzbetElHaggana三区居住的某些邻居来说,她的日子算好过的,那些邻居头上没有屋顶,在许多下雨的夜晚,不得不睡在床铺下面.
EzbetElHaggana是开罗东北部一个无计划扩张的贫民窟,是环绕该城市的最大的城市非正规区之一.
它的居民人数超过100万,是埃及最穷的贫民可以找到住得起的住房的为数不多的地方之一——高压电线不时在他们的头顶嗡嗡作响,污水从他们的脚下渗出,燃烧垃圾的烟尘充满了他们的肺部.
"除了各种疾病,高压电线还总是导致我们的房屋失火,"Al-Shehab综合发展研究所的HazemHassan说.
该研究所是一个从2001年一直在为EzbetElHaggana居民提供援助的基层组织.
Al-Shehab研究所不久将为该区最危险的50处住所搭建新的屋顶,ElSayed的住所也是其中之一.
开罗人口在过去30年爆炸式的增长,从1975年的640万人增至2005年的1110万人.
埃及住房、公共事业和城市社区部的最新统计显示,类似EzbetElHaggana的"非正规区"有1221个.
他们为该国7700万人中的1200-1500万人提供了住房.
其中67个处在大开罗地区.
住房、公共事业和城市社区部一直在通过在"新城"开发项目和低成本住房从埃及的大城市分流人口.
单开罗区域的新城就已经吸收了约120万人,否则,这些人就会沦落到Ashwaiiyat.
不过,虽然政府采取了激励措施,许多人还是没有经济实力搬迁到那里.
像ElSayed女士这样的人坚持留在EzbetElHaggana.
尽管生活窘迫,她依然很乐观,或许因为她认识到她已经比许多邻居幸运了——而且她马上要有新的房子.
贫民生活在不健康的环境中.
生活和工作环境卫生条件差、缺乏清洁水、过度拥挤、通风不够以及空气和工业污染产生了健康风险.
不适当的饮食降低了贫民窟居民对疾病的抵抗力,特别是因为他们持续生活在病原体微生物中.
联合国开发计划署《2006年人类发展报告》对权力、贫困和水之间的关系作了精彩的阐述和分析.
它强调,贫民窟生活的严酷现实,使统计分析难以进行.
许多人往往生活在由若干房屋构成的建筑群,所有的大人小孩共用一个厕所.
厕所还有可能被成年人独占,儿童不得不在住区的其他地方或玩耍的街头解决问题.
在撒哈拉以南非洲,一个社区250户人家合用3个厕所和1个淋浴间不足为奇.
这样的条件增加了所有居住者的压力,特别是妇女——她们面临性别暴力的风险也有所增加.
拉丁美洲只有33.
6%的城市贫民能用上冲水马桶,而非城市贫民则有63.
7%可以用上冲水马桶.
对城市贫民来说,水是稀缺和昂贵的资源,往往只能从摊贩处少量获得.
以这种方式购买的水,单位成本远远比家中有自来水的人高.
即使有水供应,取水也往往需要长途跋涉到附近水站,久久等待,带着满满的简易水罐一路劳累地回家,小心地存放以尽量避免浪费,同样的水反复使用,从而增加了感染的风险.
与水有关的家务占了妇女和女孩相当多的时间.
一个覆盖东非10处地点的时间使用情况不完全研究发现,取水的等待时间从1967年的每天28分钟增至1997年的每天92分钟.
在体能和时间方面为人们带来的负担往往不是像乡村那样因为离取水地很远而造成的,而是由于许多人都同时使用同一个取水地而造成的(见框注6).
在非洲最大的贫民窟基贝拉取水"有人说那里住了50万人.
有人说有100多万.
没有人确切知道……基贝拉人住在锡皮屋或土'房'里,没有厕所、床铺,几乎无水可言.
也几乎没有电.
大部分毛厕都被填满了,并被关闭,所以人们排泄到塑料袋中,将其扔在街上堆放的垃圾里,并美其名曰'飞厕'.
儿童就在这样的垃圾堆上玩耍.
""中年人Sabina坐在管体式水塔边,向人们收取水费,这些人将本应该是清洁的注入20升的容器.
但这些水管很多都漏水,并通过一些开放的污水沟.
当水压低时——大多数时间水压都是低的,这些管道就会吸入排泄物.
'每个简易水罐我收费3先令(4美分),'她说.
'但水比较少时,我提价到5.
5先令.
'Sabina每天坐在那里11小时,但没有工资.
控制管体式水塔的人身份不明,有传言说是从中大把渔利的政府官员.
"城市地区的贫困、环境和住房之间有着重大联系,因为它指出了一个重要的干涉领域.
旨在改善城市地区住所的政策对减贫和环境安康可产生巨大的影响.
健康和死亡率指标上的进步在很大程度上有赖于城市的水和污水处理.
增强妇女的能力和福祉:可持续城市的支柱由于妇女通常是贫民中最贫困的……从可持续发展的角度来说,消除对妇女的社会、文化、政治和经济歧视是消除贫困的前提……城市中的社会和物质便利有助于两性公平的变革.
事实上,城市地区人口的集中为妇女——不论是移民还是本地人——提供了许多可能性,来交友、工作、组成社会支持网络、交流信息并以对她们最重要的事物为核心组织起来.
各个城市往往赞成更大的文化多样性,从而更加灵活的应用社会规范,而这些社会规范对妇女的选择自由历来是一种妨碍.
与其他农村区域相比,城市为妇女提供了更好的教育设施和更加多元的就业选择.
他们提供了更多社会和政治参与的机会和利用媒体、信息及技术的机会.
城市通过社区和政治参与提供了许多通往决策权的道路.
妇女可以使用城市空间来发出呼声、参与社区政治及发展、并在各级影响社会和政治过程.
就近性、且能更加方便的获取水、卫生、教育、健康和交通设施等城市服务将有益于妇女;所有这些都可以减少妇女生育、生产和社区工作的三重负担,从而可改善自己及子女和家庭的健康状况.
城市环境中的教育:消除两性差距城市化提高了女孩获取教育的机会,并提高了文化上对其教育权的接受性.
女童的基础教育、尤其是中等教育,对提高妇女的社会和经济地位及扩大其选择权具有至关重要的乘法效应.
受过教育的妇女往往结婚较晚,子女较少并更为健康.
在成年时,她们有更大的就业潜力、创收能力和在家庭中的决策权.
其他的益处包括保持和保护健康的知识和能力、如防止意外怀孕和包括艾滋病毒/艾滋病在内的性传播感染.
所有这些都将有助于消除贫困.
家庭供男童和女童上学、并坚持供其上学的能力强烈影响了城市贫困问题以及贫困世代相传问题的广度和深度.
遗憾的是,在总体入学率低的国家,贫困城市地区的许多女童在具有实用识字能力前就辍学了.
人口统计学和健康调查数据表明,主要原因有4个:缺乏资金;早婚和早孕;家庭责任;以及成绩太差.
学费、校服和资料、收入或家庭帮手的损失、交通费用和送子女读书的其他费用令贫困家庭望而却步.
若家庭被迫选择,女儿往往首先遭到放弃或停学.
关于市内差距的数据显示出贫民窟和较为富裕的社区在教育机会和识字水平上的显著区别.
在某些国家,如孟加拉国、哥伦比亚、印度和巴基斯坦,生活在贫民窟的妇女的识字率比非贫民窟社区的妇女低30-50%.
青年继续上学的能力因为到了结婚年龄、怀孕和需要掌管家务而受到影响.
与较高收入的年轻男女相比,低收入家庭的年轻男女更有可能结婚、生子或掌管家务.
工作市场:出路不论对于男性还是女性,城市地区的就业机会都更加多样化.
城市化对妇女加入劳动队伍有显著促进.
妇女的有偿就业不但增加了家庭收入,也可以触发性别角色的转换,并提高妇女在家庭和社会中的地位.
近年来,全世界妇女的非农业工资就业有了显著增加.
新的机会已经出现,特别是在可贸易行业和与全球生产网络连接的家庭企业.
如,在出口加工区的5000万工人中,80%是年轻妇女.
帮助街头女孩寻找工作人口基金埃塞俄比亚国家办事处为"乐善好施者"培训中心提供支助,该中心是一个城市非政府组织,为18-25岁的年轻妇女和女孩提供职业培训,以使其能够自营职业或找到有偿工作.
主要的目标人群是街头女孩——来自低收入家庭,由于被剥夺经济权利、遭到忽视、家庭破裂、内乱和战争而过着街头生活.
除了各种技能的培训,如皮匠手艺、编织、针织、缝纫、绣花和美发,该中心还提供关于健康、治家、营养和艾滋病毒/艾滋病及计划生育的培训.
不过,女性就业的大部分增长来自非正规行业,新增就业机会绝大部分出自这一行,而且这一行业也是女性占绝大多数,特别是在非洲和亚洲,非正规行业创造了大部分的就业机会.
非正规就业在帮助妇女吸收贫困家庭经历的经济震荡方面至关重要.
在此方面,妇女就业,无论是有偿还是无偿,对防止许多家庭的贫困都具有根本重要性.
不利方面是很多非正规工作不稳定,质量低劣,收入微薄.
妇女获得财产所有权还有很长的路要走物质和经济资产不仅为妇女提供经济福利和保障.
合法占用财产增加了妇女获得贷款、创收和缓冲贫困的机会.
它还提高了妇女相对于其伙伴及其家庭的地位,减少了其对性别暴力和艾滋病毒/艾滋病的脆弱性,并为老年人提供了一个安全网络.
妇女在全世界所拥有的土地不到15%.
在某些国家,妇女不能脱离其丈夫而合法拥有财产,特别是在部分亚洲地区和撒哈拉以南非洲地区.
缺乏对土地和财产的合法产权,妇女根本没有担保品来获得贷款和信用,从而限制了其经济上选择的自由.
在某些情况下,虽然妇女可以合法地拥有和继承财产,习俗却要求由男性来控制,且在某男性死亡后仅将财产留给男性继承者.
在这种情况下,妇女很难、或者不可能行使财产权.
有迹象显示,由于在农村区域获得财产所有权很困难,妇女移徙到城市,以期在那里获得财产,并想当然地认为那里的前景更好.
妇女还希望更便利地在城市地区获得法律信息和支助.
由于城市具有更大的社会活力,并向妇女提供一系列的经济机会,长期来说,有可能提供更多获得财产的机会.
不过,为确保妇女平等的财产拥有权,法律改革依然是必要的.
在有相关法律的地方,各个城市依然需要各个方案和求助机制以解决非正规的障碍,如习俗惯例、对权力的认识不够、土地和住房的高成本以及歧视性的借贷和资格政策等.
财产权和获得信贷的机会是紧密结合的,因此妇女在获得财产时面临困难就不足为奇了.
小额信贷方案部分弥补了这一需要.
小额信贷最初在农村产生了影响,现在也使贫困的城市妇女能够补充其能力并改善其收入.
声音的力量:通过社区组织实现决策权是提高妇女地位的一个主要指标.
妇女正式参政的前景正在改善,虽然还面临着许多挑战——包括性别歧视和偏见、多种回报微薄的责任、费时费力的工作、在生殖健康等关键领域缺乏支助和缺乏资源.
妇女组织在城市地区的许多面孔城市地区,信息、通信和技术的质量更好,使妇女可以更快更有效地组织起来,并使一些起初较小的集团可以发展为较大的网络,甚至成为国际运动.
在北京第四次妇女问题世界会议上产生的怀柔委员会就是这样的一个例子.
35000个来自世界各地的非政府组织的参加为这些由妇女主导的组织的持续网络协作提供了势头,使其成为一个真正的全球运动,就生境和环境问题在地方、区域和国际一级对决策产生影响.
随着使用新闻媒体、广播和电视的能力的增加,信息可以瞬间传播,促进了在卫生等领域的学习,推动了所关注的具体事业,并在广阔的领域提高了关于妇女权利的知识.
如CEMINA(两性问题通信、教育和信息),就覆盖了全巴西部分最穷社区的数千听众.
有着400个广播节目的妇女广播网为许多家庭带来了关于两性平等、卫生和环境问题的教育.
从民间团体到救济组织,城市妇女一直在其社区变化中发挥着积极作用——努力满足住所需求并改善基本服务,改良贫民窟并为社会安全提供支持.
自营职业妇女协会,一个在印度六个邦有700000个成员的工会,为在非正规经济中就业的城市妇女设立了各种设施来提供医疗保健、儿童保育和保险服务、研究、培训、通讯和营销,以及住房和基础设施.
此类工作往往是在没有政府或国际支持的情况下进行的;不过,事实证明,妇女们的现有努力一旦得到承认并纳入方案制定中,价值将是无法估量的.
CAMEBA项目就充分证明了这一点:世界银行在委内瑞拉加拉加斯的贫民窟支持了一个改造项目,在纳入了已经在场工作若干年的妇女组织之后,该项目变得更加有效,更具有持续性.
在许多情况下,妇女组织可以做其他社会运动所做不到的事情.
妇女们所面临的一些不利条件可被转化为某种优势.
妇女及其组织不论对各国政府还是对地方帮派来说都不太具有威胁性.
因此,在某些情况下,当男性组织会迅速被当权者破坏或扰乱时,妇女组织可以增强力量并获得支持.
某些政府实施了配额或平等法来解决这些障碍并确保妇女在市议会和地方政府有足够的参与.
不过,非洲和亚洲国家议会成员中只有16%是妇女,在阿拉伯国家,国家议会中只有9%的议员是妇女.
,与妇女影响政策和支出方向所需的"足够质量"相比,这些比例远远不够.
虽然各国首都的情况惨淡,但在治理权利下放的过程中,妇女的参与有所增加.
地方政府界为妇女的赋权和参政提供了更多机会,在城市化发展中,这种情况对妇女的前景发挥着积极的作用.
此外,在妇女议员比例较高的国家,国会女议员的数量也往往更高,这又在市政一级为妇女带来惠益.
城市化可以成为为妇女赋权创造条件的强大因素.
实现这一潜力是促进人权、改善贫民生活条件和使发展中国家的各个城市更适于居住的最有效的方法之一.
城市适合妇女在许多级别参与社会和政治生活.
对于生活仅围绕着家、家人和工作的妇女来说,加入一个组织立刻就可以扩展她们的视野.
当妇女积极加入一个组织,或接受领导角色时,她们可获得自信、新技能、知识和对世界更多的了解.
组织化可以解决贫穷给贫困妇女带来的许多限制;它可以对非正规工作的费用和风险产生制衡.
它还可以帮助减少贫困妇女的脆弱性、不安全性和依赖性,包括对外面世界及其运作的方式缺乏了解也是依赖性之一.
组织化还可以帮助资产不多的妇女汇集资源,从而增加其经济力量.
储蓄和信贷组织可以帮助有工作的贫民获得小额供资服务,资本很少的生产者可以将资源结合起来以批发价购买原材料.
更多的支助可有助于增强此类优势.
贫困女性需要在确立全球经济的社会和经济政策的机构和进程中有代表的声音,以持续改善贫民的生活和工作环境.
关于自由贸易协定的国际、区域和国家谈判,千年发展目标和减贫战略都需要纳入城市贫民的声音和关注,特别是非正规工人——其中大部分是女性.
确保在最高级别有城市贫困妇女的声音需要政府和国际组织支持其组织的成长,并进行领导能力建设.
获得生殖保健的机会:有待进一步改善获得医疗保健对妇女来说尤其关键,因为她们具有生殖功能,因为她们承担的照顾老人和病患的负担格外重,因为她们在社区一级为缓解贫困所作的更多.
妇女获得教育和就业的机会有所改善,将有助于其整体地位的提高,及其行使包括生殖健康在内健康权的能力,并有助于改善其总体的生活机遇.
城市往往比农村更容易获得这些服务和机会.
但对于贫困女性来说,缺乏时间和金钱,以及做出家庭决定、甚至在城市里行动的自由,可能会导致她们失去这些优势.
在城市地区,范围广泛的医疗政策和方案,加上目标更明确的服务和资源,可以迅速改善妇女的健康,特别是生殖健康.
两性关系和贫困也决定了夫妻和家庭如何处理性和生殖行为.
贫困城市妇女比其他城市妇女面临的生殖健康风险高.
她们获得优质服务的可能性也较小.
她们更容易面临家庭和街头的性别暴力,并依然遭到有害传统做法的制约.
在全世界,城市地区的生育率均低于农村地区.
但这并不意味着所有的城市妇女都能获得生殖保健,甚至不能说她们都可以满足其避孕需求.
城市里的贫困妇女避孕的可能性更低.
与相对富裕的城市妇女相比,生育率较高.
有时她们的生殖健康情况更接近于农村妇女.
(见图4)图4:2003-2004年部分非洲国家城市贫民窟和非贫民窟居民及农村居民总生育率资料来源:以人居署提供的数据为依据:城市指标,第三阶段.
可以预见的是,妇女未满足的避孕需求根据贫困情况的不同而不同.
覆盖亚洲、拉丁美洲、北美洲和撒哈拉以南非洲的调查发现,与城市人口相比,农村人口需求未得到满足的程度较高,而城市贫民的情况总体介于农村和城市人口之间.
如在东南亚,在城市贫民中未满足的需求为23%,而城市非贫民中仅为16%.
总体来说,与居住地在农村还是城市相比,贫困或许能更好说明生育率情况.
因此,对于关注城市增长率的决策者来说,特别需要观察人口与贫困之间的相互作用,尤其是在城市环境中.
重点处理提高女性地位问题,扩大其获得教育和服务的机会,为男性和女性提供优质的性和生殖保健信息和服务可帮助他们进行选择,有利于减少子女数并改善家庭健康.
这有助于满足个人的需求和权利,同时改善经济增长和人类安康的前景.
性别暴力性别暴力给女性和社会带来巨大的身体、心理和经济上的伤害,是城市生活的特征之一,不论收入或教育水平如何.
各种形式的暴力,从恐吓到性骚扰,限制了妇女在城市内部和周边行动的能力,减少了其寻求工作、社会服务和休闲活动的自由.
身体虐待和性虐待也是意外怀孕、性传播感染(包括艾滋病毒)和妊娠并发症的因素之一.
城市妇女比农村妇女更有可能报告曾经遭受暴力,部分原因也是因为支配两性关系的文化道德观念的减弱.
城市妇女比农村妇女更有可能报告曾经历过暴力,部分原因可简单归因于在城市地区更有可能公开谴责暴力.
但是事实上,在城市地区的妇女面临性别暴力的风险更高,因为支配两性关系的文化道德观念有所减弱,且邻居干涉的可能性也有所降低.
贫困、迁入新环境(移徙)、失业、工资不足、社会排外和种族主义可在男性中间产生挫败感,并造成妇女的脆弱性.
最贫困的人也是最容易受到影响的.
街头儿童和性工作者尤其脆弱.
男性和女性角色规范的快速转变也可提高家庭暴力.
菲律宾的研究发现,居住在城市的贫民更有可能受到亲密伙伴的暴力.
对坦桑尼亚联合共和国莫西市的城市妇女的调查发现,21.
2%的被调查妇女在调查头一年曾经历过亲密伙伴的暴力事件,四分之一以上过去曾经历过此类暴力.
孕产妇和婴儿死亡率孕产妇死亡率之高依然令人惊骇,每年约529000例,在发展中国家超过99%,其中许多本可以轻易避免.
每5例死亡中有4例是产科并发症直接引起的,若是由一个熟练的助产士接生或可以得到产科急诊服务,其中大部分都可以避免.
熟练的看护和获得紧急救助的机会是城市地区孕产妇死亡率一般较低的原因,而城市妇女由熟练保健人员接生的可能性是农村妇女的三倍.
不过,贫困城市妇女由熟练的助产士接生的可能性较小.
如,肯尼亚、马里、卢旺达和乌干达的贫民窟只有10-20%的妇女由熟练保健人员接生,而非贫民区的该比例则为68%至86%.
贫困妇女不寻求孕产妇保健的原因有若干.
其中包括贫困以及其他更急迫的家用开支要求,她们还有许多其他的责任,因此还有其他事物要求她们付出时间,此外,也缺乏交通和托儿服务等支助性基础设施.
缺乏住所也增加了5岁以下儿童的死亡率.
在埃塞俄比亚,贫民窟的死亡率(每1000例活产中有180例死亡)几乎是非贫民住区的两倍.
几内亚、尼日利亚、卢旺达和坦桑尼亚联合共和国也普遍存在这样的差异.
儿童死亡率低得多的菲律宾和乌兹别克斯坦等国,也表现出缺乏住所和儿童生存之间存在的关系.
虽然在城市出生的贫困儿童离医院和诊所更近,他们的父母通常更加见多识广,但其死亡率依然与农村儿童相当.
过分拥挤和不卫生的生活条件、没有足够的水和卫生服务,为呼吸道和肠胃疾病提供了肥沃的滋长地,并增加了城市营养不良儿童的死亡率.
马哈拉什特拉贫民窟的生殖保健在2001年人口普查中,印度贫民窟居民约为4030万,即城市人口总数的14.
2%.
在马哈拉什特拉邦五个贫民窟人数快速增长的城市开展了一个人口基金项目.
在遥远和偏僻的贫民窟地区,该项目对基本产科急诊护理中心进行了改良,以提供综合服务.
它与妇女组织合作加强妇女在生殖保健领域的知识和技能,并加强解决性别暴力的机构和社区机制.
该项目还为青少年提供空间,以便其在安全和宽容的环境中讨论青少年性和生殖健康问题;它改善获得生殖保健信息和服务的机会;并为青少年提供培养生活技能的机会.
此外,该项目还设立了非门诊避孕药具的社区供给站.
这种方法的价值在于,它将社区与保健机构联系在一起,提高了便利性.
在肯尼亚的农村地区,每1000例活产中在5岁以下死亡的婴儿或儿童的数量是首都内罗毕的两倍.
不过,首都非正规住区的死亡率要高很多,内罗毕约有一半的人口居住在非正规住区.
在非洲最大的贫民窟之一基贝拉,仅五分之一的儿童在5岁前死亡.
在许多其他城市的调查也显示,在特定住区5岁以下的死亡率是每1000例活产中有100-250例死亡.
城市中的艾滋病毒/艾滋病:新风险,新机会.
在城市中,艾滋病毒/艾滋病的风险和普及率有所提高,但长期来看,减弱该流行病的可能性有所增加.
目前情况暗淡.
农村到城市的移民不仅将伴侣和家庭留在身后,也把传统上对性行为的限制留在了身后.
对现金的依赖性,加上贫困和性别歧视,或许会增加性行为交易;与此同时,它也降低了就安全性行为进行谈判的机会,特别是对妇女和女童,但对年轻男子和男童来说也是如此.
城市地区注射药物的使用率似乎越来越高.
增加艾滋病毒感染和传播机会的性传播感染和结核病在城市地区也更为常见.
一些感染了艾滋病毒的农村人口移徙到城市,以寻求包括抗逆转录病毒药物在内的更好的治疗和护理.
因此,在撒哈拉以南非洲——艾滋病流行病的重灾区,城市人口中艾滋病毒的流行率普遍比农村人口高.
博茨瓦纳和南非的城市化水平都很高,艾滋病毒流行率极高.
艾滋病毒传播与城市贫困有关,治疗的可能性也由此降低.
城市地区的街头儿童、孤儿、性工作者和贫困妇女更容易成为性暴力或人口贩运的受害者,从而提高了他们的风险;此外,这些人也不太可能知道如何保护自己.
受到暴力威胁的妇女是不能为安全性行为讨价还价的.
不过,也有一些好消息.
最近艾滋病毒在某些国家城市地区的流行率出现了下降的迹象,表明城市化或许有可能削减该流行病.
避孕套——防止艾滋病毒的关键——以及关于艾滋病毒传播的信息在城市地区更容易获取.
由于更好的教育和更多地接触感染艾滋病毒/艾滋病的患者,城市地区的蔑视和歧视也比较少.
城市增长中的社会矛盾:对话与不和文化变革的速度日益增长自1950年代以来,快速的城市化已经成为文化变革的催化剂.
随着全球化的继续,城市变迁对思想、价值观和信仰都产生了巨大的影响.
这样的转变并不像社会科学家所预测的那样整齐和平滑.
社会组织之间不断增加的差距使不平等更加明显.
在这样的氛围下,大城市可以产生创造力和团结力,但也可以使矛盾更加尖锐.
城市,尤其是较大城市的快速增长,容纳了各代移民,他们有着形形色色的社会和文化背景.
因此,城市生活使初来乍到者面临着各种各样的文化刺激,并就各种问题为他们提供了新的选择——从如何组织家庭,到怎样打发休息时间.
从这点看,城市化提供了广泛的丰富文化的机会,也是现代化的主要推动力.
通过新城市居民与农村地区的相互作用,它也加快了跨各区域的社会变革.
与此同时,城市人也可能与传统规范和价值观失去联系.
他们或许会产生新的期望,但并不总是有办法实现.
这反过来又可能产生失去归属地和边缘化的感觉,随之而来的还有身份危机、挫折感和激进行为.
许多发展中国家的人还认为现代化和全球化是将西方文化强加于他们自己的文化,并因此对之反感.
城市化和宗教复苏信仰宗教的行为以各种形式重新复苏,是伴随城市化而来的最显著的文化变革.
人们本以为快速城市化意味着理性、世俗价值观和世界非神秘化将要胜出,而宗教将退居次要地位.
事实上,许多国家又重新兴起了对宗教的兴趣.
新宗教运动的兴起主要是一种城市现象,如阿拉伯区域的极端伊斯兰教,拉丁美洲和部分非洲地区的五旬节基督教以及印度部分地区的施瓦吉教.
中国的城市在飞快的发展,宗教运动也迅速吸引了追随者.
日益城市化,加上缓慢的经济发展和全球化,有助于提高宗教多元化,作为城市亚文化群扩充的一部分.
新的宗教运动不是传统的复兴,而是可以被看作宗教根据新情况的调整.
研究往往着重于极端宗教反应——它的确吸引了无数追随者——因此往往把它们都归纳到"极端主义"的类别下.
但宗教复苏的形式各有不同,并产生各种影响——从超然的"新时代"哲学到对政治过程的沉浸.
在这一连续统一体中,宗教信仰有许多的表现形式.
它们共同快速地改变着政治动态和当今全球公民的社会身份.
城市中的暴力和不安全因素人与人之间的暴力和不安全因素正在增加,特别是在较穷国家的城市地区.
这使个人、社区、甚至国家都付出了巨大的代价,并迅速成为重大的安全和公共健康问题.
在发展较快和较大的城市,暴力情况往往更严重.
城市贫民的日常生活条件与社会排外和不平等息息相关,而这种排外和不平等在城市里更加明显和令人反感.
它们会增加出现冲突、犯罪或暴力的可能性.
国家机构的不足,特别是警察和司法系统的不足,对贫民造成的影响最大.
妇女是主要的受害者,尤其是性暴力和家庭暴力的受害者.
暴力的增加也与全球化和结构性调整有关,全球化和结构调整激化了不平等,同时也削弱了国家采取补救行动的能力.
犯罪组织利用公开市场创造全球犯罪经济,助长了新形式的欺诈和国际贩运.
毒品业的全球化,对暴力和犯罪行为尤其具有乘法效应.
暴力对经济、政治和社会组织具有一系列的直接和间接影响,对发展也具有巨大的影响:如,若拉丁美洲区域的犯罪率与世界其他地方类似,其人均国内生产总值可"增长25%,令人惊愕".
城市地区的组织也受到犯罪和暴力的影响.
富裕的中产阶级和上层阶级可以筑墙把自己围住,并花钱购买私人保安.
但保安的私营化本身也是暴力和无视人权现象增加的原因之一.
犯罪、抢劫、强奸和袭击对贫困社区的影响更加严重.
最具有破坏性的或许就是侵蚀了社会资本——邻里和社区成员之间长期的互信——它本身就能有效地防止犯罪.
特别要指出的是,15至24岁之间的年轻人是大部分暴力行为的实施者,也是暴力行为的主要受害者.
除非现在采取防范性措施,即将来临的"青年激增"将预示着暴力的激增.
虽然妇女是脆弱的,尤其容易遭到性暴力和骚扰,但男性却更容易成为暴力犯罪的受害人(图5).
年轻男性是杀人案件的主要犯罪者和主要受害人.
如本报告所描述的许多情况一样,有效地处理城市暴力需要长期的眼光.
犯罪的根源不可能一夜之间根除.
决策者在解决暴力问题的时候必须不仅将其作为社会的病态,还要将其作为对贫民生计的基本限制.
改变暴力上升的趋势需要有效地应对贫困、不平等和社会排外问题.
城市增长中不断变化的人口情况年轻城市中的年轻人青年人数量的明显激增成为发展中国家城市人口情况中的特点;这种激增在贫民窟人口中尤为显著.
巨大的人口变化,持续的贫困和失业,成为发展中国家城市中冲突的原因之一,因此青年人在城市增长浪潮中的个人成败将对未来的发展发挥决定性作用.
但是政治进程很少反映出青年的优先地位,尤其是数十万贫困儿童,他们的健康、安全、教育和未来都受到现有条件的威胁.
年轻人通常具有活力、足智多谋且对变革的接收力较强:但如果他们未受到看护、学校教育和指导并失业,其精力就会用在具有破坏力——往往是自我破坏力的方向上.
投资于城市儿童和青年,帮助他们充分地融入社会,是关乎人权和社会正义的问题.
它也是发挥潜在经济利益和确保城市安全的关键.
据估计,到2030年,城市居民中18岁以下人口可高达60%.
若在基本服务、就业和住房问题上不采取紧急措施,这些激增的青年人将在贫困中长大.
图6表明了贫民窟的儿童比例通常较高.
报告已经提到过与这种情况相关的健康问题.
街头儿童和无家可归的孤儿激增,尤其令人关注.
在乡村,亲戚或社区一般会收养或抚养父母双亡或无家可归的儿童.
父母死于艾滋病的城市儿童和青年没有可以收养他们或关照他们的亲戚.
他们容易被人以性剥削为目的诱拐和贩运.
在这些边缘化的人群中,包括艾滋病毒/艾滋病的性传播感染率很高,参与犯罪或成为犯罪受害人的风险也很大.
图5:2000年世界按年龄分列的估计全球杀人率和自杀率资料来源:世卫组织,2002年.
关于暴力和健康问题的世界报告.
日内瓦:世卫组织.
未满足的需求:青年的教育、健康和工作青年人需要识字、识数和足够的正规教育水平,才能在复杂的城市环境下活动,并充分利用城市的机会.
由于学校离居民住所近,城市入学率或许较高,但贫困人口——尤其是贫困女童,所具有的机会较少.
小学升初中尤其是问题,因为在这个阶段,许多年轻人不得不开始工作来支撑家庭.
女童往往从学校退学来帮助家务或嫁人,在撒哈拉以南非洲,这种情况依然常见.
学校还会拒绝给贫民窟儿童注册,因为他们的住所没有正式地位.
许多家庭没有能力提供"免费"教育的间接费用,如校服、课本和其他用品.
最后,贫民窟学校的教育质量,除极少数情况外,非常低劣,从而不具有城市所具有的优势.
与学校系统有关的危害对女生来说更多,这点也就不足为奇了.
上下学途中的风险、匮乏的盥洗室设备,过度拥挤和性骚扰使父母不愿意女儿入学.
老师和其他学生的性虐待在若干国家均记录在案,从而增加了辍学率.
除了此类阻碍,还有不利于女童教育、偏袒子女和早婚等文化和社会做法.
在撒哈拉以南非洲的某些国家,如贝宁、科特迪瓦、几内亚和马里,只有一半的学龄女童在城市学校登记.
在提高女童入学率的问题上,具有地理针对性的教育政策和方案与缺乏住所问题一样重要.
需要非正规和灵活的教育系统来解决这些情况.
图6:部分国家按贫民窟和非贫民窟住所分列的0-12岁男女人口百分比资料来源:2007年,人居署.
城市指标数据库.
青春期是大部分年轻人开始性活动的时期.
缺乏性和生殖保健信息和服务会导致意外怀孕和不安全堕胎.
青年人,即使在城市地区,也没有关于性和生殖保健的充分信息或服务,这在艾滋病毒/艾滋病流行的时代更加令人担忧.
所有新增艾滋病毒感染中约有一半发生在15-24岁的青年人中,特别是女孩.
对试图养活自己和在城市中的亲戚的青年人来说,失业和就业不足是最大的关切.
贫困的城市青年更有可能很早就结婚、有一个以上的子女并成为一家之主、需要更多的财政资源.
未受过教育的年轻妇女更可能仅能找到一个临时非正式工作.
保护健康,减少贫困人口基金驻塞内加尔办事处与联合国基金会合作,支助了一个帮助少女的项目,该项目在减贫战略的框架内将生殖保健与生计和生活技能活动结合起来.
人口基金还在城市地区的青年中心支助艾滋病毒自愿测试和咨询服务,城市地区的青年人更有可能较早开始性行为,意外怀孕和染上性传播感染疾病.
预防活动针对可能使年轻人面临风险的人群,如移民和卡车司机.
男青年无法充分就业、不能获得生产性的体面生计所带来的沮丧感,驱动了街头或家庭暴力行为.
面对不确定的未来经济状况,未婚女青年可能会诉诸于早婚或涉足卖淫,以便养活自己及子女,这也增加了其面临性暴力的风险和接触艾滋病毒/艾滋病的几率.
提供职业技能培训及指导并增加获得资本和小型企业支持的方案可以帮助年轻人实现其经济潜力.
城市吸收年轻人劳动的能力对城市及其人民未来的成功将是一个关键决定因素.
城市生活极大提高了青年对新技术、大众媒体和全球文化的接触.
互联网在大部分国家是城市独有的现象.
在培训年轻人并将其与工作相联系方面,互联网可以得到更加有效的使用.
让年轻人参与影响其生活的决定让年轻人参与其社区改善的重要性日益得到重视.
对于与自己相关的事务,年轻人有话语权.
他们也是其自身所处环境的专家,不仅有条件确定所面临的问题,也有条件找到可能的解决方案.
互联网极大地增加了青年之间的沟通;它可以成为帮助青年并促进其有效参与城市管辖的重要工具.
对青年参与城市管辖的重要性的认识,产生了各种举措,如"适宜儿童的城市"运动(一个松散的城市政府网络,致力于让儿童参与到改善儿童环境的进程中),以及"在城市中成长"方案(支助全世界低收入城市社区的儿童,评估他们的本地环境,并与地方官员共同改善他们的环境).
老龄化和城市化世界各地老年人的数量和比例都正在增加.
发展中国家的城市化将把越来越多的老年人集中在城市地区.
在非洲和亚洲,老年人仍然主要生活在农村地区,但预计这种情况在2020年之前将会逆转.
考虑到获取社会服务的机会有限,许多国家贫困率高、社会保障覆盖率低,老年人口的增加将给国家和地方政府的能力带来挑战.
原则上说,城市地区提供的条件更加有利:更好的医疗设施,家庭看护服务和娱乐设施,且有更多的获取信息和新技术的机会.
城市地区还有利于形成老年人协会,并开发社区服务来支持体弱多病者.
让儿童参与地方管辖:巴西巴拉曼萨的范例在巴拉曼萨城,6000多名儿童曾参与讨论城市改进方法的问题.
他们参加社区集会,在集会上讨论紧迫的问题,并选举区代表,区代表将选举出儿童评议员.
所有年龄在9岁至15岁的儿童都可以在参加集会、在集会上推荐候选人并进行表决,但只有在校儿童有资格当选.
此类举措改良了社区对儿童优先事项的反应措施,并为儿童——不论是当选儿童还是参加会议讨论其关注问题的儿童——提供真正的机会来锻炼作为积极公民的能力.
不过,要从这些理论上的优势中获益,老年人需要经济保障、强大的社会支柱系统、交通的便利和免费无阻碍地利用城市空间的机会.
大部分发展中国家城市的这种优势都被贫困及物质或机构限制所破坏.
另外,老年人问题往往不具有可见度,"消失"在其他优先事项中.
城市化往往侵蚀了传统的社会文化规范、价值观、社会网络,以及有利于社区和家庭为老年人提供支助的家庭支助结构.
三个主要领域的问题有待解决:帮助老年人尽可能地保持自主和独立生活;提供保健和其他社会服务,包括长期看护;通过社会保障系统为最具有社会和经济脆弱性的老年人提高经济保障水平.
妇女状况尤其要受到关注,妇女获得终身收入或全职就业的机会较少,其寿命又往往较长,从而更有可能失去配偶的支持.
她们更有可能在非正规部门工作,因此没有资格获得养老金和社会保障,也没有积蓄.
此外,由于缺乏国家保护,看护的担子也往往落在妇女和女童身上.
需要改善和更新分析和监测这些问题所需要的数据,包括调查老年人及其社会和空间隔离的情况.
为了让老年人尽量从城市化发展中获益,并尽量减少负面影响,需要新的方式.
框注12提供了解决亚洲人口老龄化问题的实例.
亚洲正在考虑人口老龄化、提出并解决问题到2050年,整整24%的中国人口将在65岁及65岁以上,而如今只有8%;7%的人口将在80岁及以上,而如今只有1%.
如今人们的寿命更长,子女更少,这多半也是技术为他们创造的条件.
但是对于大量老年人的突然到来,却没有简单的技术答案.
人口老龄化正在发展中国家迅速发生;要迎接它所带来的挑战,将需要独创性.
亚洲的老龄化日益成为一种城市现象.
子女赡养年迈父母的传统依然存在,但许多年轻人离开乡村来到城市.
越来越多的老年人追随这些年轻人而来,寻找生活的出路.
但他们并非总能找到出路:在中国,威海正在为约10000名没有直接家庭支持的"遗弃老人"建立养老院.
适应老龄化的未来需要组织独创性.
如在印度的钦乃,总体生育率已经降至更替水平以下,该城市正在关闭10个产科诊所,重新培训工作人员并将这些已关闭的诊所变成老年病治疗单位重新开放.
组织变革也是东亚和东南亚应对措施的一部分,在这两个区域,老龄化程度更为严重.
威海正提议将其作为方案试点,在该方案中,国家的计划生育委员会的任务范围将扩展到老年人问题.
此类创造性重组将是为迎接城市老龄化挑战做准备的必要之举.
改善城市治理及让贫民参与:明智之举本章强调了城市的某些潜力和差别悬殊的现实.
特别是,它讨论了城市贫困人口快速增长所带来的许多问题.
从性别、儿童死亡率、生殖健康、教育、收入、住房和安全等方面都可以看出城市贫困和富有者之间的巨大差别.
结论是,贫民对城市及城市福利的权利往往受到严重的制约,在许多发展中国家,城市贫民相对于农村人口的优势小的令人吃惊.
这令人感到失望:城市的规模经济和就近性应该能够让所有的城市居民获得更好的服务.
与帮助偏远和分散的农村住区相比,将服务扩展到较贫困的社区所需的成本小的多.
因此,如果说潜力和现实之间的差距在很大程度上与城市管理有关,是很有道理的.
这种模式如何改变需要什么条件该报告强调,接受城市增长的不可避免性和潜在优势是个关键的起点.
遗憾的是,在管理城市和贫民窟扩展的问题上的打压式做法依然占主导地位.
许多政治家和规划者认为城市贫民窟的形成是暂时的:干涉措施越少越好.
逐渐使领导者采取更加积极的方式来处理城市增长和贫民窟居民问题,需要积极地宣传为城市增长做有效准备的益处.
最终,对可行的解决方案的政治承诺至关重要;该问题将在下一章讨论.
决策者和民间社会都需要可靠的信息——哪些人是贫民、他们的数量如何增长、住在哪里、有什么需求、享受城市福利的障碍有哪些等.
第6章将较为具体地讲述这一方面.
在减少贫困和满足个人权利方面的另外一个关键战略是让人们参与对其产生影响的政策和方案决定.
在国家减贫战略和地方措施中广泛认同并倡导参与的益处.
虽然让这一人口众多且不断增长的人群参与发展进程的必要性似乎是显而易见的,许多城市里的反城市化偏见依然阻碍了他们的参与.
为了应付现实生活,城市贫民自己设立了强大的组织、协会和联合会.
大大小小的城市贫民组织走在一起来确定他们所面对的社会和经济条件;来寻找这些问题的答案;来与边缘化抗争;并确保能够获得他们有权获得的货物和服务.
他们在各种领域取得了胜利:贫民窟的改良、阻止搬迁和驱逐、提供可负担得起的住房和基础设施并为其成员的稳定生计进行能力建设.
几个例证都说明了这点.
南非无家可归者联合会和"人民土地及住所问题对话"的成员共有80000个家庭.
这些组织通过其社区团体开展规划测绘和数据收集;储蓄和信用计划;住房和土地收购;创收;通过沟通和交流赋予个人权利.
在全阿富汗约80个城市里,社区组织——主要是妇女领导的社区组织,在提供教育、健康和商业服务——即使在塔利班统治的困难时期.
如今,人居署正在致力于将此类社区举措纳入到发展和基础设施重建进程.
菲律宾马尼拉的一个区域曾被规划为土地挪用区,并打算转移居住在那里的大量城市贫民,在一个社区组织联合会(ZOTO)的领导下,该区域成功地从菲律宾政府手中争取到了产权和租赁权及社区的改善.
这项努力和其他各种努力带来了新的法律,自此,若不与受影响者磋商并确保将其重新安置到有充分服务的地区,强制驱逐近乎是不可能的.
许多城市贫民组织最终对政府政策和做法产生了影响.
在印度浦那,地方政府为近200万居民提供了公共卫生间.
这是倡导区域资源中心学会、国家贫民窟居民联合会和妇女联合组织——一个由妇女组成的储蓄和信用团体网络——联合提出的计划的结果.
在泰国,1000多个组织和社区团体都联结到一个国家项目中,对城市贫困地区的环境进行就地改善.
在若干巴西城市,参与式的规划和预算制定将更大比例的市政投资预算用于由社区团体确定的优先事项上.
在其他情况下,小的组织成长为较大的国家联合会,甚至国际网络,棚户/贫民窟居住者国际——可能是此类国际运动中最大的一个,以及怀柔委员会(见框注8)就是两个很好的例子,说明了网络化组织如何有效地提高了城市贫民的重要问题的地位.
在住房权、防止驱逐、妇女权利及政府和民间社会对城市贫民所面临的困境负有的责任方面,他们施加的压力也对国际议程产生了影响.
多年来,他们的创造力和积极的行动表明,城市贫民组织能够、并且有动力为他们的需要负责,并主张其过上有尊严的优质生活的权利.
联合国千年项目关于贫民窟的工作队建议各国政府"承认存在的城市居民组织,并就其战略进行合作.
"民间社会的参与和以国家为主导的方式是世界银行在减贫战略过程中的核心原则.
有了政府的适当支持,这些组织可以在解决物质贫穷、利用其公民和城市居住者权利、提高其作为变革积极力量的能力等方面产生更大的影响.
政府只会从中受益,因为将城市贫民组织纳入城市管理可提高管理的实效.
可更好地确定需求和要求,并提高城市服务的敏捷性和效率.
此类协作还可以通过将技术专业技能与对地方的了解相结合来提高认知和谅解.
赋予民间社会权利也将深化民主.
贫民窟生活的基本特征并未改变:如今的不同之处在于规模的不同.
新千年的贫民窟居民不再是快速工业化大陆几个城市中的几千人口.
每三个城市居民中就有一个是贫民,人数达10亿,占世界人口的六分之一.
如今90%以上的贫民窟居民在发展中世界.
南亚所占份额最大,然后是东亚、撒哈拉以南非洲和拉丁美洲.
世界37%的贫民窟在中国和印度.
在撒哈拉以南非洲,城市化实际上已经与贫民窟增长同义;该区域72%的城市人口居住在贫民窟环境中,而南亚为56%.
15年中,撒哈拉以南非洲的贫民窟人口几乎翻了一番,2005年达到近2亿.
联合国《千年宣言》认识到解决贫民窟居民的状况对减少整体贫困和推进人类发展的重要性.
虽然这一承诺非常有力,监测贫民窟居民的状况进展却是一项挑战.
各国要想实现千年发展目标中指标11的精神,需要积极的政策措施并改善数亿城市平民的生活.
悬殊继续存在城市贫民与其他城市居住者相比最显著的劣势在保健领域.
尤其是贫困妇女.
虽然现金收入在城市比在乡村重要的多,收入贫困却只是城市贫困中的一个方面.
其他问题还包括低劣和过度拥挤的住所、缺乏自来水、卫生设施、垃圾收集、排水和道路等公共服务和基础设施,以及无保障的土地使用权(见框注5).
这些劣势增加了城市贫民的健康和工作负担,并增加了其对环境危害和犯罪行为的脆弱性.
埃及的贫民窟生活和新城市在过去的15年中,FeryalElSayed所谓的"家"就是一个小小的正方形房间,里面塞了一张床、两把椅子和一个更小的隔间,隔间里既有厨房也有浴室.
将就的屋顶摇摇欲坠,62岁的ElSayed女士不得不在天花板下垫上塑料布来接落下的碎块.
不过,比起在EzbetElHaggana三区居住的某些邻居来说,她的日子算好过的,那些邻居头上没有屋顶,在许多下雨的夜晚,不得不睡在床铺下面.
EzbetElHaggana是开罗东北部一个无计划扩张的贫民窟,是环绕该城市的最大的城市非正规区之一.
它的居民人数超过100万,是埃及最穷的贫民可以找到住得起的住房的为数不多的地方之一——高压电线不时在他们的头顶嗡嗡作响,污水从他们的脚下渗出,燃烧垃圾的烟尘充满了他们的肺部.
"除了各种疾病,高压电线还总是导致我们的房屋失火,"Al-Shehab综合发展研究所的HazemHassan说.
该研究所是一个从2001年一直在为EzbetElHaggana居民提供援助的基层组织.
Al-Shehab研究所不久将为该区最危险的50处住所搭建新的屋顶,ElSayed的住所也是其中之一.
开罗人口在过去30年爆炸式的增长,从1975年的640万人增至2005年的1110万人.
埃及住房、公共事业和城市社区部的最新统计显示,类似EzbetElHaggana的"非正规区"有1221个.
他们为该国7700万人中的1200-1500万人提供了住房.
其中67个处在大开罗地区.
住房、公共事业和城市社区部一直在通过在"新城"开发项目和低成本住房从埃及的大城市分流人口.
单开罗区域的新城就已经吸收了约120万人,否则,这些人就会沦落到Ashwaiiyat.
不过,虽然政府采取了激励措施,许多人还是没有经济实力搬迁到那里.
像ElSayed女士这样的人坚持留在EzbetElHaggana.
尽管生活窘迫,她依然很乐观,或许因为她认识到她已经比许多邻居幸运了——而且她马上要有新的房子.
贫民生活在不健康的环境中.
生活和工作环境卫生条件差、缺乏清洁水、过度拥挤、通风不够以及空气和工业污染产生了健康风险.
不适当的饮食降低了贫民窟居民对疾病的抵抗力,特别是因为他们持续生活在病原体微生物中.
联合国开发计划署《2006年人类发展报告》对权力、贫困和水之间的关系作了精彩的阐述和分析.
它强调,贫民窟生活的严酷现实,使统计分析难以进行.
许多人往往生活在由若干房屋构成的建筑群,所有的大人小孩共用一个厕所.
厕所还有可能被成年人独占,儿童不得不在住区的其他地方或玩耍的街头解决问题.
在撒哈拉以南非洲,一个社区250户人家合用3个厕所和1个淋浴间不足为奇.
这样的条件增加了所有居住者的压力,特别是妇女——她们面临性别暴力的风险也有所增加.
拉丁美洲只有33.
6%的城市贫民能用上冲水马桶,而非城市贫民则有63.
7%可以用上冲水马桶.
对城市贫民来说,水是稀缺和昂贵的资源,往往只能从摊贩处少量获得.
以这种方式购买的水,单位成本远远比家中有自来水的人高.
即使有水供应,取水也往往需要长途跋涉到附近水站,久久等待,带着满满的简易水罐一路劳累地回家,小心地存放以尽量避免浪费,同样的水反复使用,从而增加了感染的风险.
与水有关的家务占了妇女和女孩相当多的时间.
一个覆盖东非10处地点的时间使用情况不完全研究发现,取水的等待时间从1967年的每天28分钟增至1997年的每天92分钟.
在体能和时间方面为人们带来的负担往往不是像乡村那样因为离取水地很远而造成的,而是由于许多人都同时使用同一个取水地而造成的(见框注6).
在非洲最大的贫民窟基贝拉取水"有人说那里住了50万人.
有人说有100多万.
没有人确切知道……基贝拉人住在锡皮屋或土'房'里,没有厕所、床铺,几乎无水可言.
也几乎没有电.
大部分毛厕都被填满了,并被关闭,所以人们排泄到塑料袋中,将其扔在街上堆放的垃圾里,并美其名曰'飞厕'.
儿童就在这样的垃圾堆上玩耍.
""中年人Sabina坐在管体式水塔边,向人们收取水费,这些人将本应该是清洁的注入20升的容器.
但这些水管很多都漏水,并通过一些开放的污水沟.
当水压低时——大多数时间水压都是低的,这些管道就会吸入排泄物.
'每个简易水罐我收费3先令(4美分),'她说.
'但水比较少时,我提价到5.
5先令.
'Sabina每天坐在那里11小时,但没有工资.
控制管体式水塔的人身份不明,有传言说是从中大把渔利的政府官员.
"城市地区的贫困、环境和住房之间有着重大联系,因为它指出了一个重要的干涉领域.
旨在改善城市地区住所的政策对减贫和环境安康可产生巨大的影响.
健康和死亡率指标上的进步在很大程度上有赖于城市的水和污水处理.
增强妇女的能力和福祉:可持续城市的支柱由于妇女通常是贫民中最贫困的……从可持续发展的角度来说,消除对妇女的社会、文化、政治和经济歧视是消除贫困的前提……城市中的社会和物质便利有助于两性公平的变革.
事实上,城市地区人口的集中为妇女——不论是移民还是本地人——提供了许多可能性,来交友、工作、组成社会支持网络、交流信息并以对她们最重要的事物为核心组织起来.
各个城市往往赞成更大的文化多样性,从而更加灵活的应用社会规范,而这些社会规范对妇女的选择自由历来是一种妨碍.
与其他农村区域相比,城市为妇女提供了更好的教育设施和更加多元的就业选择.
他们提供了更多社会和政治参与的机会和利用媒体、信息及技术的机会.
城市通过社区和政治参与提供了许多通往决策权的道路.
妇女可以使用城市空间来发出呼声、参与社区政治及发展、并在各级影响社会和政治过程.
就近性、且能更加方便的获取水、卫生、教育、健康和交通设施等城市服务将有益于妇女;所有这些都可以减少妇女生育、生产和社区工作的三重负担,从而可改善自己及子女和家庭的健康状况.
城市环境中的教育:消除两性差距城市化提高了女孩获取教育的机会,并提高了文化上对其教育权的接受性.
女童的基础教育、尤其是中等教育,对提高妇女的社会和经济地位及扩大其选择权具有至关重要的乘法效应.
受过教育的妇女往往结婚较晚,子女较少并更为健康.
在成年时,她们有更大的就业潜力、创收能力和在家庭中的决策权.
其他的益处包括保持和保护健康的知识和能力、如防止意外怀孕和包括艾滋病毒/艾滋病在内的性传播感染.
所有这些都将有助于消除贫困.
家庭供男童和女童上学、并坚持供其上学的能力强烈影响了城市贫困问题以及贫困世代相传问题的广度和深度.
遗憾的是,在总体入学率低的国家,贫困城市地区的许多女童在具有实用识字能力前就辍学了.
人口统计学和健康调查数据表明,主要原因有4个:缺乏资金;早婚和早孕;家庭责任;以及成绩太差.
学费、校服和资料、收入或家庭帮手的损失、交通费用和送子女读书的其他费用令贫困家庭望而却步.
若家庭被迫选择,女儿往往首先遭到放弃或停学.
关于市内差距的数据显示出贫民窟和较为富裕的社区在教育机会和识字水平上的显著区别.
在某些国家,如孟加拉国、哥伦比亚、印度和巴基斯坦,生活在贫民窟的妇女的识字率比非贫民窟社区的妇女低30-50%.
青年继续上学的能力因为到了结婚年龄、怀孕和需要掌管家务而受到影响.
与较高收入的年轻男女相比,低收入家庭的年轻男女更有可能结婚、生子或掌管家务.
工作市场:出路不论对于男性还是女性,城市地区的就业机会都更加多样化.
城市化对妇女加入劳动队伍有显著促进.
妇女的有偿就业不但增加了家庭收入,也可以触发性别角色的转换,并提高妇女在家庭和社会中的地位.
近年来,全世界妇女的非农业工资就业有了显著增加.
新的机会已经出现,特别是在可贸易行业和与全球生产网络连接的家庭企业.
如,在出口加工区的5000万工人中,80%是年轻妇女.
帮助街头女孩寻找工作人口基金埃塞俄比亚国家办事处为"乐善好施者"培训中心提供支助,该中心是一个城市非政府组织,为18-25岁的年轻妇女和女孩提供职业培训,以使其能够自营职业或找到有偿工作.
主要的目标人群是街头女孩——来自低收入家庭,由于被剥夺经济权利、遭到忽视、家庭破裂、内乱和战争而过着街头生活.
除了各种技能的培训,如皮匠手艺、编织、针织、缝纫、绣花和美发,该中心还提供关于健康、治家、营养和艾滋病毒/艾滋病及计划生育的培训.
不过,女性就业的大部分增长来自非正规行业,新增就业机会绝大部分出自这一行,而且这一行业也是女性占绝大多数,特别是在非洲和亚洲,非正规行业创造了大部分的就业机会.
非正规就业在帮助妇女吸收贫困家庭经历的经济震荡方面至关重要.
在此方面,妇女就业,无论是有偿还是无偿,对防止许多家庭的贫困都具有根本重要性.
不利方面是很多非正规工作不稳定,质量低劣,收入微薄.
妇女获得财产所有权还有很长的路要走物质和经济资产不仅为妇女提供经济福利和保障.
合法占用财产增加了妇女获得贷款、创收和缓冲贫困的机会.
它还提高了妇女相对于其伙伴及其家庭的地位,减少了其对性别暴力和艾滋病毒/艾滋病的脆弱性,并为老年人提供了一个安全网络.
妇女在全世界所拥有的土地不到15%.
在某些国家,妇女不能脱离其丈夫而合法拥有财产,特别是在部分亚洲地区和撒哈拉以南非洲地区.
缺乏对土地和财产的合法产权,妇女根本没有担保品来获得贷款和信用,从而限制了其经济上选择的自由.
在某些情况下,虽然妇女可以合法地拥有和继承财产,习俗却要求由男性来控制,且在某男性死亡后仅将财产留给男性继承者.
在这种情况下,妇女很难、或者不可能行使财产权.
有迹象显示,由于在农村区域获得财产所有权很困难,妇女移徙到城市,以期在那里获得财产,并想当然地认为那里的前景更好.
妇女还希望更便利地在城市地区获得法律信息和支助.
由于城市具有更大的社会活力,并向妇女提供一系列的经济机会,长期来说,有可能提供更多获得财产的机会.
不过,为确保妇女平等的财产拥有权,法律改革依然是必要的.
在有相关法律的地方,各个城市依然需要各个方案和求助机制以解决非正规的障碍,如习俗惯例、对权力的认识不够、土地和住房的高成本以及歧视性的借贷和资格政策等.
财产权和获得信贷的机会是紧密结合的,因此妇女在获得财产时面临困难就不足为奇了.
小额信贷方案部分弥补了这一需要.
小额信贷最初在农村产生了影响,现在也使贫困的城市妇女能够补充其能力并改善其收入.
声音的力量:通过社区组织实现决策权是提高妇女地位的一个主要指标.
妇女正式参政的前景正在改善,虽然还面临着许多挑战——包括性别歧视和偏见、多种回报微薄的责任、费时费力的工作、在生殖健康等关键领域缺乏支助和缺乏资源.
妇女组织在城市地区的许多面孔城市地区,信息、通信和技术的质量更好,使妇女可以更快更有效地组织起来,并使一些起初较小的集团可以发展为较大的网络,甚至成为国际运动.
在北京第四次妇女问题世界会议上产生的怀柔委员会就是这样的一个例子.
35000个来自世界各地的非政府组织的参加为这些由妇女主导的组织的持续网络协作提供了势头,使其成为一个真正的全球运动,就生境和环境问题在地方、区域和国际一级对决策产生影响.
随着使用新闻媒体、广播和电视的能力的增加,信息可以瞬间传播,促进了在卫生等领域的学习,推动了所关注的具体事业,并在广阔的领域提高了关于妇女权利的知识.
如CEMINA(两性问题通信、教育和信息),就覆盖了全巴西部分最穷社区的数千听众.
有着400个广播节目的妇女广播网为许多家庭带来了关于两性平等、卫生和环境问题的教育.
从民间团体到救济组织,城市妇女一直在其社区变化中发挥着积极作用——努力满足住所需求并改善基本服务,改良贫民窟并为社会安全提供支持.
自营职业妇女协会,一个在印度六个邦有700000个成员的工会,为在非正规经济中就业的城市妇女设立了各种设施来提供医疗保健、儿童保育和保险服务、研究、培训、通讯和营销,以及住房和基础设施.
此类工作往往是在没有政府或国际支持的情况下进行的;不过,事实证明,妇女们的现有努力一旦得到承认并纳入方案制定中,价值将是无法估量的.
CAMEBA项目就充分证明了这一点:世界银行在委内瑞拉加拉加斯的贫民窟支持了一个改造项目,在纳入了已经在场工作若干年的妇女组织之后,该项目变得更加有效,更具有持续性.
在许多情况下,妇女组织可以做其他社会运动所做不到的事情.
妇女们所面临的一些不利条件可被转化为某种优势.
妇女及其组织不论对各国政府还是对地方帮派来说都不太具有威胁性.
因此,在某些情况下,当男性组织会迅速被当权者破坏或扰乱时,妇女组织可以增强力量并获得支持.
某些政府实施了配额或平等法来解决这些障碍并确保妇女在市议会和地方政府有足够的参与.
不过,非洲和亚洲国家议会成员中只有16%是妇女,在阿拉伯国家,国家议会中只有9%的议员是妇女.
,与妇女影响政策和支出方向所需的"足够质量"相比,这些比例远远不够.
虽然各国首都的情况惨淡,但在治理权利下放的过程中,妇女的参与有所增加.
地方政府界为妇女的赋权和参政提供了更多机会,在城市化发展中,这种情况对妇女的前景发挥着积极的作用.
此外,在妇女议员比例较高的国家,国会女议员的数量也往往更高,这又在市政一级为妇女带来惠益.
城市化可以成为为妇女赋权创造条件的强大因素.
实现这一潜力是促进人权、改善贫民生活条件和使发展中国家的各个城市更适于居住的最有效的方法之一.
城市适合妇女在许多级别参与社会和政治生活.
对于生活仅围绕着家、家人和工作的妇女来说,加入一个组织立刻就可以扩展她们的视野.
当妇女积极加入一个组织,或接受领导角色时,她们可获得自信、新技能、知识和对世界更多的了解.
组织化可以解决贫穷给贫困妇女带来的许多限制;它可以对非正规工作的费用和风险产生制衡.
它还可以帮助减少贫困妇女的脆弱性、不安全性和依赖性,包括对外面世界及其运作的方式缺乏了解也是依赖性之一.
组织化还可以帮助资产不多的妇女汇集资源,从而增加其经济力量.
储蓄和信贷组织可以帮助有工作的贫民获得小额供资服务,资本很少的生产者可以将资源结合起来以批发价购买原材料.
更多的支助可有助于增强此类优势.
贫困女性需要在确立全球经济的社会和经济政策的机构和进程中有代表的声音,以持续改善贫民的生活和工作环境.
关于自由贸易协定的国际、区域和国家谈判,千年发展目标和减贫战略都需要纳入城市贫民的声音和关注,特别是非正规工人——其中大部分是女性.
确保在最高级别有城市贫困妇女的声音需要政府和国际组织支持其组织的成长,并进行领导能力建设.
获得生殖保健的机会:有待进一步改善获得医疗保健对妇女来说尤其关键,因为她们具有生殖功能,因为她们承担的照顾老人和病患的负担格外重,因为她们在社区一级为缓解贫困所作的更多.
妇女获得教育和就业的机会有所改善,将有助于其整体地位的提高,及其行使包括生殖健康在内健康权的能力,并有助于改善其总体的生活机遇.
城市往往比农村更容易获得这些服务和机会.
但对于贫困女性来说,缺乏时间和金钱,以及做出家庭决定、甚至在城市里行动的自由,可能会导致她们失去这些优势.
在城市地区,范围广泛的医疗政策和方案,加上目标更明确的服务和资源,可以迅速改善妇女的健康,特别是生殖健康.
两性关系和贫困也决定了夫妻和家庭如何处理性和生殖行为.
贫困城市妇女比其他城市妇女面临的生殖健康风险高.
她们获得优质服务的可能性也较小.
她们更容易面临家庭和街头的性别暴力,并依然遭到有害传统做法的制约.
在全世界,城市地区的生育率均低于农村地区.
但这并不意味着所有的城市妇女都能获得生殖保健,甚至不能说她们都可以满足其避孕需求.
城市里的贫困妇女避孕的可能性更低.
与相对富裕的城市妇女相比,生育率较高.
有时她们的生殖健康情况更接近于农村妇女.
(见图4)图4:2003-2004年部分非洲国家城市贫民窟和非贫民窟居民及农村居民总生育率资料来源:以人居署提供的数据为依据:城市指标,第三阶段.
可以预见的是,妇女未满足的避孕需求根据贫困情况的不同而不同.
覆盖亚洲、拉丁美洲、北美洲和撒哈拉以南非洲的调查发现,与城市人口相比,农村人口需求未得到满足的程度较高,而城市贫民的情况总体介于农村和城市人口之间.
如在东南亚,在城市贫民中未满足的需求为23%,而城市非贫民中仅为16%.
总体来说,与居住地在农村还是城市相比,贫困或许能更好说明生育率情况.
因此,对于关注城市增长率的决策者来说,特别需要观察人口与贫困之间的相互作用,尤其是在城市环境中.
重点处理提高女性地位问题,扩大其获得教育和服务的机会,为男性和女性提供优质的性和生殖保健信息和服务可帮助他们进行选择,有利于减少子女数并改善家庭健康.
这有助于满足个人的需求和权利,同时改善经济增长和人类安康的前景.
性别暴力性别暴力给女性和社会带来巨大的身体、心理和经济上的伤害,是城市生活的特征之一,不论收入或教育水平如何.
各种形式的暴力,从恐吓到性骚扰,限制了妇女在城市内部和周边行动的能力,减少了其寻求工作、社会服务和休闲活动的自由.
身体虐待和性虐待也是意外怀孕、性传播感染(包括艾滋病毒)和妊娠并发症的因素之一.
城市妇女比农村妇女更有可能报告曾经遭受暴力,部分原因也是因为支配两性关系的文化道德观念的减弱.
城市妇女比农村妇女更有可能报告曾经历过暴力,部分原因可简单归因于在城市地区更有可能公开谴责暴力.
但是事实上,在城市地区的妇女面临性别暴力的风险更高,因为支配两性关系的文化道德观念有所减弱,且邻居干涉的可能性也有所降低.
贫困、迁入新环境(移徙)、失业、工资不足、社会排外和种族主义可在男性中间产生挫败感,并造成妇女的脆弱性.
最贫困的人也是最容易受到影响的.
街头儿童和性工作者尤其脆弱.
男性和女性角色规范的快速转变也可提高家庭暴力.
菲律宾的研究发现,居住在城市的贫民更有可能受到亲密伙伴的暴力.
对坦桑尼亚联合共和国莫西市的城市妇女的调查发现,21.
2%的被调查妇女在调查头一年曾经历过亲密伙伴的暴力事件,四分之一以上过去曾经历过此类暴力.
孕产妇和婴儿死亡率孕产妇死亡率之高依然令人惊骇,每年约529000例,在发展中国家超过99%,其中许多本可以轻易避免.
每5例死亡中有4例是产科并发症直接引起的,若是由一个熟练的助产士接生或可以得到产科急诊服务,其中大部分都可以避免.
熟练的看护和获得紧急救助的机会是城市地区孕产妇死亡率一般较低的原因,而城市妇女由熟练保健人员接生的可能性是农村妇女的三倍.
不过,贫困城市妇女由熟练的助产士接生的可能性较小.
如,肯尼亚、马里、卢旺达和乌干达的贫民窟只有10-20%的妇女由熟练保健人员接生,而非贫民区的该比例则为68%至86%.
贫困妇女不寻求孕产妇保健的原因有若干.
其中包括贫困以及其他更急迫的家用开支要求,她们还有许多其他的责任,因此还有其他事物要求她们付出时间,此外,也缺乏交通和托儿服务等支助性基础设施.
缺乏住所也增加了5岁以下儿童的死亡率.
在埃塞俄比亚,贫民窟的死亡率(每1000例活产中有180例死亡)几乎是非贫民住区的两倍.
几内亚、尼日利亚、卢旺达和坦桑尼亚联合共和国也普遍存在这样的差异.
儿童死亡率低得多的菲律宾和乌兹别克斯坦等国,也表现出缺乏住所和儿童生存之间存在的关系.
虽然在城市出生的贫困儿童离医院和诊所更近,他们的父母通常更加见多识广,但其死亡率依然与农村儿童相当.
过分拥挤和不卫生的生活条件、没有足够的水和卫生服务,为呼吸道和肠胃疾病提供了肥沃的滋长地,并增加了城市营养不良儿童的死亡率.
马哈拉什特拉贫民窟的生殖保健在2001年人口普查中,印度贫民窟居民约为4030万,即城市人口总数的14.
2%.
在马哈拉什特拉邦五个贫民窟人数快速增长的城市开展了一个人口基金项目.
在遥远和偏僻的贫民窟地区,该项目对基本产科急诊护理中心进行了改良,以提供综合服务.
它与妇女组织合作加强妇女在生殖保健领域的知识和技能,并加强解决性别暴力的机构和社区机制.
该项目还为青少年提供空间,以便其在安全和宽容的环境中讨论青少年性和生殖健康问题;它改善获得生殖保健信息和服务的机会;并为青少年提供培养生活技能的机会.
此外,该项目还设立了非门诊避孕药具的社区供给站.
这种方法的价值在于,它将社区与保健机构联系在一起,提高了便利性.
在肯尼亚的农村地区,每1000例活产中在5岁以下死亡的婴儿或儿童的数量是首都内罗毕的两倍.
不过,首都非正规住区的死亡率要高很多,内罗毕约有一半的人口居住在非正规住区.
在非洲最大的贫民窟之一基贝拉,仅五分之一的儿童在5岁前死亡.
在许多其他城市的调查也显示,在特定住区5岁以下的死亡率是每1000例活产中有100-250例死亡.
城市中的艾滋病毒/艾滋病:新风险,新机会.
在城市中,艾滋病毒/艾滋病的风险和普及率有所提高,但长期来看,减弱该流行病的可能性有所增加.
目前情况暗淡.
农村到城市的移民不仅将伴侣和家庭留在身后,也把传统上对性行为的限制留在了身后.
对现金的依赖性,加上贫困和性别歧视,或许会增加性行为交易;与此同时,它也降低了就安全性行为进行谈判的机会,特别是对妇女和女童,但对年轻男子和男童来说也是如此.
城市地区注射药物的使用率似乎越来越高.
增加艾滋病毒感染和传播机会的性传播感染和结核病在城市地区也更为常见.
一些感染了艾滋病毒的农村人口移徙到城市,以寻求包括抗逆转录病毒药物在内的更好的治疗和护理.
因此,在撒哈拉以南非洲——艾滋病流行病的重灾区,城市人口中艾滋病毒的流行率普遍比农村人口高.
博茨瓦纳和南非的城市化水平都很高,艾滋病毒流行率极高.
艾滋病毒传播与城市贫困有关,治疗的可能性也由此降低.
城市地区的街头儿童、孤儿、性工作者和贫困妇女更容易成为性暴力或人口贩运的受害者,从而提高了他们的风险;此外,这些人也不太可能知道如何保护自己.
受到暴力威胁的妇女是不能为安全性行为讨价还价的.
不过,也有一些好消息.
最近艾滋病毒在某些国家城市地区的流行率出现了下降的迹象,表明城市化或许有可能削减该流行病.
避孕套——防止艾滋病毒的关键——以及关于艾滋病毒传播的信息在城市地区更容易获取.
由于更好的教育和更多地接触感染艾滋病毒/艾滋病的患者,城市地区的蔑视和歧视也比较少.
城市增长中的社会矛盾:对话与不和文化变革的速度日益增长自1950年代以来,快速的城市化已经成为文化变革的催化剂.
随着全球化的继续,城市变迁对思想、价值观和信仰都产生了巨大的影响.
这样的转变并不像社会科学家所预测的那样整齐和平滑.
社会组织之间不断增加的差距使不平等更加明显.
在这样的氛围下,大城市可以产生创造力和团结力,但也可以使矛盾更加尖锐.
城市,尤其是较大城市的快速增长,容纳了各代移民,他们有着形形色色的社会和文化背景.
因此,城市生活使初来乍到者面临着各种各样的文化刺激,并就各种问题为他们提供了新的选择——从如何组织家庭,到怎样打发休息时间.
从这点看,城市化提供了广泛的丰富文化的机会,也是现代化的主要推动力.
通过新城市居民与农村地区的相互作用,它也加快了跨各区域的社会变革.
与此同时,城市人也可能与传统规范和价值观失去联系.
他们或许会产生新的期望,但并不总是有办法实现.
这反过来又可能产生失去归属地和边缘化的感觉,随之而来的还有身份危机、挫折感和激进行为.
许多发展中国家的人还认为现代化和全球化是将西方文化强加于他们自己的文化,并因此对之反感.
城市化和宗教复苏信仰宗教的行为以各种形式重新复苏,是伴随城市化而来的最显著的文化变革.
人们本以为快速城市化意味着理性、世俗价值观和世界非神秘化将要胜出,而宗教将退居次要地位.
事实上,许多国家又重新兴起了对宗教的兴趣.
新宗教运动的兴起主要是一种城市现象,如阿拉伯区域的极端伊斯兰教,拉丁美洲和部分非洲地区的五旬节基督教以及印度部分地区的施瓦吉教.
中国的城市在飞快的发展,宗教运动也迅速吸引了追随者.
日益城市化,加上缓慢的经济发展和全球化,有助于提高宗教多元化,作为城市亚文化群扩充的一部分.
新的宗教运动不是传统的复兴,而是可以被看作宗教根据新情况的调整.
研究往往着重于极端宗教反应——它的确吸引了无数追随者——因此往往把它们都归纳到"极端主义"的类别下.
但宗教复苏的形式各有不同,并产生各种影响——从超然的"新时代"哲学到对政治过程的沉浸.
在这一连续统一体中,宗教信仰有许多的表现形式.
它们共同快速地改变着政治动态和当今全球公民的社会身份.
城市中的暴力和不安全因素人与人之间的暴力和不安全因素正在增加,特别是在较穷国家的城市地区.
这使个人、社区、甚至国家都付出了巨大的代价,并迅速成为重大的安全和公共健康问题.
在发展较快和较大的城市,暴力情况往往更严重.
城市贫民的日常生活条件与社会排外和不平等息息相关,而这种排外和不平等在城市里更加明显和令人反感.
它们会增加出现冲突、犯罪或暴力的可能性.
国家机构的不足,特别是警察和司法系统的不足,对贫民造成的影响最大.
妇女是主要的受害者,尤其是性暴力和家庭暴力的受害者.
暴力的增加也与全球化和结构性调整有关,全球化和结构调整激化了不平等,同时也削弱了国家采取补救行动的能力.
犯罪组织利用公开市场创造全球犯罪经济,助长了新形式的欺诈和国际贩运.
毒品业的全球化,对暴力和犯罪行为尤其具有乘法效应.
暴力对经济、政治和社会组织具有一系列的直接和间接影响,对发展也具有巨大的影响:如,若拉丁美洲区域的犯罪率与世界其他地方类似,其人均国内生产总值可"增长25%,令人惊愕".
城市地区的组织也受到犯罪和暴力的影响.
富裕的中产阶级和上层阶级可以筑墙把自己围住,并花钱购买私人保安.
但保安的私营化本身也是暴力和无视人权现象增加的原因之一.
犯罪、抢劫、强奸和袭击对贫困社区的影响更加严重.
最具有破坏性的或许就是侵蚀了社会资本——邻里和社区成员之间长期的互信——它本身就能有效地防止犯罪.
特别要指出的是,15至24岁之间的年轻人是大部分暴力行为的实施者,也是暴力行为的主要受害者.
除非现在采取防范性措施,即将来临的"青年激增"将预示着暴力的激增.
虽然妇女是脆弱的,尤其容易遭到性暴力和骚扰,但男性却更容易成为暴力犯罪的受害人(图5).
年轻男性是杀人案件的主要犯罪者和主要受害人.
如本报告所描述的许多情况一样,有效地处理城市暴力需要长期的眼光.
犯罪的根源不可能一夜之间根除.
决策者在解决暴力问题的时候必须不仅将其作为社会的病态,还要将其作为对贫民生计的基本限制.
改变暴力上升的趋势需要有效地应对贫困、不平等和社会排外问题.
城市增长中不断变化的人口情况年轻城市中的年轻人青年人数量的明显激增成为发展中国家城市人口情况中的特点;这种激增在贫民窟人口中尤为显著.
巨大的人口变化,持续的贫困和失业,成为发展中国家城市中冲突的原因之一,因此青年人在城市增长浪潮中的个人成败将对未来的发展发挥决定性作用.
但是政治进程很少反映出青年的优先地位,尤其是数十万贫困儿童,他们的健康、安全、教育和未来都受到现有条件的威胁.
年轻人通常具有活力、足智多谋且对变革的接收力较强:但如果他们未受到看护、学校教育和指导并失业,其精力就会用在具有破坏力——往往是自我破坏力的方向上.
投资于城市儿童和青年,帮助他们充分地融入社会,是关乎人权和社会正义的问题.
它也是发挥潜在经济利益和确保城市安全的关键.
据估计,到2030年,城市居民中18岁以下人口可高达60%.
若在基本服务、就业和住房问题上不采取紧急措施,这些激增的青年人将在贫困中长大.
图6表明了贫民窟的儿童比例通常较高.
报告已经提到过与这种情况相关的健康问题.
街头儿童和无家可归的孤儿激增,尤其令人关注.
在乡村,亲戚或社区一般会收养或抚养父母双亡或无家可归的儿童.
父母死于艾滋病的城市儿童和青年没有可以收养他们或关照他们的亲戚.
他们容易被人以性剥削为目的诱拐和贩运.
在这些边缘化的人群中,包括艾滋病毒/艾滋病的性传播感染率很高,参与犯罪或成为犯罪受害人的风险也很大.
图5:2000年世界按年龄分列的估计全球杀人率和自杀率资料来源:世卫组织,2002年.
关于暴力和健康问题的世界报告.
日内瓦:世卫组织.
未满足的需求:青年的教育、健康和工作青年人需要识字、识数和足够的正规教育水平,才能在复杂的城市环境下活动,并充分利用城市的机会.
由于学校离居民住所近,城市入学率或许较高,但贫困人口——尤其是贫困女童,所具有的机会较少.
小学升初中尤其是问题,因为在这个阶段,许多年轻人不得不开始工作来支撑家庭.
女童往往从学校退学来帮助家务或嫁人,在撒哈拉以南非洲,这种情况依然常见.
学校还会拒绝给贫民窟儿童注册,因为他们的住所没有正式地位.
许多家庭没有能力提供"免费"教育的间接费用,如校服、课本和其他用品.
最后,贫民窟学校的教育质量,除极少数情况外,非常低劣,从而不具有城市所具有的优势.
与学校系统有关的危害对女生来说更多,这点也就不足为奇了.
上下学途中的风险、匮乏的盥洗室设备,过度拥挤和性骚扰使父母不愿意女儿入学.
老师和其他学生的性虐待在若干国家均记录在案,从而增加了辍学率.
除了此类阻碍,还有不利于女童教育、偏袒子女和早婚等文化和社会做法.
在撒哈拉以南非洲的某些国家,如贝宁、科特迪瓦、几内亚和马里,只有一半的学龄女童在城市学校登记.
在提高女童入学率的问题上,具有地理针对性的教育政策和方案与缺乏住所问题一样重要.
需要非正规和灵活的教育系统来解决这些情况.
图6:部分国家按贫民窟和非贫民窟住所分列的0-12岁男女人口百分比资料来源:2007年,人居署.
城市指标数据库.
青春期是大部分年轻人开始性活动的时期.
缺乏性和生殖保健信息和服务会导致意外怀孕和不安全堕胎.
青年人,即使在城市地区,也没有关于性和生殖保健的充分信息或服务,这在艾滋病毒/艾滋病流行的时代更加令人担忧.
所有新增艾滋病毒感染中约有一半发生在15-24岁的青年人中,特别是女孩.
对试图养活自己和在城市中的亲戚的青年人来说,失业和就业不足是最大的关切.
贫困的城市青年更有可能很早就结婚、有一个以上的子女并成为一家之主、需要更多的财政资源.
未受过教育的年轻妇女更可能仅能找到一个临时非正式工作.
保护健康,减少贫困人口基金驻塞内加尔办事处与联合国基金会合作,支助了一个帮助少女的项目,该项目在减贫战略的框架内将生殖保健与生计和生活技能活动结合起来.
人口基金还在城市地区的青年中心支助艾滋病毒自愿测试和咨询服务,城市地区的青年人更有可能较早开始性行为,意外怀孕和染上性传播感染疾病.
预防活动针对可能使年轻人面临风险的人群,如移民和卡车司机.
男青年无法充分就业、不能获得生产性的体面生计所带来的沮丧感,驱动了街头或家庭暴力行为.
面对不确定的未来经济状况,未婚女青年可能会诉诸于早婚或涉足卖淫,以便养活自己及子女,这也增加了其面临性暴力的风险和接触艾滋病毒/艾滋病的几率.
提供职业技能培训及指导并增加获得资本和小型企业支持的方案可以帮助年轻人实现其经济潜力.
城市吸收年轻人劳动的能力对城市及其人民未来的成功将是一个关键决定因素.
城市生活极大提高了青年对新技术、大众媒体和全球文化的接触.
互联网在大部分国家是城市独有的现象.
在培训年轻人并将其与工作相联系方面,互联网可以得到更加有效的使用.
让年轻人参与影响其生活的决定让年轻人参与其社区改善的重要性日益得到重视.
对于与自己相关的事务,年轻人有话语权.
他们也是其自身所处环境的专家,不仅有条件确定所面临的问题,也有条件找到可能的解决方案.
互联网极大地增加了青年之间的沟通;它可以成为帮助青年并促进其有效参与城市管辖的重要工具.
对青年参与城市管辖的重要性的认识,产生了各种举措,如"适宜儿童的城市"运动(一个松散的城市政府网络,致力于让儿童参与到改善儿童环境的进程中),以及"在城市中成长"方案(支助全世界低收入城市社区的儿童,评估他们的本地环境,并与地方官员共同改善他们的环境).
老龄化和城市化世界各地老年人的数量和比例都正在增加.
发展中国家的城市化将把越来越多的老年人集中在城市地区.
在非洲和亚洲,老年人仍然主要生活在农村地区,但预计这种情况在2020年之前将会逆转.
考虑到获取社会服务的机会有限,许多国家贫困率高、社会保障覆盖率低,老年人口的增加将给国家和地方政府的能力带来挑战.
原则上说,城市地区提供的条件更加有利:更好的医疗设施,家庭看护服务和娱乐设施,且有更多的获取信息和新技术的机会.
城市地区还有利于形成老年人协会,并开发社区服务来支持体弱多病者.
让儿童参与地方管辖:巴西巴拉曼萨的范例在巴拉曼萨城,6000多名儿童曾参与讨论城市改进方法的问题.
他们参加社区集会,在集会上讨论紧迫的问题,并选举区代表,区代表将选举出儿童评议员.
所有年龄在9岁至15岁的儿童都可以在参加集会、在集会上推荐候选人并进行表决,但只有在校儿童有资格当选.
此类举措改良了社区对儿童优先事项的反应措施,并为儿童——不论是当选儿童还是参加会议讨论其关注问题的儿童——提供真正的机会来锻炼作为积极公民的能力.
不过,要从这些理论上的优势中获益,老年人需要经济保障、强大的社会支柱系统、交通的便利和免费无阻碍地利用城市空间的机会.
大部分发展中国家城市的这种优势都被贫困及物质或机构限制所破坏.
另外,老年人问题往往不具有可见度,"消失"在其他优先事项中.
城市化往往侵蚀了传统的社会文化规范、价值观、社会网络,以及有利于社区和家庭为老年人提供支助的家庭支助结构.
三个主要领域的问题有待解决:帮助老年人尽可能地保持自主和独立生活;提供保健和其他社会服务,包括长期看护;通过社会保障系统为最具有社会和经济脆弱性的老年人提高经济保障水平.
妇女状况尤其要受到关注,妇女获得终身收入或全职就业的机会较少,其寿命又往往较长,从而更有可能失去配偶的支持.
她们更有可能在非正规部门工作,因此没有资格获得养老金和社会保障,也没有积蓄.
此外,由于缺乏国家保护,看护的担子也往往落在妇女和女童身上.
需要改善和更新分析和监测这些问题所需要的数据,包括调查老年人及其社会和空间隔离的情况.
为了让老年人尽量从城市化发展中获益,并尽量减少负面影响,需要新的方式.
框注12提供了解决亚洲人口老龄化问题的实例.
亚洲正在考虑人口老龄化、提出并解决问题到2050年,整整24%的中国人口将在65岁及65岁以上,而如今只有8%;7%的人口将在80岁及以上,而如今只有1%.
如今人们的寿命更长,子女更少,这多半也是技术为他们创造的条件.
但是对于大量老年人的突然到来,却没有简单的技术答案.
人口老龄化正在发展中国家迅速发生;要迎接它所带来的挑战,将需要独创性.
亚洲的老龄化日益成为一种城市现象.
子女赡养年迈父母的传统依然存在,但许多年轻人离开乡村来到城市.
越来越多的老年人追随这些年轻人而来,寻找生活的出路.
但他们并非总能找到出路:在中国,威海正在为约10000名没有直接家庭支持的"遗弃老人"建立养老院.
适应老龄化的未来需要组织独创性.
如在印度的钦乃,总体生育率已经降至更替水平以下,该城市正在关闭10个产科诊所,重新培训工作人员并将这些已关闭的诊所变成老年病治疗单位重新开放.
组织变革也是东亚和东南亚应对措施的一部分,在这两个区域,老龄化程度更为严重.
威海正提议将其作为方案试点,在该方案中,国家的计划生育委员会的任务范围将扩展到老年人问题.
此类创造性重组将是为迎接城市老龄化挑战做准备的必要之举.
改善城市治理及让贫民参与:明智之举本章强调了城市的某些潜力和差别悬殊的现实.
特别是,它讨论了城市贫困人口快速增长所带来的许多问题.
从性别、儿童死亡率、生殖健康、教育、收入、住房和安全等方面都可以看出城市贫困和富有者之间的巨大差别.
结论是,贫民对城市及城市福利的权利往往受到严重的制约,在许多发展中国家,城市贫民相对于农村人口的优势小的令人吃惊.
这令人感到失望:城市的规模经济和就近性应该能够让所有的城市居民获得更好的服务.
与帮助偏远和分散的农村住区相比,将服务扩展到较贫困的社区所需的成本小的多.
因此,如果说潜力和现实之间的差距在很大程度上与城市管理有关,是很有道理的.
这种模式如何改变需要什么条件该报告强调,接受城市增长的不可避免性和潜在优势是个关键的起点.
遗憾的是,在管理城市和贫民窟扩展的问题上的打压式做法依然占主导地位.
许多政治家和规划者认为城市贫民窟的形成是暂时的:干涉措施越少越好.
逐渐使领导者采取更加积极的方式来处理城市增长和贫民窟居民问题,需要积极地宣传为城市增长做有效准备的益处.
最终,对可行的解决方案的政治承诺至关重要;该问题将在下一章讨论.
决策者和民间社会都需要可靠的信息——哪些人是贫民、他们的数量如何增长、住在哪里、有什么需求、享受城市福利的障碍有哪些等.
第6章将较为具体地讲述这一方面.
在减少贫困和满足个人权利方面的另外一个关键战略是让人们参与对其产生影响的政策和方案决定.
在国家减贫战略和地方措施中广泛认同并倡导参与的益处.
虽然让这一人口众多且不断增长的人群参与发展进程的必要性似乎是显而易见的,许多城市里的反城市化偏见依然阻碍了他们的参与.
为了应付现实生活,城市贫民自己设立了强大的组织、协会和联合会.
大大小小的城市贫民组织走在一起来确定他们所面对的社会和经济条件;来寻找这些问题的答案;来与边缘化抗争;并确保能够获得他们有权获得的货物和服务.
他们在各种领域取得了胜利:贫民窟的改良、阻止搬迁和驱逐、提供可负担得起的住房和基础设施并为其成员的稳定生计进行能力建设.
几个例证都说明了这点.
南非无家可归者联合会和"人民土地及住所问题对话"的成员共有80000个家庭.
这些组织通过其社区团体开展规划测绘和数据收集;储蓄和信用计划;住房和土地收购;创收;通过沟通和交流赋予个人权利.
在全阿富汗约80个城市里,社区组织——主要是妇女领导的社区组织,在提供教育、健康和商业服务——即使在塔利班统治的困难时期.
如今,人居署正在致力于将此类社区举措纳入到发展和基础设施重建进程.
菲律宾马尼拉的一个区域曾被规划为土地挪用区,并打算转移居住在那里的大量城市贫民,在一个社区组织联合会(ZOTO)的领导下,该区域成功地从菲律宾政府手中争取到了产权和租赁权及社区的改善.
这项努力和其他各种努力带来了新的法律,自此,若不与受影响者磋商并确保将其重新安置到有充分服务的地区,强制驱逐近乎是不可能的.
许多城市贫民组织最终对政府政策和做法产生了影响.
在印度浦那,地方政府为近200万居民提供了公共卫生间.
这是倡导区域资源中心学会、国家贫民窟居民联合会和妇女联合组织——一个由妇女组成的储蓄和信用团体网络——联合提出的计划的结果.
在泰国,1000多个组织和社区团体都联结到一个国家项目中,对城市贫困地区的环境进行就地改善.
在若干巴西城市,参与式的规划和预算制定将更大比例的市政投资预算用于由社区团体确定的优先事项上.
在其他情况下,小的组织成长为较大的国家联合会,甚至国际网络,棚户/贫民窟居住者国际——可能是此类国际运动中最大的一个,以及怀柔委员会(见框注8)就是两个很好的例子,说明了网络化组织如何有效地提高了城市贫民的重要问题的地位.
在住房权、防止驱逐、妇女权利及政府和民间社会对城市贫民所面临的困境负有的责任方面,他们施加的压力也对国际议程产生了影响.
多年来,他们的创造力和积极的行动表明,城市贫民组织能够、并且有动力为他们的需要负责,并主张其过上有尊严的优质生活的权利.
联合国千年项目关于贫民窟的工作队建议各国政府"承认存在的城市居民组织,并就其战略进行合作.
"民间社会的参与和以国家为主导的方式是世界银行在减贫战略过程中的核心原则.
有了政府的适当支持,这些组织可以在解决物质贫穷、利用其公民和城市居住者权利、提高其作为变革积极力量的能力等方面产生更大的影响.
政府只会从中受益,因为将城市贫民组织纳入城市管理可提高管理的实效.
可更好地确定需求和要求,并提高城市服务的敏捷性和效率.
此类协作还可以通过将技术专业技能与对地方的了解相结合来提高认知和谅解.
赋予民间社会权利也将深化民主.
第3章:重新考虑关于城市贫困的政策迷途之路和新的途径试图将大众排除在外:失效的战略解决贫民的住所需求巨大突破:应对住所的新情况监管城市土地市场:不可能完成的任务倡导、表决和行动:需要领导力增加一点现实主义未雨绸缪"通过驱逐或歧视性做法'将贫民赶出城市'不是解决办法.
帮助城市贫民融入到城市社会是贫困城市化问题的唯一长期持久的解决方案.
"迷途之路和新的途径为满足不断增长的城市人口的需求,刺激城市和农村发展,并实现千年发展目标,规划者和决策者们应该重新审视其对城市增长的偏见.
它无效且往往适得其反.
此外,它也妨碍了减贫举措.
有明确的证据表明城市化可以在社会和经济发展中发挥积极的作用.
从历史上来看,城市化和经济发展之间有着紧密的统计学联系.
如今,城市减贫的潜力通常高于农村.
在大部分国家,城市是经济增长的主要场所,对国民经济生产的贡献也格外的大:"高度城市化的国家往往收入更高,经济更稳定,机构更强大,能够更好地承受全球经济的不稳定性.
"就近性和集中性使城市在货物和服务的生产中具有优势,因为可以减少成本、支持创新并在不同经济行业中形成协同效应.
但就近性和集中性也有可能直接以低于农村地区的成本改善人们的生活:如,城市可以为其全部人口提供价格更加低廉的基础设施和服务.
因此,城市的贫困率总体来说低于农村地区;人口从农村到城市地区的转移事实上有助于减少国家的贫困率(见框注13).
城市化在减贫工作中发挥的作用人们往往认为农村-城市移徙只是将贫困人口从农村转移到城市.
但是,社会流动性往往伴随着移徙发生,许多国家的农村和城市地区的贫困率都在下降.
人口基金试图观察城市化在这些变化中的作用.
它将国家贫困率情况的改善分解为三个成分:农村贫困率的降低、城市贫困率的降低和贫困率较低的城市中居民比例的上升.
这个涉及不同区域和时期的程序被应用于25个国家,它大致指出了城市化在整体减贫过程中可能具有的重要性.
根据这个方法,1990年代的城市化效应似乎不是很重要.
但自此之后,人口从农村到城市地区的转移对国家减贫的平均贡献为10%.
在玻利维亚,城市化为1999至2005年间国家1.
2%的减贫做出了28.
3%的贡献;同样,1999至2004年期间巴西5.
1%的减贫中有17.
0%来自于城市化.
尼加拉瓜的城市和农村贫困水平在1998至2001年之间几乎没有改变;但由于城市化,国家贫困水平下降了0.
5%以上.
虽然这种描述性做法不能为城市化在促进减贫中发挥的独立作用提供确证,但它的确表明,如果有合适的条件,城市化可以成为国家减贫过程中的一个具有活力的组成部分,而不仅仅是逃避农村贫困的唯一出路.
人们本能地感觉到城市生活的优势.
这就解释了为什么每年数百万人蜂拥到城市.
但是快速城市化国家的许多规划者和决策者想要阻止城市增长.
这样的态度并非以证据为基础:他们还会对减贫带来负面影响.
联合国千年项目的一个工作队提出了关于城市权的建议,由于决策者对城市扩张有偏见,所以这一目标的实现依然遥遥无期.
决策者不愿意接受城市化,这阻碍了城市社会运动所推动起来的发展的流动.
近年来,地方城市贫民组织和非政府组织在改善住房、基础设施和服务等方面取得了长足的进展,极大地缓解和减少了城市贫困.
他们的努力正日益得到承认:2006年人类住区会议从很多方面来说,是为了庆祝这些努力的成功进行.
但是地方社区往往不得不克服地方和国家当局所设置的障碍,而更具支持性的方法可以产生极大的不同效果.
为帮助城市化向正确方向发展,决策者需要修正其反城市化偏见后的假设.
他们应该不仅能够顺应潮流,而且还应该指引这个潮流来改善城市住区并减少贫困.
本章在关于对城市减贫至关重要的一个问题上——贫民的住房需求——解释了这一点.
试图将大众排除在外:失效的战略各国政府曾尝试了两种战略来限制城市贫民住区的快速增长:a)将人保留在农村地区或移居到新农业区的不切实际的计划;以及b)监管城市用地,以驱逐或断绝水和卫生设施等基本服务的办法为支持,后一种方法使用的更加频繁.
决策者这样做,就是在暗示贫民窟居住者一开始就不该移居到城市,而援助贫民窟居住者将促成过度城市化.
由此,他们试图降低城市对潜在移民的吸引力.
由于大部分低收入国家的贫民依然居住在城市地区,将农村-城市移徙水平降至与城市工作和服务的可得容量相当的水平似乎从直觉上看就是合理的.
在世界上的许多城市,权力走廊中最激烈的争论不是在于如何为城市贫民提供最佳的援助,而是怎样阻止他们到来、定居或逗留.
不过,认为过度的农村-城市移徙造成城市贫困的说法通常基于若干误解:农村-城市移民为城市贫困负主要责任.
如第1章所指出,许多国家城市增长的主要构成部分不是移徙,而是自然增长(即出生多于死亡).
通常来说,移民在贫民中的集中度并没有更高.
此外,许多贫困住区的居民并不是农村-城市移民,而是从城市其他地方流离失所的贫民.
专注于城市贫困问题会转移对农村发展的关注.
认为"农村"和"城市"贫困是独立和相互竞争资源的问题不仅是概念上的错误,也是对该问题的短浅的看法.
事实上,成功的城市发展一般会刺激和支持城市发展,而反之亦然.
此外,成功地农村发展事实上可能产生更多的农村-城市移徙.
从另一方面看,城市增长强大地激励了粮食生产,特别是小农户的粮食生产.
进入欣欣向荣的城市市场不但可以促进减贫,还可以促进城市粮食保障.
城市人口增长是造成贫民窟的原因.
的确,伴随城市增长往往出现服务不够的计划外社区的快速扩张,而社区中的贫民密度很高;但这通常也是由于对贫民的需要缺乏关注——眼光和治理的问题(见下一部分).
贫民消耗了城市经济.
相反,城市贫民对城市经济和国家发展至关重要.
许多人当然是在非正规行业工作.
人们往往认为非正规行业是边缘化活动杂乱无章的混合,但事实并非如此;大部分非正规行业具有竞争力,高度的活力、很好地整合到城市经济、甚至全球经济中.
非正规行业在撒哈拉以南非洲的许多国家占城市就业的三分之二,并在城市家庭应对危机时发挥了重要作用.
它也是贫困城市妇女就业和收入的主要来源.
移民留在农村地区会生活得更好.
当移民移动到城市中心,他们是在做出理性的选择.
即使城市的工作和生活条件带来许多严重困难,人们仍认为这些条件优于农村的条件——否则移民就不会源源不绝.
控制移徙的措施会轻易使农村和城市贫困状况恶化,而不是改善.
反移徙政策能够限制城市增长.
很少有证据显示限制性规划管制或城市地区的恶劣条件会有助于减少农村-城市移徙.
若条件恶化,只能使城市贫民更难摆脱贫困,并阻碍为城市增长做准备的积极努力.
总而言之,流动性是家庭和个人改善生活、减少风险和脆弱性的战略之一.
此外,在许多区域,人们被迫离开农村地区:人口增长和环境变化消耗了自然资源基础,及其支持地方居民的能力.
此外,内乱造成的不安全因素也迫使许多农村人口逃到城市或郊外.
因此,对许多人来说,搬到城市不仅是理性的,有时也是存活的唯一方法.
虽然存在许多严重和持续的困难,城市化总体来说显然是改善生活的.
移民和城市贫民也有助于城市和国家经济增长.
各项政策应该认识到流动性在发展和减贫中所发挥的作用.
城市增长快不是真正的问题,只是城市还未做好准备来吸收城市增长.
直接控制农村-城市移徙也会由于减少了移民亲属和农村家庭的现金和货物转移而增加农村贫困.
在收入最低的国家,来自城市非农业活动的汇款和收入在农村家庭收入中所占的比例越来越大.
农村和城市地区之间的此类互动很可能逐渐增加,并应该得到支助.
设法在不同地点和经济行业将收入来源多样化的贫困家庭通常更能抵抗突然打击,并摆脱贫困.
企图控制农村-城市移徙侵犯了个人的权利、阻碍了整体发展.
它们难于实施且通常不起作用.
自然而然,如框注14所示,它们长期以来都是失败的.
试图阻止农村–城市移徙是徒劳无益的企图控制农村-城市移徙流动的历史充满了挫折.
最具中央计划性的经济体曾尝试过,特别是通过限制到省会城市的移徙,效果甚微,甚至没有效果.
许多殖民地时期后的政府继承了殖民政权的严格措施来控制城市增长.
改变移民方向、阻止向城市集中的努力往往反映出了技术统治论者对移民的移徙动机不甚了解.
明确的政府政策试图全面提倡分散化.
相比之下,其隐含、无意识的政策通常顺从市场力量,并几乎毫无例外地加强了集中化.
由此产生了这样的说法"……允许人们在其边界内自由流动的社会有可能在农村地区限制或减少贫困.
如中国和越南分别在1978年和1986年前严格控制人员的内部流动.
这两个国家的贫困在以后的几十年中都急剧降低.
"最后,对城市增长的放任自流和一厢情愿同样具有破坏性.
理所当然地认为情况糟糕就会阻止进一步增长也是不明智的:"……城市增长和扩张是无处不在的.
经历了人口和经济增长的城市不可避免地也要经历城市扩张.
这本身也是一个重要的发现,因为城市规划者和决策者常说起他们所在的城市是这一规则的例外情况,断言其他城市将会增长和扩张,而他们的城市不会,原因仅是因为城市已经爆满,并且他们认为进一步的增长是可以阻止的.
"解决贫民的住所需求一旦决策者接受了城市增长的不可避免性,他们就可以更好地满足贫民的需求.
最关键的领域之一是住所.
如人居署多年来明确表示的那样,城市贫民面临的许多困难,多多少少与住房的质量、位置和安全有关.
过度拥挤、基础设施和服务的不足、使用期限没有保障、来自自然和人为灾害的风险、在行使公民权方面受到排外、远离就业和创收机会是相互联系的.
城市贫困的核心问题是住所:通过改善该领域的政策可以极大地改善人们的生活.
在该领域的举措对贫困妇女尤其有益,她们往往担负着育儿、持家和创收的三重责任.
对城市贫民来说,在适合居住的社区有一个住处和地址是个重要开端,这样他们才能通过工作、收入、基础设施、服务和便利设施来获得城市提供的条件.
体面的住所给人们一个家;财产的保障;家人的安全;加强社会关系的场所和网络.
它是改善生活的第一步.
对妇女来说,财产和住所在贫困、艾滋病毒/艾滋病、移徙和暴力等方面尤其重要.
如果住所不足是城市贫困的根源所在,决策者迟迟不愿接受城市的增长使得贫民只能在紊乱和无情的土地及住房市场自生自灭.
无助的贫民被迫生活在不适合居住或不安全的地区,即使是水和基本卫生这样的基本服务也不大可能实现.
人类在全球显示出了无尽的独创性和足智多谋,使得发展中国家数百万的人民生活在"自助房"中.
城市贫民若想得到土地和住房,大部分都只能通过侵占投机者正在持有的土地或定居在土地市场上价值不高的处所,例如陡峭山坡、容易被水淹没、生态系统脆弱的河床、水侵蚀区域或接近工业危害物的地点.
这种擅自定居往往是非法的,但通常是贫民、移民或本地人寻找住所的唯一选择.
使用权的非法性和不安全性,往往阻止了人们对其房屋进行实质性改善或团结在一起改善他们的社区.
有保障的使用期将刺激本地经济,因为它鼓励人们在住房改善上投资.
在地权不明确的地方,政府通常不会提供帮助,因此这些非正规住区很少有水、卫生设施、交通、电或基本社会服务.
结果,占有期限往往具有偶然性和不确定性.
当贫民窟居民试图改善其条件时,或地方政府最后终于试图为其提供起码的服务时,经济成本会已经变得不好处理.
仅是修路或提供水渠或污水渠就需要拆掉现有的建筑.
缺乏规划、场地不足、交通不便和悲惨条件的日积月累,使得贫困社区进行水、卫生设施、电、交通道路和废物管理等方面的改进更加困难.
此外,此类改善会提高人们对地价的预期,从而鼓励投机行为,并增加不安全性.
要增加越来越多的城市贫民获得土地和住房的机会,需要更加积极的态度.
人民的住房权日益得到认识;但决策者对城市增长大体持消极立场,使其无法有效地解决贫民的住所需要.
在若干国家,由于国家法律禁止妇女合法拥有财产,她们在行使住所权时还面临着更多的困难.
巨大突破:应对住所的新情况政府应加强其应对快速城市化所带来的压力的能力……特别应关注土地管理,以确保节省用地、保护脆弱的生态系统并帮助城市和农村的贫民获得土地.
国家和国际机构如何才能像国际人口与发展会议(人发会议)所建议的那样,为城市贫民大众创造一个适合生存的城市未来这里有必要区分旨在满足当前生活在城市里的城市贫民需求的方法和旨在缓解未来增长造成的压力的方法.
当前的讨论主要集中在已有贫民窟目前的状况,它们的内部组织、它们抵抗驱逐的斗争及城市服务的改善.
地方组织在改善贫民城市生活条件上所发挥的作用正日益得到承认.
城市贫民组织一直在负责地方赋权的问题,以及对城市规划和治理产生持续影响的决策过程的变革.
不过,许多国家当前的住所需求在即将来临的增长面前只是冰山一角.
预计仅非洲和亚洲在2000年和2030年间就会增加17亿新城市居民.
这些新城市居民中有许多人是贫民,无论是移民还是本地人(见框注15).
多少新城市人是贫民发展中国家日益增长的贫困程度或赤贫人口的比例各不相同,无法轻易衡量.
不过,粗略的模拟就可以说明这个比例是很高的.
城市增长的三个组成部分是移徙、自然增长和农村地区被重新列为城市地区.
自然增长在贫民中普遍较高,不管他们是移民还是本地人.
移民的贫困水平通常介于城市和农村贫困水平之间.
也可假定被新列为城市的农村地区的居民贫困水平在城市和农村贫困水平之间.
例如巴西,(1999年至2004年)大约69%迁往城市的移民及被新列为城市的农村地区居民可被列为"贫民".
同期,48%的城市自然增长人口为贫民.
即使对巴西的情况进行非常保守的估计,也可以很确定地认为贫困人口将占所有新城市居民的一半以上.
理所当然,贫困水平更高的国家,新城市人中贫困人口比例甚至更高.
为城市和城镇未来的住所需求的快速扩张作规划、并解决过去累积的需求,需要市政府和国家政府的方式出现重大改变.
他们将不得不动用其技术和政治资源来解决、而不是拒绝城市贫民的土地、住房和服务要求.
他们还需要咨询城市贫民组织并利用城市贫民组织的专业技能和本地知识,其中很多是目前的部分成功方法.
发展中国家处理城市人口快速翻番的问题需要远见和更有效的方法.
贫民要获得改善生活的机会,就需要获得负担得起的、有服务设施的土地,并建造他们的家园和获得其他的服务.
他们可以以此为基石进一步开展生活.
因此,一个关键中长期举措是通过在土地所有、监管、融资和服务提供等方面的积极政策提供获得住所的机会.
其中一项战略就是着重于为增加的数百万人提供有服务设施的土地.
在这一问题上,必须充分认识到残酷的现实.
快速城市化国家的政府完全没有办法为眼前大部分城市贫民提供住房和体面的城市服务.
他们也很难满足快速增长的新城市人的需求.
如果认为这些新城市人能够在竞争激烈的房地产市场上成功的竞争,就更加不切实际.
在这种情况下,提供具有起码服务设施的土地成为问题的核心.
其目的是为贫民提供可用带轮子的交通工具(从巴士到自行车)到达的土地,至少可以轻易获得水、卫生设施、废物处理和电.
第一个住所往往只是随便拼凑起来的棚舍.
但它很可能会得到改善:非正规住区的历史告诉我们,若贫民觉得使用权有保障,并能够获得起码的生计和服务,他们将会逐渐改善自己的住处.
鉴于自己的住宅是家庭积累最宝贵的资产的方法之一——可以在紧急情况下利用这些资产.
在邻居的帮助、国家和非政府组织的支助下,他们可以改善基本服务.
为贫民提供具有起码服务设施的土地并非一个简单的解决方案:相关经济利益集团的贪婪、许多发展中城市不明确的产权、非正规土地市场具有通过剥削贫民获得利润的强大能力,使得用地问题的处理总是困难重重.
不仅预期受益人,地方和国家政府的资源也普遍非常有限.
此外,政府通常也不愿意采取处理该问题所需要的强硬政治决定.
与较为传统又注定失败的提供具有全部服务设施的现成住房相比.
虽然提供具有起码服务设施的土地不那么具有挑战性,但依然具有技术和政治困难.
它需要城市土地规划方式的根本改变,以及政治家和规划者思维定势的改革.
监管城市土地市场:不可能完成的任务土地不是问题.
问题是机能不良的土地市场、被误导的监管和缺乏积极的管理政策.
为城市贫民提供土地的有关主要技术困难涉及:a)寻找和获取足够可进行建设的土地;b)设计持续的供资方法将其转移到贫民手中;以及c)监管土地市场的正常运作.
所有据称的土地短缺一向是为贫民制定更加有效的住房政策的主要障碍.
在混乱的城市扩张中确保环境和农业用地的确是个问题.
不过,大部分城市在很好的地段依然有可以建设的土地,但拥有和控制这些土地的是对土地的社会化使用不感兴趣的私人利益集团或国家机构.
因此,真正短缺的不是土地,而是以可负担得起的价格提供的具有服务设施的土地.
在监管完善的土地和住房市场,满足贫民的土地需求更为轻松.
有效的市场不仅使贫民更容易获得土地,还将促进经济增长.
事实上,缺乏良好监管会助长贫困:与较富裕居民区的居民相比,非正规住区居民为单位土地和服务所付出的代价更高.
未经监管的市场也使政府机构很难征收财产税或削弱土地投机,并在此基础上为以社会为导向的用地积累资源(见框注16).
快速城市增长中贫民的土地问题更多的问题不在于土地短缺或城市贫民的数量,而是在于扭曲的土地市场使贫民获得具备服务设施的土地和住房的机会受到了限制.
在已经住人的地区提供服务设施的费用高于在未住人的地点提供具有服务设施的土地.
但公共当局以资金不够为借口,似乎宁可在回溯性方案上作较小的投资,而不愿意采取规划周详的积极政策.
可以为改善局面所作的工作很多,如,可以颁布特别立法为低收入人群提供具有充分服务设施的土地.
城市可以通过对土地增值征收的费用为城市发展供资,不论这种增值是来自对本地城市基础设施或服务的公共投资还是来自将土地改用于更具利润的用途,如从农村地区新列为城市地区或从居民用地改用为商业用地所获得的利润.
城市贫民通常被视为土地生产和消费中的被动者,但尽管他们的收入既低、又不稳定,却有一定能力为土地开支.
事实上,在非正规市场找到的住房上,贫民已经付出了高昂的代价.
因此,土地或经费的稀缺并非执行可持续政策的唯一障碍.
从某个程度来说,必须保护贫民免受开发商的伤害性做法,而开发商正是从地方社区或公共部门提供的服务中获益的.
需要政治诚意、管理和技术能力来确定、捕捉和妥善投资可得的资源——包括贫民自己的资源——将其用于更平等的城市发展.
为面向社会的住房供资一向很困难,但一旦克服了反城市化的偏见,就不乏创新性提案.
只要土地市场得到监管,获得地方政府的支持,非政府组织和国际供资机构将逐渐采取更积极的方式.
国际和多边组织也可以有所作为.
2006年8月由秘书长制定的联合国系统新规则,将促使联合国解决这一结构性不足,并能为经济住房经费提供更加有效的支持.
这种支持将包括扶贫性的按揭供资系统,该系统是传统社会住房政策的一个替代措施,正在实地进行测试.
尤其要注意在正规信贷渠道中存在的性别限制,这种限制使妇女无法利用这一市场.
事实证明,获得小额资金可以支持对妇女的赋权,并有助于减少城市贫困.
倡导、表决和行动:需要领导力这些举措需要新的认识和地方及国家一级空前的政治支持.
大部分政治家,往往不愿意与城市房地产市场的力量对抗.
如上所述,解决贫民土地需要的复杂性,使得他们更不愿意与之对抗了.
对土地升值进行监管是一个关键举措,没有它,大部分努力都是徒劳.
换句话说,有必要实施财政措施,一旦提出面向社会的土地分配,就要防止投机者和开发商无理抬高土地及服务价格.
这不太可能成为当前城市权力机构中的一个普遍做法.
从提议行动到产生任何可能的政治回报之间的时间间隔也扩大了政治上的不情愿:政治资本开支和财政投资是立即的需要,而政治优势和经济上的好处却要在遥远的未来才能收获.
这些复杂性有助于说明为什么中长期的用地规划历来不属于政府或捐助方的头等大事.
然而,越来越多的大众的需求不能不予理睬.
特别是,妇女在获取土地时所面临的法律、社会和文化障碍必须得到明确的考虑.
除了政治意愿和可行的技术解决方案,来自捐助方和其他主体的政策支持也是有必要的.
产生政治意愿首先要认识到贫民往往是城市人口增长中的绝大部分.
它也要求领导者和决策者接受这样的事实:城市增长、把贫民当作有明确城市权和获得住房权的真正城市居民对待,是不可避免的趋势.
认为贫民不是真正的城市公民破坏了关于用地、标准、公共服务和环境问题的集体协商——可以有效解决最关键的城市挑战的途径.
它也破坏了政治家想要处理这些问题的任何动力.
考虑到对城市化和城市增长历来存在的排斥,在决策者和规划者中建立认识,将需要可靠的、基于证据的倡导.
多学科的方法和基础广泛的国际支持可以为当前的变革及其产生的需要提供清晰、实际、令人信服的证据,从而帮助扭转趋势.
特别是,人口专家可通过数据、分析和具体实例帮助产生和宣传重大经验,包括:a)城市化和城市增长的必然性和实际优势;b)反城市化偏见和政策的徒劳性;c)城市地区按性别分列的国家贫困不断增加的份额;d)积极应对城市贫民需求的方法的有效性;e)让贫民参与影响其生境的决策的重要性.
增加一点现实主义最后,各种举措,如向贫民分配具有起码服务设施的土地,应伴随着高度的实用主义.
用心良好的提案不会结束市场偶尔的野蛮及民主体系的反复无常.
分配具有起码服务设施的土地可能、并且再三被用于不那么高尚的用途,而不是满足贫民的需求.
开发商和服务提供商利用面向社会的土地被重新分配的机会提高自身利润,控制开发商和服务提供商的伤害性做法是非常现实的问题.
补贴只会增加地价.
土地储蓄在国际上的记录之差众所周知.
成功的试点项目一旦大规模推广就困难重重.
还有一个不那么重要的因素,并不贫困的人在任何分配计划中都会浑水摸鱼,从而获利.
一些受益者一旦产权有了交换价值或货币价值就会迁居——虽然这并不一定是坏事,因为它成为了一种社会流动的模式.
公有或升值土地的分配可能会遭到肆无忌惮的经济计划或政治计划的破坏.
它们甚至可能增加贫富之间的社会和地理差距.
即使有可能被用来获取经济或政治利益,也不应该阻碍对具有服务设施的土地采取面向社会的方法.
其他社会和政治力量,若能有更好的信息及通信的支持,将有助于谴责无情的欺诈策略,这些策略会影响贫民生活的改善.
未雨绸缪贫民窟的形成既不是不可避免的也不是可以接受的.
在可预见的将来,世界上大部分的人口增长都将在中低收入国家的城市中心.
在减少贫困、性别不平等和实现其他千年发展目标方面的成功将有赖于良好的城市政策和做法.
最近的举措为积极应对城市增长、特别是城市贫民的需求来说,发挥了促进作用.
如,世界银行最近委托进行了对全球城市扩张动态的研究,以帮助发展中国家政府为即将来临的大幅城市人口增长做准备.
这项工作没有专门着重于贫民的用地需要,而是用于城市的整体扩张,强调要为不可避免的扩张做出现实的规划.
框注17展现了这种方法的实际应用情况.
为厄瓜多尔中等城市的城市扩张做准备一个旨在改善厄瓜多尔城市贫民生活条件的世界银行项目着重于在五个中等城市满足未来的住房需要.
预计所有五个城市在以后15-30年中的人口都会翻番,城市面积也将增至三倍或更多.
令人吃惊的是,大部分规划者尚未考虑到预计的人口增长将有何种影响.
要吸收预计的城市增长,将需要正式地将城市周边的土地从农用地转化为城市用地,并将城市地区的官方界限进行扩张,以满足建筑区的预计增长.
这些城市中不乏可供城市贫民使用的可负担得起的土地.
大部分居民用地都是由私人土地所有者或开发商供应,这些土地所有者或开发商将具有基本服务设施的土地细分后进行销售;其他的用地由于土地侵蚀而被侵占.
防止投机性涨价、并确保城市贫民依然用得起居民用地,就要持续供应交通便利的城市土地.
为应对这一挑战,市政必须通过以下措施积极地为城市扩张准备:(a)扩充城市界限;(b)在扩张地区进行路网规划;(c)寻找地面基础设施网所需的25至30米宽的路权;(d)必要时,通过有偿征收、在土地所有者之间交换土地和利用世界银行为获得路权收购土地的贷款来获得土地权,从而获得路权(以税收时申报市值为准).
本章认为,采取这样的积极立场需要思维方式和方法的改变.
城市政府(及其他方)不要争论城市中心应该以多快的速度发展,而是应该做好规划,以尽量有效和公平的方式应对预期的增长.
不要设立标准来反映情况应该怎样,而是应该与地方居民进行关于标准的磋商,以反映可以实现的情况.
不要做出用地监管来制止城市增长,而是应该利用监管来帮助争取适合低收入住房的场地.
城市和国家规划者无法单独实现这些.
他们需要认识到需求,愿意接受各种可能性,并支持地方实现这些可能性的努力.
开发银行和人口基金及人居署等国际组织可通过技术知识、倡导和政策对话推动这一日程.
国际社会和大众往往着重于惊人的超大城市和城市大都市圈.
但中小城市将在城市增长中首当其冲.
他们往往资源不足、服务不到位,但整体来说,更容易获得土地.
帮助较小城市产生和利用信息和其他形势的支助将事半功倍.
这将使城市变迁更加有效地促进全球减贫目标.
第4章:空间的社会利用和可持续利用城市增长和空间的可持续利用密度、城市无计划扩张和用地郊区的审慎魅力无计划扩张和周边城市化要不要无计划扩张城市扩张的现实政策人类获得了第二次机会:我们现在需要建设城市地区,其规模相当于既有城市的规模,并需要在非常短的时间内完成.
城市增长和空间的可持续利用城市地区所占空间的增长比城市人口本身的增长还快.
2000至2030年之间,世界城市人口有望增加72%,而10万或10万人以上的城市的建筑区将增加175%.
考虑到城市容纳着世界半数的人口,城市所占面积本身并不大.
最近根据卫星图像做出的估计指出,所有城市地点(包括绿地和建筑区)仅占地球陆地面积的2.
8%.
这就意味着约33亿人占据了不到半个澳大利亚的面积.
不过,大部分城市地点都是重要的地块.
它们增长的扩张率,新的土地融入到城市组成的地点和方式,对未来人口具有重大的社会和经济影响.
如第3章所示,从社会的角度来讲,提供贫困男女所需的土地和住所是对人权的促进.
它对减贫、可持续生计和性别不平等问题来说至关重要.
大部分城市增长将在发展中国家,许多新的城市居民将为贫民.
未来城市增长的形式和方向,以及土地的分配、使用和组织对经济增长和减贫工作都至关重要.
规划者和决策者必须采取积极的态度、更广阔和长期的眼光、以确保快速增加的贫民的城市权.
城市的地域扩张也将影响环境成果.
传统的看法认为,城市空间的扩展本身是有害的.
由于许多城市都位于富裕农业地带或其他具有丰富生物多样性的地带中心,城市周边的扩展显然会进一步侵占现有的生产性地带并蚕食重要的生态系统.
不过,与此同时,人们日益认识到城市住区对可持续性是有实际必要性的.
分配的城市用地的土地面积的大小比起城市扩张的方式来说并没有那么重要:全球城市扩张所占有的土地远远小于生产粮食、建筑材料或采矿等消费资源所占有的土地.
也远远小于每年由于农业活动、林业和放牧及盐碱化所损失的自然地带.
如果被问到关键的问题——"若世界人口更加分散,会占据的宝贵土地是更多还是更少人口分散是否会释放出最好的农业用地是否有助于避免侵害脆弱的生态系统"——大部分国家的答案将是"不!
"密度可能是有益的.
2007年,世界人口达到67亿,每年增加7500万,人口集中的可能性大大提高.
保护农村生态系统最终需要将人口集中到非初级产业活动,和人口稠密的地区.
认为将土地用于城市或许更加有效的结论,突出了在发展中国家城市人口快速翻番的情况下采取审慎和前瞻性政策的重要性.
本章分析了城市地区扩张的当前模式及其影响.
它提议更加努力地指导城市增长,从而使城市为社会发展和可持续性做出贡献.
这一提议呼吁这样一个愿景:建立在可靠分析的基础上,并拓宽城市政治和行政界限所规定的"空间"概念.
它所要求的时间界限,需要超过政治家或行政者的任期.
密度、城市无计划扩张和用地世界银行最近委托的研究表明,城市增长的现代模式日益变得土地密集化.
平均城市密度(即每平方公里建筑区域的居民数量)在过去的两个世纪中一直在下降.
随着交通继续改善,城市具有人均用地越来越多的趋势.
100000人或以上的城市的建筑区共占400000平方公里,其中一半在发展中国家.
发展中国家的城市人口更多,但每个居民所占空间较少.
在发展中国家和工业化国家,城市的平均密度都在快速降低:发展中国家过去十年中的年下滑率为1.
7%,工业化国家为2.
2%.
城市增长的现代模式日益变得土地密集化.
平均城市密度……在过去的两个世纪中一直在下降.
随着交通继续改善,城市具有人均用地越来越多的趋势.
在发展中国家,100000人或100000人以上的城市的建筑区在本世纪的前30年有望增至3倍.
发达国家的城市中,尽管人口较少,人口增长率较低,每个居民占地的扩张率甚至更快.
在2000至2030年,他们的建筑区用地面积将增至2.
5倍.
届时,他们将占据约500000平方公里的面积.
因此,若以后30年持续最近的趋势,100000人或100000人以上的城市的建筑用地面积(即不含绿地)将从相当于瑞典的领土面积增至相当于埃塞俄比亚的面积.
但这些预测也可能低估了可能性.
随着全球化对生活方式和生产过程的影响,最近密度降低的趋势可能加速.
无论是什么情况,数据显示,发展中国家现在出现城市无计划扩张的趋势.
城市无计划扩张是源于对领土扩张的各种压力的合力.
为便于说明,可将其分为两组:居民的市郊化和周边城市化.
郊区的审慎魅力城市无计划扩张的现代趋势是二战中从北美洲开始的,当时市郊的发展成为了"美国生活方式"的标志.
回归农业生活和接近自然的社会思潮成为追寻更高质量生活的一部分,虽然它实际上给"自然"环境设施带来了更大的压力.
随后的监管制度和经济因素加强了低密度和一次性发展的文化推动力.
在北美洲,日常上下班对汽车的密集使用既是城市无计划扩张的起因,也是城市无计划扩张的结果.
这种居住的模式产生了贸易和服务的新的场所,并由此进一步促进了汽车的使用和城市的外向发展.
最初城市无计划扩张的郊区模式是与特定文化环境中的生活方式的偏好和汽车的广泛可得性密切相关的.
由对郊区的向往而启发的住房、修路和分区政策,共同促进了低密度的住房供给.
今天,北美洲城市郊区变得更加多元化.
在满足郊区人口需要的过程中,也促进了经济活动的分散和偏远地区的多元化.
不论如何,以分散和独立房屋为特点的典型郊区依然是一种流行的理想模式.
与美国消费模式相关的生活方式和价值观显然促进了其他区域远离城市中心居住的喜好.
这些价值观的改变,以及个人交通便利的增加,特别是汽车数量的增加,使城市不断向外扩张.
美国梦就是以这种方式在多元的社会和经济背景下得到复制.
即使在城市历来很紧凑的欧洲,无计划扩张和郊区化的迹象也不断上升.
如,1969至1999年间,法国的城市化地区增加了5倍,而这些地区的人口仅增长了50%.
地中海欧洲的这一趋势更是近来才兴起的,但在那里,密集紧凑的城市模式也日渐被类似美国郊区的模式取代.
观察家指出,巴塞罗那在综合中心之外地区居住的情况显著上升.
发展中国家的郊区化似乎更加复杂.
由于普遍的贫困和不平等,汽车文化及其对城市文明的深远影响来的较晚,并继续制约着少数人.
与此同时,公共交通和基础设施的相对不稳定,妨碍了较为富裕者大量搬往郊区并轻易来往郊区——这是无数北美洲城市行之已久的一种模式.
如拉丁美洲,城市化过程迅速而不稳定,各个城市在最快速的城市增长期事实上在向上发展,而不是向外发展.
即,在1970年代城市化过程的高峰,中上层阶级抢先占领了城市中心,并将许多较贫困的人口驱逐到周边或其他偏僻之处.
由于贫穷的城市人口住的房子小,占的土地也少,故总的人口密度仍然很高.
在大部分中低收入国家,在偏远地区定居的美国模式有所扩展.
在大部分城市里较为富裕的市郊日益增多.
总而言之,市场和消费模式的全球化,使得美国梦模式中城市定居模式的复制.
不过,富裕者的郊区化还不足以解释日益上升的城市无计划扩张趋势,特别是在发展中国家.
我们必须寻找其他的解释.
无计划扩张和周边城市化发展中世界城市的增长是动态、多元化和无序的——且日益变得具有空间密集性.
城市增长的过程——主要发生在乡村和城市之间非连续性的过渡地带——日益被称为"周边城市化".
城市周边地区往往缺乏对用地的明确监管和行政权.
它们遭遇了城市增长中最糟糕的后果,包括污染、快速社会变革、贫困、用地变革和自然资源的恶化.
但是,与郊区相比,这里有各种各样的经济活动.
对快速城市增长的预期产生了土地投机,而周边城市化部分也是由土地投机推动的.
投机者把持着城市内部和周边的土地,期望土地增值.
他们也不愿意出租,特别是有的还担心用户有可能获得继续使用权或控制租金权.
因此,需要居住或生产用地的人必须仍从中心寻找土地.
经济活动结构和位置的变化极大地促进了城市周边的发展.
更好的通信和交通网络使得偏远地区更容易通行.
全球化鼓励了生产和分销的规模经济,从而鼓励大的设施占据大块的土地.
个案研究:中国福建泉州市的周边城市化周边城市化在不用转移大部分居民的情况下将农村住区转化成城市住区.
中国自1980年代以来的一个重要特征,它对广大农村地区带来了大量的结构和物质变化.
也模糊了城市和农村住区之间的界限,特别是在人口密集的沿海地区.
周边城市化惠益了大量农村居民,否则这些居民可能早已经沦落到大城市的贫民窟.
它也缺乏大城市中经济集群的优势,对环境有严重的负面影响.
在对福建省泉州市进行的一项调查中,研究者利用了最近的普查数据和地理信息系统技术,来解决周边城市化的环境和规划影响.
他们发现周边城市化,在中小型企业的带领下,帮助该区域转化为经济源泉,但中小型企业资金不足,且分散极为广泛.
环境问题也很普遍.
随着新的环境保护和环境管理资源的出现,问题将会在于鼓励集中,在保持利益的同时尽量减少负面影响.
生产分散和解除集中往往是在更具有活力的城市边界进行,而越来越多的工作场所和劳动力无法在城市中心找到空间,使得溢出增长不可避免.
相应的,周边提供更廉价的基础设施、土地和劳动,鼓励了进一步的周边城市化.
亚洲的周边城市化往往纳入从大都会区域伸展出的城市走廊沿边的小城镇,如中国的沿海地区,曼谷的大都会区域,拉合尔-伊斯兰堡高速公路以及越南在红河三角洲的工艺和工业村.
相比之下,在撒哈拉以南非洲的大部分地区,城市是围绕着一个单一核心扩张的.
周边城市化吸引了移徙劳动力并骤然将许多农村居民的经济活动从农业转变为制造业和服务业.
这样的转变在东亚尤其明显,东亚的农业村已经成为城市变革的先锋.
在东亚,产权不明确、以出口为导向的政策以及不成熟的土地市场等因素结合起来共同促进了特别迅速的周边城市增长.
在中国,外国投资转化了农村经济和社区,往往触发社会结构和人与环境之间关系的重大变革(见框注18).
周边城市化及其影响不仅限于上海和珠江三角洲等沿海区域,也渗透了包括重庆和成都在内的内地.
周边城市化往往为非正规和分散住区的居民和移民提供更加便利的住房.
此类区域的贫困住区往往更没有保障,并遭到搬迁,而它们的居民通常缺乏服务和基础设施.
它们与农业竞争空间,但两者都可能被其他经济用途所取代.
土地转换,市场机会和劳动、货物、资本及垃圾的快速流动抬高了地价.
周边城市化也提高了原农村居民的生活成本.
城市和周边城市农业农业正在城市和城市周边地区蓬勃发展.
城市内和城市周边的农业经济对城市贫民来说是一个重要的生计战略;它提供了营养保健、其他家用开支的收入并迁移了城市地区增长的某些生态问题.
负面问题是,在部分发达国家,它依然是非法的,许多地方当局也不情愿承认其重要作用.
妇女作为许多发展中国家城市的主要粮食作物生产者,这一活动的未来对妇女来说最为重要.
非政府组织某些喜人的努力——如东部和南部非洲市政发展伙伴关系,及其供资伙伴"城市农业和林业资源中心"——正在减少感觉和现实之间的距离.
通过基于证据的宣传和多利益攸关方对话,它鼓励了津巴布韦的地方官员来重视城市和城市周边农业,并加入对《哈拉雷宣言》的批准,该宣言是若干非洲国家支持城市农业实践的承诺.
城市周边活动范围广泛,包括农耕、饲养和家庭手工业,以及产业扩张、土地投机、居民郊区化和废物处理.
它们还履行其他的关键功能,从粮食(见框注19)、能源、水、建筑材料和其他基本材料的供应,到提供野生生物走廊、小气候和洪水缓冲带等生态服务.
随着它们被吸收到城市经济中,其中还涉及社会和生态系统的复杂调整.
由于周边城市化通常在各中心城市的法律和行政管辖之外,或位于城乡结合部,因此,政府当局对占地进行监管的能力尤其薄弱.
因此,城市化的过程在很大程度上来说,是没有规划、非正式和非法的,用地引起的纷争时有发生.
城市周边地区的环境恶化现象也是个问题.
当农业和产业活动与居住用途相互混淆,就会产生特定的健康危害.
某些城市周边地区成为城市液体、固体和空降垃圾的存放地.
此类问题的种类、影响和严重性也有很大差别.
若不对这些土地及其利用进行监管,会危及在那里定居或居住的贫民健康,因为他们有可能接触到空气、饮用水和种植的粮食中的有害物质.
低收入妇女和儿童的风险更大,他们更有可能大部分时间都在家里或近郊.
这里所述的周边城市化的各种进程,没有简单的定义或量化,但可以说明,必须有机会更社会化、可持续地使用城市周边空间.
改善瓦加杜古城市周边地区的基础服务布基纳法索的首都城市瓦加杜古是个快速增长的城市,居民超过100万.
其中三分之一生活在面积广大的城市周边"棚户区".
城市的无计划扩张抬高了为贫民提供水和卫生设施的成本,并使其生活更为悲惨.
法国开发署正在支持布基纳法索政府建立铁路系统,以改善交通(45公里的基础设施,其中18公里位于人口稠密的Bogodogo棚户区),并设计了一些创新方式来解决水和卫生需求(包括向一个独立运行商大批售水,以保证分销).
此外,公共空间也正在得到改善——人行道、街边照明和游乐场——并安装了共享的供水点.
本地人积极地参与所提议的装备的验证和供资.
地方政府监测和维护现有道路及下水道系统基础设施的能力也得到加强.
为城市周边地区资源匮乏的居民提供基本服务与千年发展目标的指标10和11直接相关.
在此方面,布基纳法索的创新性技术和体制应对措施令人振奋.
主要的挑战将在于为住房和服务需求的持续快速扩张做准备.
要不要无计划扩张专家们就紧凑型城市和分散型城市的优势进行了很多辩论,但未达到共识.
在各种无计划扩张的根源、方法问题和价值观的冲突上产生了异议.
居民的郊区化根源在于对文化的期望,并受到官方政策的驱动,但这种期望和政策都受到了质疑.
相比之下,周边城市化带来的城市增长基本上是无规划和没方向的.
要根据城市无计划扩张的各种促成因素在更广范围内的影响对其进行审查.
环保学家通常反对郊区化所带来的城市密度的降低.
他们认为紧凑的城市更具有可持续性,因为它们可以减少通勤路程,从而使用更少的能源,并减少空气污染.
此外,无计划扩张还增加了耗水量并侵占绿地.
鲜有城市规划者为无计划扩张辩解,但有人质疑集约化使用是否会使城市未来更具有可持续性.
他们还质疑,密集占用对大众来说是否是可以接受的.
在一大块地上有一间大房,开车可以轻易获取各种设施似乎是大部分人的愿望.
大部分的讨论,不管是接受城市无计划扩张还是为此哀叹,都认为城市分散是大部分人希望的生活方式——但这或许仅反映出讨论者的偏见,他们大部分来自发达国家.
分散的郊区住区对发展中国家的城市大众来说根本是不现实的.
他们的辩论也反映出价值观、道德规范和审美上的不同,使得关于紧凑型发展的公平性和可持续性的讨论更加热烈.
概念和方法论问题往往会破坏讨论,因为对"城市地区"的定义差别很大.
用于界定城市集群的标准不同,关于密度和无计划扩张的结论也会有明显的差别.
不管概念上有什么困难,在此讨论中应充分考虑"绿色问题".
可持续发展的概念意味着对子孙后代的责任.
在短期内,很多环境利益难以实现.
保护自然区,减少能耗、鼓励生物多样性、保护河流盆地及逆转气候变化本身都非常重要,他们对于子孙后代的生命质量也至关重要.
讨论往往忽视了这样一点,即无计划扩张日益来自周边城市化和经济活动的流动性,特别是在发展中国家.
考虑到大规模城市增长的不可避免性,周边城市化及其蛙跳式的增长方式具有重要的社会和环境影响.
不论是政府还是国际发展组织,都有效地应对了这一挑战.
但若不采取干涉措施,这些问题不会自行解决.
没有隐性的手来命令城市增长要符合社会需要、政府间责任或具体性别的关注.
在发展中国家,周边城市化是城市无计划扩张的一个重要推动力,需要某种规划和监管来在城市扩张中趋利避害.
许多国家在应对结构调整政策和迅速的全球化需求时,都把城市和区域规划作为非优先事项,但必须重新调整城市和区域规划以满足这一挑战.
城市无计划扩张,至少当前形式的城市无计划扩张,不利于可持续发展.
紧凑的住区并非唯一、最佳、甚至是可行的解决方式.
不过,在讨论城市扩展的空间形式时,需考虑更多效率、公平和环境问题.
城市扩展的现实政策怎样才能使大规模城市扩展具有一定的秩序呢政策可面向:a)农村-城市移徙;b)城市人口在城市中的分布;及c)个别城市中城市发展的进程.
防止农村-城市移徙不仅困难重重,而且事与愿违(见第3章)旨在改变人口在城市分配情况的政策没有几个是很成功的.
剩下的办法就是采取积极的态势塑造个别城市未来的增长:"公共部门决策者面临的关键问题——在地方、国家和国际一级——不是城市是否要扩张,而是城市扩张可能达到什么规模,现在需要怎样为此做充分的准备……要点相当明确——发展中国家城市应该为城市扩张认真准备,包括规划最容易适应扩张的地点,怎样提供为适应和服务于预测的扩张而准备的基础设施,又如何供资在这个过程中如何将环境影响最小化.
"鉴于发展中国家城市人口不可避免的爆炸性增长所产生的经济、社会和环境影响,没有积极一致的应对方法是令人惊愕的.
对此问题缺乏关注是若干因素的产物,包括政治家在制定规划时的短视;政府不愿意将城市化作为积极的趋势加以接受并为有序的城市扩张做准备;规划者更倾向于雄心勃勃、不切实际的总体计划(最终实施的可能性不大);国际组织未能推进这一日程.
许多当局非但不为城市扩张做实际的起码准备,还徒劳地希望过度拥挤的城市会停止增长,或者就执行需要多年才能完成并往往很快不了了之的总体计划.
发展中国家城市及其周边地区不可避免的增长,需要积极一致的应对方式(见框注21).
在整体框架下,必须有新的一套现实、公平和可执行的监管制度.
在此过程中,应注意不要扰乱敏感土地和流域.
为贫民提供土地、基础设施和服务应是重点关注.
在进行关于未来增长的讨论时应有本地人民的参与,以在增加规划工作的成功率的同时保证人民的权利.
第3章关于贫民土地需要的讨论在此尤其重要.
为纽约的未来做准备纽约市彭博当局正在实施计划来处理不断增长的大都会的中长期需要.
除了许多其他项目,当局还在制定"战略用地计划"来应对人口预计达到900万的城市.
其中一项当务之急是改造1700亩被污染土地并将其转化为环境健康的学校、公寓和公园所在地.
计划还包括改善通勤状况、供水、卫生设施和空气污染.
该城市利用其申请2012年奥运会失败的契机进行长远的规划,而当地政府很少有此资源或远见进行长期规划.
纽约市无权兼并周边附近的城市,这鼓励其做出了分区变更,并重复利用土地,以增加密度.
该举措是由当局最近建立的"长期规划和可持续性办公室"所领导,该办公室由15个城市机构的成员,以及科学家、学者、社区积极分子和劳动领袖组成.
这些长期计划显然会明确考虑全球变暖可能对该城市产生的作用,在这个城市中的800万人——还有几百万生活在大卫星城的人——现在都生活在海平面或海平面附近.
理清未来城市增长的土地问题只是问题的一个方面,虽然是重要的一个方面.
在更长的时期,还需要更广泛的政治和空间方式来处理其他的可持续性及组织问题.
无计划扩张和周边城市化往往会以无法预测的方式分割城市空间,产生不同规模和密度的中心,并有各种共有或独特的问题.
与其说解决方案在于规定城市地区的相对密度,不如说在于可以指导城市发展、并产生适当密度的良好地方治理.
在目前的情况下,城市地区的条块分割造成了行政低效和环境恶化.
城市的行政边界很少与其真正的影响领域吻合.
在较大城市,这一区域往往扩展出临近的次区域——可能包括小城市及城市周边和农村地区.
没有了某些关键的区域实体,很难管理跨越各边界的各种关键服务,如水和运输.
同样,条块分割也打破了自然过程所需的连续性.
并使生态脆弱区和环境完整性的保护变得困难.
从技术的角度来看,有效地处理城市地区的社会和环境现实需要持续更新的信息和分析,而大部分城市地区做不到这点(见框注22).
利用人口统计学工具要了解城市地区的需求并提供解决方案,人口是不可或缺的问题.
即使没有一个适当的行政机构来管理整个区域,决策者也可以利用卫星图像和地理信息系统,以及人口数据,来提供关于人口规模和密度,以及城市扩张、贫民窟增长面积和环保需求的准确信息.
在厄瓜多尔和洪都拉斯,人口基金支助了普查后技术培训,这样地方当局可以学习分类分析普查后数据的最佳方法,以便用于规划.
其中包括使用地域一级的统计数据,加上简单的人口预测,以更好地估计未来对各种服务的需要.
中小型城市和分散的增长区在这种工具的利用方面最有可能需要技术支助.
这些数据可以与关于海拔、坡度、土壤、地表覆盖情况、关键生态系统和有害风险结合起来确定未来应提倡或避免定居的区域.
要能够在地理信息系统中得到应用,应对普查数据进行处理,并尽量进行按空间进行分解的方式呈现数据,这样可以将其应用到从区域到地方的各种级别.
城市对其周围区域具有巨大的影响,但在大部分情况下,城市不会或者不能对这种影响负起管理责任.
条块分割的城市系统中分散的各个中心所面临的共同问题需要采取更宽阔的眼光.
环境恶化和贫困是随周边城市化而来的经济、社会和人口广泛变革的一部分.
必须以积极一致的方式予以解决.
因此,关键的问题是,在城市的增长过程中,应该由谁来采取举措在此建议,在影响社会和环境安危的空间进程中,以区域、而非严格的城市角度来处理组织和监管问题.
在新的社会、经济和政治秩序下,"城市地区"这个概念是有益的.
在提倡以更加协调和积极的方式处理城市和城市周边无计划扩张这一日见突出的问题时,它提供了一个易于理解的起点.
城市地区不能被视为另一个超地方性的实体,这一点很重要,否则贫民就更难接近城市,要把城市地区视为具有不同需要和不同优先事项的临近政府之间合作和磋商的方式.
显然,它对解决民众的基本需求,管理自然资源和废物、处理未经监管的快速城市扩张都是必要的.
第5章:21世纪的城市化和可持续性城市:是好事还是负担开阔眼界放眼地方之外地表覆盖的变化城市和气候变化贫困和对自然灾害的脆弱性海平面上升:不是是否上升的问题,而是何时上升,上升多少适应气候变化地方行动,全球后果:全球变化,地方影响要想拯救世界上剩余的健康生态系统,其战役成败点不在受威胁的热带森林或珊瑚礁,而是在世界上最不具有自然景观的街头.
城市:是好事还是负担要维护我们子孙获得健康和幸福的权利,要看我们今天怎么应对全球环境变化.
为可持续环境的未来所进行战役主要在世界城市中.
现在,城市聚集了地球上许多重大的环境问题:人口增长、污染、资源恶化和废物的产生.
自相矛盾的是,城市也把握着创造可持续未来的最佳机会.
城市集中未必会使环境问题恶化.
环境恶化的主要原因是不可持续的生产和消费方式,以及城市管理上的不足.
事实上城市地区为长期的可持续发展提供了更好的机会,首先,它们在不到陆地面积3%的地方聚集了地球上一半的人口.
如第4章所建议的那样,人口和经济活动的分散很可能会恶化、而不是改善局面.
采取正确的方式来迎接城市增长可以防止与城市化有关的许多环境问题.
从人口学的角度来说,密集居住比农村更具有可持续吸收大量人口的能力,而城市化本身在生育率降低方面也是一个强大的因素.
城市化对大家庭提供的激励因素无几,抑制因素则无穷.
不过,城市化不会自然而然地促进可持续性:它们需要审慎的筹备和培养.
前一章已经在城市内部组织方面讲到这点.
本章讨论城市和环境问题是如何相互影响的.
开阔眼界人们已经在地方一级做了很多工作来使城市地区更适合居住和环保.
城市可以相互学习,并利用积极的经验.
不过,鉴于发展中国家的城市人口在经济全球化的时代快速翻番,为目前的问题找到本地解决方案还不够.
地方战略必须被纳入到更具有包容性的时间和空间框架中,以解决更加广泛的问题并确保长期可持续性.
全球环境变化的概念提供了这样一个框架.
全球环境变化是一系列地方、国家或区域环境挑战的总合.
地方环境变化也表明了这些变化所具有的影响,如,气温和降水状态的改变可以增加旱涝频率,提高海平面或影响疾病及入侵物种的传播.
城市地区促成了全球气候变化——如通过资源消耗、用地和废物的产生,同时也遭受了气候变化的影响.
全球气候变化的全部后果将在中长期才能感觉到.
由于这种时间间隔,它们往往在供水、卫生设施和处理废物等更加紧迫的环境问题前遭到忽视.
但决策者必须认识到他们的地方决定具有长远的影响,反过来,气候或生态系统的变化会带来地方影响.
两方面都需要更好的信息和更长期的眼光.
如今关于能源、交通系统和空间规划的决定会对区域和全球生物进程带来长期影响,并造成全球环境变化.
解决目前的问题可以有助于减轻全球环境变化的影响——但前提是必须明确考虑到地方城市问题及区域和全球过程.
这样综合的考虑和规划可以提高城市地区对于全球环境变化相关的打击的顺应力.
如,它可以帮助维持健康的生态系统,或确保设立新的交通、供水和能源系统来抵抗与气候有关的危害.
相反,针对长期全球问题的行动可有助于解决眼下的本地环境问题.
放眼地方之外城市地区依赖自然资源取得水、粮食、建筑材料、能源和废物的处置.
反之,城市化改变了地方及其范围外的景观和生态系统.
决策者必须认识到他们的地方决定具有长远的影响,反过来,气候或生态系统的变化会带来地方影响.
两方面都需要更好的信息和更长远的眼光.
超级城市以其规模和经济主导性吸引了人们的关注.
不过中小型城市目前居住了世界一半的城市人口,有望继续发挥主导作用,这既带来了挑战也带来了压力.
有两个问题尤其说明了城市化和自然资源之间的相互作用及其与全球环境变化之间的相互作用.
首先,用地和地表覆盖的变化,在第4章已经以一定的篇幅讨论过.
本章更多地关注气候变化和可变性的影响.
地表覆盖的变化城市地区的快速扩张改变了地表覆盖情况并造成了生境的损失.
第4章指出了城市人口增长、密度减小和周边城市化的联合作用可以在未来几十年内把大量宝贵的土地用于城市.
自然和农业生态系统对城市用地的环境挑战对全球系统的运作具有重要的影响.
其严重性取决于城市地区扩张的地点和方式.
他们更加依赖于城市人口的消费模式.
"城市足迹"大大扩展到城市近郊之外,特别是在发达国家.
城市地区收入和消费的提高增加了对自然资源的压力,也在其影响范围区内触发了对用地和地表覆盖情况的变化,有的时候影响还涉及广大的范围.
这通常比城市扩张本身造成更大的生境和生态系统服务的损失.
例如,塔巴斯科热带森林被夷为平地,为养牛场提供场地,以提供400公里外墨西哥城日益增加的肉食需求.
除了日本、美国和欧洲,中国城市地区日益增加的大豆和肉食需求,也加快了巴西亚马逊的森林退化.
被用于描述城市消费周界扩张的概念"城市足迹"现在已经非常熟悉.
但许多人认为它意味着城市集中本身、而不是大量多多少少比较富裕的人的消费是问题所在.
显然,贫困国家的城市中心足迹与发达国家有所不同.
环境变迁的概念突出了高收入和低收入国家城市之间的不同.
在较贫困国家的城市里,环境问题是本地化的,并多半关乎健康问题,如缺乏水和卫生设施、空气质量恶劣(市内和室外)以及匮乏或有限的废物处理.
随着平均收入的提高,这些迫切的问题已经不那么紧迫,但在生产活动和消费模式上的变化增加了对周边农村环境的影响.
在更加富裕的城市,地方和区域影响通常通过扩大环境监管、投资与废物处理、控制污染及将经济挤出从工业转移到服务业而得到控制.
但富裕也提高了对气候变化等全球环境问题的影响.
在此讨论中,水的问题也特别重要,城市对供水保障的依赖对全球淡水供应提出了相当高的要求.
在美国西南部、中东、南非、中亚和萨赫勒部分地区,城市已经在与水需求大得多的农业竞争稀缺水源.
在极端的情况下——如为墨西哥城供水的Cutzmala系统——整个社区都被淹没或搬迁,以为供水基础设施开路.
若中国完成了南水北调工程,将是一项壮举.
最终,在对水资源的争取中,农村和农业用户还是不敌城市.
城市还以其他两种主要方式影响了水资源和水文循环:首先,通过城市的道路扩张、停车场和其他不透水面层,污染了径流、减少了对雨水的吸收和对蓄水层的填充;第二,通过为城市满足城市能源需要的大规模水电装置.
这些实例说明了解决城市对生物系统影响问题的复杂性,并突出了广泛和综合视角的必要性.
城市和气候变化气候变化及其对城市进程的影响涉及范围广泛.
与气候相关的灾难的频率和规模日益增加.
其后果将取决于若干因素,包括人员和地点的抵抗力和脆弱性.
气候条件向来对环境发挥着塑造作用.
不过,自1950年代以来,适应地方气候条件的传统模式日益遭到摒弃.
全球化和快速技术发展往往促进了均匀的架构和城市设计,而不会考虑自然条件如何.
随着统一架构而来的,是能耗的增加——从外部运输资料且无视能效地在各种环境和气候条件下使用单一的建筑设计.
在某些地方,能源过于便宜,无法激励节能设计;而另一些地方,发展商无视付出的代价,因为销售价格反映不出将来能效提高所产生的节约.
使用新架构和新城市形式、新材料和创新——如空气调节,增加了能源成本和城市温室气体的排放.
技术进步也使过去被视为不可生存的地方产生了城市的快速增长.
如,从科罗拉多河调水的工程项目,使美国的菲尼克斯城蓬勃发展;而沙特阿拉伯利雅得城的水多半来自脱盐厂.
城市形式和功能也有助于界定城市和地方气候变化之间相互作用的性质.
如,来自城市地区各种用地影响的"城市热岛效应",就产生了微气候和健康后果.
城市热岛效应是城市核心与周边地区相比温度增加.
城市中心的规模、城市化的类型、城市形式、功能和用地均产生了该效应.
随着乡村成为城镇、又成为城市,其平均温度比周边乡村增加2到6摄氏度.
城市设计和形式无视地方气候条件,从而失去了绿地的冷却作用,并往往加重热岛效应.
热带贫困国家城市尤其受到影响.
快速的城市增长,加上气候易变性及气候变化的潜在影响,可能对热带环境健康产生严重影响(如热应力和对流层臭氧的聚集),这将影响到城市经济(如,劳动和经济活动的收益)和社会组织.
作为恶性循环,气候变化将需要更多的能源来在城市地区进行空气调节,并通过热污染促成城市热岛效应.
热污染、烟雾和地面臭氧不仅是城市现象;它们也影响周围农村地区,减少农业产量,增加健康危险并产生龙卷风和雷暴.
气候变化可对城市地区人员健康产生危害,特别是在居民适应性最差的城市贫困地区.
他们已经遭受了与贫困和不平等有关的各种问题.
气候变化将恶化这种情况.
如,贫困地区缺乏保健和其他服务,生活环境拥挤,供水不足、卫生条件不够,为呼吸和肠胃疾病的传播、蚊子和疟疾、登革和黄热病等其他热带疾病带菌者的滋生提供了理想的条件,温度和降水的变化也会在未受过影响的地区传播疾病,并加剧已受影响地区的疾病.
气候和水循环的变化会影响城市地区水的供应、分配和质量,并对通过水传播的疾病有重大影响.
气候变化对城市供水的影响往往是引人注目的.
许多贫困国家已在面对水的供应、分配和质量长年累月不足的问题,但气候变化很有可能使他们雪上加霜.
气候变化政府间小组最近的报告强调,较干旱地区的城市——如巴基斯坦的卡拉奇和印度的新德里,受灾将尤为严重.
贫困和对自然灾害的脆弱性城市极容易遭受危机和灾害:突发的供应短缺、沉重的环境负担或大型灾难会迅速造成紧急情况.
协调、管理和计划上的不利也加重了此类危机的后果.
过去的20年中,自然灾害越发频繁和严重,影响了若干大型城市(见图7).
联合国环境规划署(环境署)报告,在1980至2000年间,世界总人口中有75%生活在受自然灾害影响的地区.
1999年,共发生700多起重大自然灾害,造成1000亿美元的经济损失和数千人伤亡.
世界90%自然灾害导致的人员生命损失发生在贫困国家.
图7:与当前气候相关灾害有关的大城市资料来源:deSherbenin,A.
、A.
Schiller和A.
Pulsipher.
即将出版.
"全球城市对气候灾害的脆弱性"环境和城市化.
说明:灾害风险是根据气旋、洪水、滑坡和干旱风险综合得出的累计结果.
全球环境变化的影响,特别是与气候相关的危害,格外地影响了贫民和脆弱群体——陡峭山坡、排污能力低或低洼海岸地区的贫民窟和棚户区居民.
如委内瑞拉加拉加斯周围山坡上数十年的非正规住区,促成了1999年12月洪水和滑坡事件的灾难性影响,据报告,这次灾难中30000人丧生,近50万人受到影响.
飓风卡特里娜对新奥尔良的影响(框注23)显示,发达国家也不能幸免于此类大型灾难.
新奥尔良的卡特里娜飓风灾难2005年8月29日,飓风卡特里娜在美国海湾沿岸登陆.
飓风中2800人丧生,生灵涂炭,房屋被夷为平地,数十万生存者无家可归.
生活在阿拉巴马、路易斯安娜和密西西比州的约970万人经历了飓风级风力.
卡特里娜对新奥尔良和密西西比海岸的影响最大,但造成的破坏却沿中北海湾沿岸波及到风暴中心外160公里处.
受风暴影响最严重的三个州中,约4900万人,即41%的人口,生活在沿海地区.
约320万人生活在洪水发生地区或临近地区.
贫民在飓风中所受影响最为严重.
非裔美国人和老年人更趋向于居住在被淹地区,在洪水中死亡的几率也大于非老年白人.
干旱、洪水和气候变化的其他后果也可以改变农村到城市间或城市地区内的移徙模式.
如,1998至2002年,由于气候变化和人为导致的地表覆盖情况的改变所造成的中国长江盆地的严重洪灾,使数百万人流离失所,其中大部分是自给农和村民.
在印度、墨西哥和其他贫困国家也可以看到类似的情况.
许多这样的"环境灾民"再也没有回到他们当年离开的农村地区.
海平面上升:不是是否上升的问题,而是何时上升,上升多少气候变化令人担忧的前景之一是其对海平面上升的影响,及其给沿海城市地区可能造成的后果.
由于自然资源和贸易机会,沿海地区总是人员和经济活动的集中地.
世界上最大的城市也有许多在沿海地区和大河河口.
无论是城市还是农村地区,世界各国中沿海生态系统都是人口最密集的地方.
这些人口会成为沿海生态系统的负担,尤其当其集中在富裕生态区的大城市地区,许多沿海生态系统已经不堪重负.
它们遭受海洋危害的风险日益增加,如气候变化造成的海平面上升和强大风暴.
海平面上升,特别是在出现极端气候事件时,会将大部分这类地区淹没.
盐水会进入地表淡水和蓄水层,影响城市供水、改变向城市地区提供生态服务和自然资源的关键生态系统.
它还会不可避免地驱使向其他城市地区的移徙.
低收入国家的沿海住区将更加脆弱,生活在泛滥平原上的低收入人群最为脆弱.
对这些问题进行的第一次系统评估显示,低海拔沿海地区目前仅占世界陆地面积的2%,却居住了13%的城市人口.
非洲和亚洲虽然城市化水平低,居住在沿海地区的城市人口比例却远远高于北美洲和欧洲(见表1).
表1:2000年按区域分列的低海拔沿海地区人口和陆地面积比例低海拔沿海地区人口和陆地面积比例区域总人口(%)城市人口(%)土地总面积(%)城市土地面积(%)非洲71217亚洲1318312欧洲7827拉丁美洲6727澳大利亚和新西兰1313213北美洲8836小岛国13131613世界101328资料来源:McGranahan,G.
、D.
Balk和B.
Anderson.
即将出版.
"日益增长的气候变化风险:低海拔沿海地区城市人口分布和特征.
"环境和城市化.
此类区别反映了非洲和亚洲的殖民传统,在亚洲和非洲,大城市逐渐成为原材料的港口和出口地.
亚洲较为突出,它容纳了全球低海拔沿海地区四分之三的人口,世界三分之二的城市人口.
低海拔沿海地区较大居住地的集中度惹人注目.
65%人口超过500万的城市横贯这一地区,而人口不足10万的城市仅有13%在此地区交错.
鉴于全球气候变化对低海拔沿海地区造成的日益增加的真实威胁,当前城市增长模式的继续发展令人担忧.
从环境的角度来看,不受控制的沿海发展很可能会破坏敏感和重要的生态系统和其他资源.
与此同时,沿海住区,特别是在低地的住区,很可能使居民遭受海洋灾害,随着气候变化的加剧,海洋灾害很可能变得更加严重.
当前城市化模式的继续将吸引更多的人来到低海拔沿海地区.
尤其是,密集的沿海移徙一直伴随着中国以出口推动的经济增长(见图8).
孟加拉国虽然经济增长和城市化速度较慢,也出现了人口向低海拔沿海地区移徙的显著趋势.
图8:中国:黄海沿岸地区资料来源:McGranahan,G.
、D.
Balk和B.
Anderson.
即将出版.
"潮涌:评估气候变化的风险和低海拔沿海地区的人类住区.
"环境和城市化19(1).
保护沿海居民免受与气候变化有关的风险将需要缓解措施和从低海拔沿海地区向别处移徙.
它还要求改变在沿海定居的流行趋势.
在新城市地区,这样的干涉措施显然较为容易.
避免偏爱沿海发展的政策,并采取更加有效的沿海地区管理将至关重要.
不过,此类措施需要远见、承诺和漫长的周期.
因此,在良好信息和分析的基础上预先规划至关重要.
遗憾的是,环境考虑对住区模式没有什么影响.
改变这些模式将需要积极的措施,而由于对经济增长的重视,这种积极措施鲜有实施.
因此,需要提高认识和宣传工作.
适应气候变化与气候的其他相互作用或许不会产生与自然灾害相关的显著后果,但它们依然对城市生活和运作有着重大影响.
如,平均和极端温度的变化或季节的强度及长度,对经济活动(如旅游业);工人生产力;社会交互用途的城市空间使用情况;舒适指数;水的供应、配送和质量;能源需要等都有着显著影响.
对城市地区的此类影响范围如此之广,应采取应对措施适应地方条件和资源.
适应地方物质地理和气候条件对建筑类型和城市地区的建设方式有着显著的影响.
适应生物循环也改变了城市内部区域的用地,并决定了城市增长的方式.
尽管我们对这些问题的认识逐渐深刻,对于气候变化如何促使了特定环境的形成,或特定环境如何适应主导气温和降水体制的变化方面,我们仍缺乏综合的视角.
各机构在帮助城市系统应对和适应全球环境变化的负面后果方面发挥着重大作用.
如,创造国际城市网络在关注城市环境问题方面是一个具有希望的新趋势.
这些网络旨在促进本地关于城市和环境问题的信息交换和能力建设,并在关键环节具有政治影响力.
地方行动,全球后果:全球变化,地方影响本章认为,长期的城市可持续性有赖于决策者有能力在空间拓宽视角,并将地方发展与其全球后果相联系.
拓宽视角可以提高本地行动的有效性,并促进长期的可持续性.
如,对沿海发展的地方规划,至少需要将拟议的经济计划与空间问题、用地、人口增长的速率和特点、贫民的住所和服务需要、基础设施、能效和废物处理等问题联系起来的更宽阔的视角.
它还需要由全球环境问题启发的远见,以避免破坏敏感的生态系统和其他资源.
地方和全球视角,以及良好的信息,应该决定未来城市增长的方向.
城市问题提供了一个独特的机会来将科学研究转化为具体政策.
它们包括在国家、城市、社区和家庭一级的大量的利益攸关方,包括政府、私营部门和民间社会.
鉴于国际组织、国家和国际政府日益增加的关注,以本地城市情况为起点提高全球认识应该更加容易.
城市地区也往往比农村地区更为富裕,因此能够更好地在本地为主要项目找到资金.
最终,要保证其有效性,需要从行动所需的愿景获得灵感,采取更加积极的态势,来保证长期可持续性.
第6章:展望可持续城市未来:政策、信息和治理我们可以做什么城市未来展望双赢方式:社会发展和城市增长改善决策的信息依据为城市变迁做准备:定论对城市增长进行管理已成为21世纪最重要的挑战.
城市为减少贫困和性别不平等及促进可持续发展都提供了重大机遇.
但,若不有效应对贫困人口大量增加的问题,贫民窟将增加,生活条件将继续恶化.
若城市继续对城市边界的扩张不加控制,不加区别地使用资源、毫无节制的消费、无视生态破坏,与城市有关的环境问题将继续恶化.
城市怎样避免灾难并充分利用它们的机会人们日益希望改善城市治理将是问题的答案.
曾与城市管理等同的"城市治理"这一术语,逐渐被理解为政府责任和民间参与的统一.
它通常特指这样的过程:城市地方政府——在与其他公共机构和民间社会各界的合作下——以参与性、透明和问责的方式有效应对地方需求.
在我们城市的未来,善治的确非常关键;不过,其关注和规划范围必须不仅限于当前的需求.
在许多发展中国家,当前的城市问题仅是个开始.
随着全球化的继续,未来城市的巨幅增长既是不可避免的,也是必要的.
所有的区别在于它增长的方式.
对于预期的变革,城市需要长期的战略.
该报告反复强调,有效地应对城市挑战还必须在长期展望中纳入空间问题.
因此,在时间和空间的更广的愿景中将社会和环境问题综合考虑对可持续性来说至关重要.
若干过程将影响城市治理的实施.
但所有过程都强调地方政府的责任——这历来是公共部门中最薄弱的环节.
首先,经济关系日益全球化的特征正在将某些贸易和生产——从而将经济增长——从最大的城市中转移.
进取的地方政府可以在其相对优势和地域优势的基础上进行选择,从而帮助地方公司将外国直接投资吸引到他们的城市.
第二,在大部分发展中国家,国家政府正将其权力和税收权转移到地方政府.
这为地方政府提供了新的机会来在社会和经济发展中采取发挥更加积极的作用.
第三,在许多国家,对人权和民间社会的崛起,以及民主化和政治多元化运动的更加密切的关注,也赋予地方机构更多的责任.
通过提高公众参与、增加地方行政的问责制,这个向民主化发展的趋势有助于加强城市治理.
最后,向地方化和权力下放发展的趋势已变得愈发重要,因为所有城市民主增长中一半发生在较小的地区.
这使关于关键问题的决策,如用地、基础设施和服务等,变得更加灵活,并更有利于民众参与和政治监督.
另一方面,它们往往资源和经费不足.
它们还缺乏关键的信息和使用信息的技术能力.
这些汇聚趋势所带来的挑战的规模显而易见:要做很多的工作来实现城市化的潜力.
为此需要拓宽眼光.
较小的地方尤其需要帮助.
这些问题将是下一部分的主题.
我们可以做什么包括人口基金和人居署在内的国际组织,至少可以做三件事情来帮助国家和地方政府及民间社会运动,来帮助发展中国家的城市及其居民有更美好的未来.
首先,通过影响发展中国家的规划者和决策者,令其接受城市增长的不可避免性,并采取更加积极和创造性的方法,他们可以带来政策前景中的必要改变.
这些积极和创造性的方法应该以贫困个人和团体的努力为基础,而不应该阻碍其努力,从而使其能在城市中心获得更有保障、更健康、更有收获的家庭和生计.
第二,他们可帮助指出更好的方法来减少城市增长率,从而给决策者留下更多回旋余地来解决城市问题.
如今发展中国家增长的主要组成部分——自然增长——可以通过减少贫困、促进妇女权利和改善生殖保健服务而得到最好的解决.
第三,国际组织可鼓励决策者和民间社会各界生成和使用可靠的社会人口信息,从而帮助其更好的做出决策.
城市未来展望有效处理预期城市增长需要保持开放的态度.
压倒性的证据表明,发展中国家各级决策者需要承认城市化有促进发展努力的可能.
需要基于证据的政策对话来劝服他们,城市化不仅是不可避免的,还可能是积极的力量.
主要论据包括以下几点:城市具有重要优势:虽然城市集中增加了贫困问题的能见度和政治波动性,与分散化相比还是具有明确的优势.
这些优势不仅是经济、社会和环境优势,也是人口优势.
经济竞争日益全球化;城市更能够利用全球化的机会,为更多的人产生就业机会和增加.
城市更具备条件来提供教育和医疗服务——以及其他服务和福利设施——纯粹由于它们的规模优势和就近优势.
治理不善,以及对城市化和城市增长的消极态度所驱动的决定,是这些优势不能总是实现的原因.
城市化为农村人口增长提供了一个出路,否则自然生境和生物多样化就会由此受到侵犯,由此,城市化有助于阻止环境恶化.
城市的污染比农村地区更为严重,因为它们产生了国家大部分的经济增长,并聚集了国家大部分富裕的消费者.
但改善城市治理可以将很多环境问题最小化.
从人口的角度来看,城市化通过促进生殖保健权的实施加快生育率的降低.
在城市地区,新的社会期望、妇女赋权、两性关系的变化、社会条件的改善、生殖保健服务质量的改善和获取机会的改善,都有利于生育率的快速降低.
纠正遏制城市增长的政策许多城市增长发生在中小型城市.
在可预见的未来,这一趋势将继续下去.
如上所述,这些城市的治理问题至关重要.
中小型城市在处理快速增长方面,灵活性有余而资金不足.
因此,应强调怎样帮助这些城市可持续的发展.
城市增长的主要组成部分通常不是移徙,而是城市本身的自然增长.
减少城市增长率的最有效的方法是减少城市和农村地区的意外生育率.
贫困,加上性别歧视和社会文化上的局限,决定了城市贫民的生育率偏好,并限制了其获得优质生殖保健服务的机会.
历史和最近的经验都表明,城市移徙不可能被阻止,甚至连显著减缓都不可能.
由于惧怕吸引更多的移徙者而抵制移徙和拒绝帮助城市贫民只会增加贫困和环境恶化.
大部分城市增长,不论是来自移徙还是来自自然增长,增长的部分都是贫民.
但贫民既拥有在城市的权利,也可以做出重大贡献.
这对城市决策者来说是个明确的借鉴点.
支持低收入居民在城市地区获得更好的住房和生计的个别和集体努力,赋予他们参与政策过程、磋商其问题解决办法的机会至关重要.
贫困、可持续性和用地问题:许多城市可以通过事先为贫民的需求作规划而减少社会问题.
特别是,贫民需要有服务设施的土地来建造和改善其自己的住房.
在此,应更加关注确保妇女产权的问题.
对人们来说,要利用城市所提供的服务,拥有有保障的住房和合法地址是至关重要的.
要做到这一点,最有效的办法是事先为贫民提供土地和服务.
这需要逐渐适应不可避免的增长并为此打算.
为贫民的土地需求作打算仅是用地这一广泛问题中的一方面,随着城市人口的增加,这一问题将变得更加紧迫.
其目的应是在扩张前进行监管和调整,从而减少城市的覆盖区.
城市增长和可持续性对人类未来将至关重要.
城市影响全球环境变化,并将日益受到全球环境的变化.
这需要采取积极的方法,以防止环境恶化并减少贫民对环境的脆弱性.
在发展中国家尤其如此,发展中国家的城市人口将很快翻番,且居住在低海拔沿海地区.
积极手段的关键重要性:考虑到城市增长的前景,只有以积极的手段应对不可避免的城市增长才可能是有效的办法.
在城市化中趋利避害需要远见和持续关注减贫、两性平等和公平及环境可持续性.
它还需要良好的信息和分析,如本章最后一部分所示.
双赢方式:社会发展和城市增长本报告反复讲发展中国家的大幅度城市增长描述为"不可避免".
至少两个主导过程——具有许多经济和社会影响的全球化,以及城乡人口增长——所产生的合力和惯性,使得未来数十年中的城市增长不可避免.
尤其是在非洲和亚洲.
不过,这一不可避免的城市增长的速度和规模并非固定的.
若决策者可以减少人口增长的强度,他们将有更多的时间来解决现有的需求,并为应对未来城市人口增长做准备.
目前为止,减缓城市增长的企图多半完全集中于减少农村-城市移民,但鲜有成效.
移徙者不断来到城市,因为他们认为——并且这种想法也是正确的——尽管存在种种不足,在城市居住还是提供了更多选择.
减缓移徙的企图未能解决城市增长的主要人口组成部分,即城市地区的自然增长(以及农村地区的间接的自然增长).
随着城市化程度的提高,所有城市增长中越来越多地来自于自然增长.
这种模式为决策者提供了尚未开发的双赢机会:通过改善贫民社会条件,促进妇女权利而减少自然增长率.
减少自然增长意味着提高贫民的社会和经济地位,确保可负担得起的充分的优质生殖保健服务,并赋予妇女权力.
这些干涉措施共同影响了个人的生育率取向和实现其取向的能力.
发展使人们可以实施人权,并使人们可以更多地控制自己的生活.
发展、妇女赋权和有效进行计划生育之间也有着明确的积极联系.
可以决定生育次数和间隔的妇女有更多自由来从事工作、教育和社区活动,并在家庭之外赚取收入.
减少教育和保健中的性别差距,扩大妇女从事更加多样化和收入更高的工作的机会,将有利于经济增长.
增加收入反过来又会减少性别不等,但它们并未打破妇女参与和发展的所有壁垒.
生殖健康,未满足的需要和自然增长发展中国家近五分之一已婚妇女的计划生育服务需求未得到满足.
青少年中的需求超过大众需求的两倍.
在大部分普及率低的区域,计划生育服务需求未得到满足的比率依然非常高.
有效避孕需求不能得到满足的普遍情况,每年造成发展中国家7000万到8000万计划外怀孕.
解决这些需求,可减少生殖保健风险,并为青年女性的教育和社会参与提供机会.
此类发现对城市增长有着显著的相关性.
如,若城市贫民能实现他们所期望的生育率,结果会如何说明性演示显示,它将显著改变发展中国家城市人口的增长率.
两个国家(孟加拉国,2004年;哥伦比亚,2005年)的人口和健康调查数据被用于评估妇女充分获得生殖健康服务并实现其期望生育率所具有的意义.
在这种情况下,哥伦比亚在2005-2025年期间的预计城市人口增长将从年均1.
66%降至年均1.
21%,其农村人口增长将从-0.
20%降至-0.
83%.
在孟加拉国,预计城市增长率将从3.
38%降至3.
05%,其农村增长率同期降幅更大,从0.
80%降至0.
39%.
农村自然增长率的降低显然将有助于减少农村-城市移徙.
这种模拟决不能完美地说明显示情况,但仍具有说明性.
结婚年龄的增加对自然增长也具有影响.
在大部分发展中国家,生育是在婚姻内进行的,使得结婚年龄成为妊娠风险的主要指标.
总体来说,90%的20-24岁的青年妇女在婚后初育.
在发展中国家,一半至四分之三的已婚妇女的初育是在婚后前两年.
结婚年龄的增加有望对生育率降低产生重要影响.
在该领域的进展情况往往令人失望.
贫民中妇女的比例依然格外高.
总体来说,经济搞活对总体减贫情况具有负面影响,尤其是对妇女.
健康部分的发展尤其令人失望.
此外,世界银行研究发现,与生殖保健相关的服务与其他服务类群相比,更具有不公平性.
在发展中国家的许多地方,旨在保护贫困妇女的公共保健部门未能保护到她们.
因此,城市贫困妇女的生育率显著高于城市非贫困妇女也就不足为奇了.
此外,在各家各户,贫困削弱了妇女讨价还价的能力,使其在配偶的反对下无法实施自己的期望.
对于获得生殖保健信息和服务的机会来说也是如此.
决策者已经认识到减缓城市增长的优势,但尚未了解防止农村-城市移徙的代价和工作的局限性.
成功减少城市增长不仅有赖于限制人们的移徙权,也有赖于赋予人们权利并促进其行使基本人权,包括生殖保健权.
改善决策的信息依据在城市地区不断扩大,社会和环境不断变化的背景下,有效的治理和管理需要及时可靠的信息和分析.
从人口领域获得的资料在此可发挥关键的作用.
社会人口信息可用于解决两个互补的日程:a)改善旨在减贫的社会政策;b)拓宽视野,可持续地使用空间和提供土地,以满足贫民的住房需要.
在合适人选的手中——许多情况下,合适人选就是城市贫民组织本身——良好的信息对这两个日程都具有推动作用.
信息促进行使人权贫民无力让决策者听到他们的声音.
其中许多人被决策者视作无物:官方信息系统没有准确记录他们的存在情况或居住地,许多市政府没有关于非正规住区的信息.
被视作无物就意味着获得更少的投资、无法入学或获得保健服务、被派到贫困地区的医生和教师缺勤率高、服务提供者及其顾客之间显著的社会距离.
社会人口数据必须按空间分列(按地区组织)以产生真正的影响.
按性别分列的数据、性别分析和性别敏感的预算制定对满足妇女的需求和促使社会全员实现潜力也是至关重要的.
基于性别的局限以及机会,都影响了收入、资产、住房、运输和基本服务的获取情况;但城市规划往往忽视这些不同之处,从而减少了城市可以向人们提供的社会和经济福利.
政府工作人员需要良好的、列报清晰的分类信息来弥补服务中的缺口,特别是在快速增长的社区.
民间社会、媒体和大众需要同样的信息来了解他们的权利、形成其要求、向规划者和政治家施加压力并监测其反应措施.
参与性方法旨在让社会参与发展,并让人们能够对各种发展项目有所控制.
幸运的是,特别是在贫困城市地区,人们日益认识到,贫民参与对其有影响的决定是至关重要的.
妇女往往是草根组织解决社会需要和推动变革的城市贫民中的一部分;这已经发展成为有效社会运动的一部分.
知识给人力量,并对规划有长期的影响.
"参与性计划"和预算制定可以提高认识,向社会展示有什么样的服务,谁使用这些服务,并改善地方控制.
社会调查和计划对城市贫民的组织来说是最为重要的(见框注25).
为改善工作进行城市调查和计划城市贫民团体和支助性非政府组织正在记录其自身的生活条件、资产和需求.
在此过程中,他们也在积累着社会知识,并在加强社区团体.
他们也在社区居民之间建立联系,并将社区确立为城市政治和规划过程中的一个正式利益攸关方.
柬埔寨金边金边的团结和城市贫民联合会在1994年成立的时候曾是一个储蓄组织,该联合会已经开展了若干调查工作来收集和分析社区数据,包括人口规模和密度;职业和收入;住房位置和风险;租赁情况;获得水、电和卫生设施的情况和方法.
肯尼亚内罗毕肯尼亚城市贫民联合会与支助性非政府组织,帕莫加基金会密切合作,制定了自己获得基本服务和租赁保障的计划.
在居住地胡鲁玛,帕莫加和来自胡鲁玛KambiMoto、Mahiira、Redeemed、Ghetto和Gitathuru村的联合会成员与内罗毕城市委员会开展了一项社区调查和计划活动.
胡鲁玛居民自己收集了所有数据,包括关于人口数据和家庭人数、租赁情况、收入战略、家庭开支、获得和使用水和卫生设施的情况等信息.
这次调查和计划是对这些住区的监管过程的第一步.
坦桑尼亚联合共和国的达累斯萨拉姆Manzese区与人居署的"更加安全的城市"方案与妇女合作确定城市中有哪些不利于其安全和自由行动的因素.
经过两天的磋商和探索性实践,绘制了一个暴力情况图,并提出具体建议来改善整个社区——从改善照明和道路,到监测地方酒吧间、宾馆和其他小企业.
他们还确定了对家庭暴力和轻罪的本地追索权的必要性.
决策者还需要分类的城市内信息,以更有效地解决贫民的需要.
这可有助于确保资源均衡公正地分配;建立质量控制指标;选择将什么人纳入一个方案或从方案中排出;允许机构位置、员工分布和沟通战略的调整.
人口动态,如增长模式和年龄结构,在城市内部有很大的区别,并可能给社会政策管理带来挑战.
若正确地确定了这些变化,可以改善关于医疗分配和教育政策的决定,并帮助制定更加普遍的城市干涉举措.
不过,仍有若干障碍需要新的方式来处理.
城市管理部门经常忽然做出决定,没有时间进行复杂的分析.
体制的不稳定往往损害信息或研究项目.
不规则占地的大量存在限制了地方政府获得可靠数据的能力.
棚户区和非正规住区往往由于侵占和驱逐改变形态.
正是由于公共服务不足,记录才不完整.
大部分发展中国家的规划者和管理者仍无法获得具体的城市内数据和指标,虽然通过使用地理信息系统技术对普查列举区域进行测绘已经取得了一定进展.
按空间分列的信息使决策者可以处理城市治理中最复杂的问题之一——选择从哪里行动:供求关系扭曲最大的领域和出现累计负社会指标的领域.
在权力下放的过程中,这种分析甚至更有必要.
每位利益攸关人都认识到信息对决策的重要性.
然而,了解对信息的实际和潜在需求、组织可对这些要求做出反应的信息系统、形成管理这些信息系统的团体等问题的实践方面,却尚未得到捐助国、国际组织和非政府组织的重视.
在缺乏资源的国家,社会决策者有时认为以良好信息作为依据进行合理决策是一种奢侈.
国际机构可有助于让其相信情况并非如此;他们也可以支持产生数据、工具和分析,以明确需求和提议选择.
框注26为此类贡献提供了很好的例证.
洪都拉斯权力下放工作面对挑战1990年,洪都拉斯的圣佩德罗苏拉市政府要求人口基金帮助设立一个研究和统计单位.
当时,当局对该城市的人口动态了解很少,只知道人口在迅速增加.
人口基金支持了地方工作人员的培训,并帮助官员了解人口动态在地方和区域发展中的作用.
制定了一个基本图来说明个人住房单位的用地情况,并以此作为低成本住房普查、人口和社会指标具体调查的依据.
建立了监测生育率、婴儿死亡率和生殖健康风险的系统.
建立了多学科数据库并与各市政、国家和包括美洲开发银行在内的国际组织共享.
电信巨子美国电话电报公司与该项目合作,将电话服务扩张到32个城镇和城市.
作为使用项目数据的交换条件,美国电话电报公司为两名国际艾滋病毒/艾滋病和生殖保健工人提供资助,并同意在其支助下产生的所有信息将留在公共领域.
这种类型的合作使得项目可以改善其基本图的质量,将"岛屿"地图数字化并最终产生一个全市单一地理参考基本图.
该市自身的土地管理、水管理和卫生办公室在各自的业务中使用这些基本图.
该项目的成功引发了其他面临权力下放的市政当局一一效仿.
该项目成功地与一系列中央和地方政府机构、私营部门、非政府组织、学术界、双边捐助方和国际机构进行合作.
地方一级的活动扩展到艾滋病毒/艾滋病防范以及生殖保健、性别和环境问题的其他方面.
最重要的是,与地方团体分享了信息,使其可以在获得更佳信息的情况下,更加积极地参与到政治进程中.
信息对改善社会服务至关重要,这一论点支持着全世界以证据为基础进行决策的趋势.
不过,仍需要很多工作来了解发展中国家城市地区不断增长的复杂性,以及支持权力下放的社会政策所需的信息系统.
挑战是相当大的.
发展中国家的城市行政部门往往突然做出决定,没有时间进行复杂的分析.
体制的不稳定性往往破坏了信息项目或研究项目.
这些是技术问题,如在人口普查或调查的分析单位,以及潜在用户所需的分析单位之间存在着出入.
技术团队往往很小、培训不够、装备不足.
装备较好的团队又往往创造出没有需求的信息系统.
各个项目的信息系统差别很大.
不存在统一标准,国家和国际机构有时相互之间也不交流资源和信息.
捐助一揽子计划有时不反映地方需求或特定的管理问题,从而造成工作重复和资源滥用.
因此,长期的影响和项目的可持续性是个严重的问题.
为了有效地运作,社会政策管理者需要访问信息系统,这些系统不仅要包括关于供应分配情况的数据——如设备、分配的专业人员和现有服务——也要能够有助于将此类分配结构与地方人口需求作比较.
满足权力下放所产生的需求也需要在地方一级进行能力建设.
致力于权力下放规划的专业人员现在不得不做好准备,使用地理信息系统和卫星成像等工具,从空间角度分析人口现象(生育率、死亡率、移徙、年龄和性别组成).
此外,他们还需要做好准备与民间社会接触,并帮助地方组织获取信息和信息系统.
多年来,人口基金不断支助数据收集.
基金可以通过加强本地为地方发展而生成、分析和使用人口数据的能力来进一步加强权力下放的规划.
这种培训不仅需要操作数据,还需要具有技术理解力,并有能力就主要地方规划问题——如用地和地域规划、住房、交通和基本社会服务的提供等——制定政策提案.
对空间的社会利用和可持续利用做出规划人口领域可发挥更大的作用来引起对长期人口变化的大局的注意并为发展中国家城市的显著增长做准备.
有助于减少城市扩张的社会和环境代价的政策举措包括:调整未来的城市扩张.
将人口数据与卫星图像和全球信息系统的其他空间数据一起使用,可以帮助特定地方或地方群体向更加有利的方向发展.
人口增长趋势的预测与其他数据一起使用——如,关于海拔、坡度、土壤、地表覆盖情况、关键生态系统和危害风险等数据——可以帮助决策者确定未来提倡或避免住区的地方.
要在全球信息系统中得到使用,普查数据要尽量以最小空间单位说明(通常最小空间单位为人口普查区).
生成早期预警指标.
可以使用早期预警指标来提醒规划者不要进行出乎意料的城市扩张.
关于城市扩张和环境保护需求的广泛动态的最新信息对负责城市治理者至关重要.
要确定在扩张的不稳定非正规住区.
航空照片和卫星图像日益得到使用,以补充两次普查间的人口预计情况.
规划基础设施和住房政策.
道路、公共交通、供电和供水情况在决定城市增长方向方面发挥了作用.
他们的发展应该根据环境和人口标准调整.
关于人口趋势的信息和沟通方式可有助于预测住房、公路和街道系统压力增加的情况.
确定危境中人群.
对任何城市来说,确定环境风险的位置、严重性和频率是基本的规划工具.
非正规住区面临的洪水、地震和滑坡等风险更大.
健康危害也大量存在,因为基础设施过度拥挤和低劣,也因为这些住区是在临近被污染水体、固体废物垃圾或有污染的工业的不健康场所发展起来的.
具体的风险不仅在于位置,还在于居民的信息水平和建筑材料,以及住区的总体质量.
规划公园和人行道.
城市公共公园和人行道被贫困国家的城市视为负担不起的奢侈品,但开放空间有助于个人的康乐和身体健康.
它们有助于促进在城市生活重要领域中的公平(见框注27).
城市的树木具有重要的环境益处,如过滤空气污染物、削弱城市热岛效应并改善水质.
上述的全球信息系统可确定预留绿色空间区——无论是作为它们被开发前的工作还是作为综合城市改造工作的一部分.
公共空间:大型均衡器发展中国家城市人口将在数十年内翻一番可能是一次机会,可以利用它来想象新设计和组织计划,以使城市更加人道和公平.
1998年当选波哥大市长时,EnriquePealosa承认收入不平等是市场经济的通病.
但他相信,将公众利益摆在私人利益之上,可提高城市地区的"生活质量平等".
Pealosa认为,城市交通系统对平等至关重要.
要做到民主和维护公共利益,公共交通必须优先于私车.
他认为,高速公路是不平等的典型标志,建造高速公路的资金,本可以满足贫民更加重要的需求,却被用来满足少数富裕者.
因此,该市推翻了一个建造高速公路系统的计划,而赞成大众交通、人行道和自行车道计划.
混乱的私营公共汽车系统被蛛网系统所代替——地方公共汽车在专用快车道行使,为乘客提供快捷的运输.
街边的路障为行人留下了人行道,并通过限制措施在车流高峰将路面小汽车减少40%.
同时还修建了数百公里自行车专用道.
市长说,在空闲时最能感受到收入差别:高收入市民可以住上大房子,出入花园和乡村俱乐部,而低收入者及其子女却住在拥挤的房屋,公共空间是他们唯一的休闲去处.
Pealosa相信,优质的公共步行空间至少是解决不平等现象的开始,因此改善了绿色空间、滨水码头和公共步行空间.
可以想象,这些和其他促进平等措施引起了强烈的反对.
但Bogotá最终表明,可以通过战略性的使用公共空间在促进平等方面大有作为.
随着城市人口翻番,也赋予发展中国家的决策者一个使用公共空间作为大型均衡器的机会.
这是所有市民作为城市平等的一分子汇聚的地方.
为城市变迁做准备:定论在过去25年里,发展中国家常见的反城市化政策误解了城市增长的挑战和机遇.
毋庸置疑,在许多发展中国家,城市贫困是一个日益突出的重要问题.
环境问题也日益集中在城市地区.
不过,因为贫困和环境问题指责城市未免有失重点.
驱散或分散人口和经济活动的做法不会缓解情况——即使这种做法是可能的.
人类要从城市变迁中受益,其领导者必须首先承认,这种变迁是不可避免的,且对发展至关重要.
他们必须认识到贫民有权利获得城市提供的种种利益,城市也有可能从贫民的贡献中获益.
规划者不要徒劳地试图阻止城市扩张,而是要客观地考察现有的解决城市扩张问题的可选政策,并发掘其潜力.
城市改善和贫民窟改良引起了市政府和城市规划者的许多关注.
此类行动是必要的,却是不够的:城市必须迫切地放眼未来.
预计亚洲和非洲的人口将在短短30年中从17亿增至34亿,而可得资源水平却在下降,因此需要采取更具有创造力、但更加实用的应对措施.
而这反过来也需要对未来采取现实的眼光,在地方和区域一级获得更好的信息,并以贫民的知识和经验为基础,采取参与性的方式和经磋商的协定.
发展中国家城市中今天的决定不仅塑造了他们自己的命运,也塑造了人类未来的社会和环境.
越来越近的城市千年会令贫困、不平等和环境恶化问题更加易于管理,也可以使他们变得更加糟糕.
从这点来看,必须带着紧迫感来解决城市变迁所带来的挑战和机遇.