公共政策郎朗否认美国国籍

《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年美国公共政策绩效评估方法及对中国的借鉴雷晓康席恒马朝琦[内容提要]为了不断提高公共政策的绩效水平,近年来美国政府颁布了一系列旨在促进政策部门提高公共政策制定水平的规章制度.
2003年9月,为配合政府绩效预算改革工作,美国政府颁布了《政策规定绩效分析》,系统介绍了制定公共政策的方法及注意事项.
这一方法对于世界各国政府来说,都是一个很好的借鉴.
本文旨在通过对这些方法的深入介绍,以期有助于我国目前正在进行的政府行政改革和预算体制改革.
2003年9月美国政府颁布的《政策规定绩效分析》[1],作为其指导政府绩效预算工作文献中的一个子文件.
出台这个文件的目的就是为了预测和评价公共政策实施效果.
根据第12866号总统令第3(1)条款,美国政府部门在废除或修改已有政策或者制定新政策时都应进行政策绩效分析,尤其需要分析政策所带来的经济效益.
[2]从这个规定中可以看出美国政府对于政策绩效分析的重视程度.
按照有关规定,为了提高政府出台的公共政策的绩效,各公共政策的制定部门应该进行绩效分析.
这样做的好处在于"(1)了解提案能否收支平衡,(2)提示备选方案是否更有效率.
好的政策规定绩效分析向公众和政府部门(包括分析机构)提供各项方案的效果,它可以指出某些方案的不足,也可以证明另一些方案是否更加全面、合理和公正.
"[3]在研究和改进公共政策效绩分析中,这是一个值得关注的重要文献,它所规定的分析内容和方法,对于各国政府具有普遍的借鉴意义.
本文拟通过对这些方法的深入探讨,以期有助于我国目前正在进行的政府行政效率和预算体制改革.
一、公共政策评估的内容和方法《政策规定绩效分析》主要涉及到三方面的问题:对制定公共政策必要性的评估、对公共政策选择的评估和公共政策效绩的分析.
(一)制定公共政策必要性的评估为什么要制定一个新的公共政策,它是针对什么样的社会问题而设立的.
这是一个政策制定者首先回答的问题.
对于这个问题的回答,也说明了政府制定公共政策的预期结果是什么,是将目标具体化的过程.
因此,准确地提出政策的目标是进行公共政策评估的第一步.
《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年基于现实生活中出现的问题以及问题的严重性进行政策立项,是制定公共政策的前提.
公共政策出台必要性可以利用以下的逻辑来解释,即如果不出台新的政策,可能会造成各种经济、社会问题,而公共政策的出台正好解决了这些问题.
美国联邦政府管理与预算办公室(OMB)就是用以下几个指标来测量公共政策必要性:"(1)项目目的清楚吗(2)项目的设计是为了解决特定的事件、问题、需求(3)该项目的设计对于解决特定的事件、问题、需求有重要影响吗(4)在解决特定的事件、问题、需求时,该项目是否有独一无二的作用(5)对于解决国家事件、问题、需求等,该项目的设计是否最理想"[4]由于任何政策都会对市场交易行为产生影响,所以制定政策时还需要考虑如何最大限度的减轻政策对于正常市场交易的干预程度.
因为再有用的政策也会对市场效率产生影响.
从理论和实践的角度来看,有必要限制下列公共政策:控制竞争市场的价格;限制竞争市场的生产或销售配额;对商品或服务强制执行单一质量标准,而这种标准完全能自发确定或通过买卖双方信息透明度来确定;控制就业或生产的进入,除了出于公众健康与安全考虑或管理公共资源.
(二)对公共政策选择的评估要提高公共政策的绩效,在出台公共政策时就需要从以下几个方面加以考虑:公共政策生效日期的选择.
时间对政策规定的收益有重大影响,不同的生效日期会产生不同的收益.
推迟生效可能使未来收益产生重大损失.
对需要提前一年或更多来制定生产计划的行业而言,不同生效日期会有不同的成本,有缓冲期的政策比立即生效的政策成本低得多.
政策的法律权限问题.
一般要求,公共政策不能违背现行法律规定的权利与义务范围.
如果在现行法律框架下制定更详细的政策,就要考虑政府机构的法律权限及政策规定的特定要求.
公共政策执行过程中监督手段的选择.
为了提供最有效的激励,各级政府的执行手段各有不同,包括现场监测、定期报告和未达到要求的惩罚等.
不同的监测与报告手段的成本收益不同,应该确定一个最优组合.
公共政策作用对象的差异性对于公共政策本身的影响.
依照预计成本与收益的不同,对于不同作用对象应该有不同的要求.
企业大小不同,损益的考虑标准也不一样,如果需要大量固定成本,小企业会不胜负荷.
反之,对行业龙头企业强行摊派、加重高效率企业的负担只能降低总体效率.
公共政策作用对象的差异性对于公共政策制定提出的另一个要求就是选择适度的公共政策执行严格程度.
通常公共政策越严格,其执行成本会增加,当然其效益可能越高.
但是随着严格程度加大,边际成本增加而边际收益减少.
对于不同的作用对象,公共政策的严《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年格程度可以有差异.
公共政策实施的地域差异性.
同一政策在一个国家的不同地域实施,可能带来了完全不同的收益和成本,特别像我们中国这样的大国.
若损益的地域差别过大,就应该考虑把政策细化,以适应不同地域的要求.
优选市场导向而非直接政府干预.
相对于政府直接行政干预,致力于市场导向的政策选择具有更高的效率.
市场导向是指以经济利益为诱因,方法包括收费、罚款、津贴、市场准入或退出.
(三)对公共政策绩效的分析政府绩效评估的方法主要有成本-收益分析法(cost-benefitanalysis,CBA)和成本-效果分析法(cost-effectivenessanalysis,CEA)两种.
[7]CBA方法适用于公共政策的收益可以用货币单位来计量,如对政府的公共资本投资项目进行评估.
收益和成本差额即为净收益,它反映了公共政策的效率,一般来说,净收益越大越好.
CEA方法主要应用于收益无法货币化的公共政策分析.
由于公共政策作用效果的多样性和复杂性,相对于CBA,CEA的适用面更广一些,使用难度也更大一些.
1.
成本和收益(效果)的估计成本和收益(效果)的估计是使用这两种方法进行公共政策评估的前提.
在确定具体的成本和收益时,经常使用的一个概念就是机会成本.
计量机会成本有两个重要的指标,一个是愿意支付(willingtopay,WTP)[6],另一个是愿意接受(willingtoaccept,WTA).
WTP是指个人为某项收益而愿意付出多少,它是通过实验的方式来测定人们对于某种商品或者服务偏好的价值;WTA是指个人为得到某项福利而愿意接受的补偿.
WTP和WTA两种方法都是以有市场价格为前提的,所以对于市场价格的充分研究和理解可以获得人们的偏好.
在估计成本收益时,应该注意,第一,公共政策绩效分析中不应该只看到政策的直接损益,还应注意重要的附属收益和风险.
附属收益是指公共政策主要目的以外取得的正面效应,附属风险指由一项政策引起(但未计入该公共政策的直接成本)的经济、健康、安全或环境的负面效应.
第二,计量标准的一致性.
成本计量需要包括所有相关社会成本,公共的和私人的.
成本-效果比率的分子是净成本(=公共政策的毛成本或总成本-节约的成本).
第三,如果只有部分收益能用货币计量,大部分效果无法用货币量化,则可从总成本中减去能够货币化的收益得到净成本(这时净成本可能为负,即货币化收益大于成本).
第四,考虑公共政策对不同人群的公平性,以助于决策者综合考虑公平与效率.
2.
选择适当的贴现率.
公共政策不仅会在当期产生损益,也会在未来若干年内产生损益,就需要采《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年用贴现的方法将其转化为现期的损益.
当且仅当损益折现为现值后才能相加决定净收益的价值.
根据贴现系数公式)1(1r+可知,贴现率越高,给定未来年份成本收益值的情况下,其现值越低,这可能会使一些有效的公共政策或公共工程因为现值过低而不能通过可行性分析,同时,过高的贴现率会刺激人们更早而不是推迟消费资源,影响到代际平衡问题,也会影响到资源在公共部门之间、公共部门与私人部门之间的配置,所以选择适当的贴现率非常重要.
美国管理及预算办公室(OMB)第A-94号文件建议公共政策绩效分析的贴现率为7%.
7%是美国私有资本的平均税前回报率,它可视为资本的机会成本,也是私人部门中受公共政策影响而改变用途的资本的贴现率.
经过认真研究和广泛调查,1992年,OMB修改了A-94号文件.
最近研究表明,平均资本报酬率依然接近于1992年估计的7%.
同时,OMB还建议公共政策绩效分析时使用3%的贴现率,这主要是考虑到通货膨胀以及个人消费的因素.
OMB认为,公共政策并不只是影响资本分配,还会影响到个人消费,而对有关个人消费的公共政策(如提高商品和服务价格的公共政策)应该采用较低的贴现率.
常用的方法称为"时间偏好的社会贴现率",即将未来消费流量折为现值的"社会"贴现率.
可以用储户对将来消费的平均贴现率来衡量社会对消费时间的偏好,从而合理地估计政府长期债务的实际报酬率.
在上世纪70年代以来,这个报酬率以税前为基础,平均为3%.
[7]鉴于此,OMB建议在进行公共政策分析时应同时采用3%和7%来估算净收益.
同时如果不能确定机会成本的大小,应该在采用3%和7%的同时,用更高的贴现率作敏感性分析.
[8]3.
获得民众偏好的方法利用市场数据获得民众偏好是一种非常直接的方式.
政策制定者可以直接利用市场交易的各种价格来反映人们的偏好.
在供给保持不变时,需求上升价格就会自然的上升,这传递出来的信号是人们对此类商品或服务的偏好在增强.
价格正向的、直接的反映了市场的需求状态.
但由于市场不完全或政府干预,有时市场价格不能反映商品或服务的真实价值,这时就需要利用各种手段来还价格以本来的面目,即使用"影子价格".
获得人们偏好的另一种直接的方法就是设计调查问卷.
在设计或评价问卷调查偏好时应注意:(1)清楚、完全、客观地描述待评估的商品或服务,并反复测试问卷;(2)关于支付意愿的问题,应该考虑被调查人的收入水平、可供选择的替代品以及别的消费方式;(3)调动被调查者的积极性;(4)调查的内容易于统计分析、能够覆盖目标人群并能用概率表示,从而得到整体的加权平均数(5)采取措施尽量提高调查表回收率.
过低的反馈率表示存在误差,不能形成普遍性的结论,应该作进一步的分析研究;(6)具体的调查方式,如面对面、电话、邮《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年件、电脑、因特网或多种方式组合,应由问题的性质、问卷的长短与复杂性等决定;(7)提供下列信息:目标人群、选择方法及在目标人群的覆盖率.
选样方法包括分层选样、分组选样等;(8)分析搜集数据时透明、适当并正确运用统计与计量方法.
从上面介绍的美国政府对于公共政策绩效评估的做法可以看出,对于公共政策绩效的预测和评估,可以保证公共政策在出台时的最优性,可以向民众说明选择公共政策的选择集,同时也可以说明选择某一公共政策并执行其的根据和成本收益.
这些都为公共政策实现其政策目标提供了前提和保证.
上述这些评价方法同样也可用于对现有公共政策作用结果和实施过程的绩效评价.
相对于论证到底应该哪一种公共政策应该出台,对已有公共政策的绩效评估有时可能会容易一些.
因为其作用结果已经显示出来,或者正在显示,其不确定性程度降低了很多.
对于这一类绩效的评估就是将现实的结果与公共政策的设计目标作比对,说明在多大程度上实现了目标,同时对没有实现的目标做出解释,找出其产生这种结果的原因.
这过程中也存在着对于各种结果如何量化、货币化如何选择恰当评价指标,如何进行成本——收益估计等等.
这与上述的方法是完全相同的.
二、中国公共政策绩效评估的取向发端于2000年的中国部门预算制度改革,是我国在公共部门引入绩效评估的有效探索,也可以看作是我国对公共政策开始进行相关的绩效评估.
从近年的改革经验可以看到,这种改革制度的引入,对于提高财政资金的使用效率、提高公共部门提供公共物品和服务的效率起了非常大的推动作用.
但是我们也应该看到,目前的部门预算改革中还存在很多问题,如"走形式"、"换汤不换药".
诚然,由于政策目标的不确定性、多指向性、评估资料的有限性、数据资料的不完整性、评估过程的非理性等因素的存在,使得对于公共政策的绩效进行评估是一件极其敏感而又困难的工作,但是提高公共政策的绩效,仍将是我国政府体制改革的一个重要内容.
参照美国公共政策效绩评估内容和方法,我认为要做好中国的公共政策绩效评估工作,需要从以下几个方面入手.
第一,工作思路的转换.
对公共政策的绩效进行评估,当政领导可能想到的第一个问题就是评估结果直接影响到我的政绩,而这一点可能成为抵制、阻挠乃至反对进行公共政策绩效评估的借口.
"政府机构都有着强烈的兴趣和愿望,以显示和证明它们的政策和工程项目产生了哪些积极的影响,对于来自外部的、由独立的组织所进行的政策评估行为和努力,行政官僚们常常把它视为是对自己的政策和工程项目、自己的财政预算、自己作为行政者的竞争力的威胁.
政府机构不会喜欢显示自己的政策没有发挥作用的研究结果,更不愿看到说明自己的政策成本超出了政策效益的研究结果.
"[9]所以能不能正确地看待这个问题,是公共《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年政策绩效在中国能否顺利开展并真正客观反映实际情况的重要前提和保证.
对于以人治行政为特征的中国行政制度而言,能将这种方式引入,积极推进公共政策绩效评估的新取向,就是一个很大的进步.
第二,公共政策绩效评价结果的可信度问题.
人为因素对于客观评价指标的干涉影响了可信度.
由于公共政策目标确定的不合理,造成政府公共政策在执行过程中不能有效的完成目标,但是为了不影响自己的政绩,于是做假数据、虚报指数等欺骗行为不断出现,严重背离了绩效评估所要求的客观实在性.
避免"数字化政绩"这一问题在公共政策绩效评估中出现的一个有效方法就是从源头上保证各种评估资料的准确性,而准确性来自于制度上的保证:由谁来对公共政策的绩效进行评估,是由部门自己对自己制定的公共政策进行评估,只向公众提效一份报告,还是有一个专门的部门来评估.
这两种制度安排都会有一定的局限性,如前者往往会造成"夸大政策的效益而有意尽量淡化政策的成本",[10]后者局限性在于信息不对称.
所以可以将两者结合起来,让一个专门的机构对行政部门的自己的绩效评估报告进行再评估,以保证可信度的提高.
第三,工作方式的改变.
公共政策绩效评估是建立在充分信息资料的基础上,没有完善的信息交流与沟通机制,也就没有政府绩效管理与评估.
绩效管理有赖于获取的信息,良好的绩效需要一个完善的信息系统.
这就要求日常的行政工作中采用信息管理系统的形式,及时进行信息资源的总结、整理.
我国政府信息化程度目前还处于一个比较低的水平,要将公共政策的绩效评估方法引入政府行政过程,就应当把管理模式的转换与运用先进的科学技术有机地结合起来,运用信息技术的手段和方式把先进的管理理念表现出来,构筑数字化政府,走向在线服务.
第四,加强成本意识.
由于绩效评估的基本方法是成本收益分析法,这就要求行政工作过程中要有成本意识.
长期以来,中国行政体制中成本概念淡漠,而正是由于这一点,公共政策的"收益"观念也比较淡漠.
通常的情况是行政职能部门往往制定政策的动力大,而缺乏相应的激励机制以对公共政策的作用结果做出评价.
现有公共政策的出台机制是造成无人过问政策作用结果的制度原因.
第五,结合中国的特点制定出符合国情的评价指标体系.
对于公共政策的决策者、执行者、政策对象来说,由于不同角色的价值取向不完全一致,所以对公共政策绩效评估会有不同立场、态度和期望.
任何一项公共政策的绩效,要想在决策者、执行者以及政策对象之间达成共识,就应该在评价指标体系的设计上有效整合各不同价值取向主体的观点,以求尽可能达到公正、公平、有效.
(雷晓康、席恒、马朝琦,西北大学公共管理学院)参考文献及注释《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年[1]美国政府文件:《政策规定绩效分析》,由美国财政部管理及预算办公室(OMB)于2003年9月17日颁布,中译文载于财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组:《美国政府绩效评价体系》,北京:经济管理出版社,2004,第367-412页.
[2]ExecutiveOrder12866,RegulatoryPlanningandReview,SignedbyUSAPresidentClinton,http://www.
whitehouse.
gov/omb/inforeg/eo12866.
pdf[3]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组:《美国政府绩效评价体系》,北京:经济管理出版社,2004,第368页.
[4]美国联邦政府管理及预算办公室2004财年预算文件,"InstructionsforPARTWorksheets",第6-9页,(http://www.
whitehouse.
gov/omb/budget/fy2004/pma/Instructions.
pdf).
[5]在CEA的基础上,还发展了一种方法,称为加权成本-效果分析法WCEA(weightedcost-effectivenessanalysis),这种方法是将多种效果按一定的权重转化为单一的效果,便于对公共政策的评估.
[6]WTP这种方法已经存在了很长时间,但是直到上世纪60年代,Davis第一个利用这种方法进行环境政策评估的实证研究,是对美国缅因州地区人们在未开发的森林地区进行户外娱乐活动的收益进行评估.
参见Davis,R.
K.
:Recreationplanningasaneconomicproblem.
NaturalResourcesJournal,1963(3):239–249.
[7]这个3%的数值是通过以下计算得来的:10年期国债的收益率为8.
15%,同时该期间消费价格指数(CPI)年均增长率是5%,意味着10年间的平均收益是3.
1%.
[8]对于公共投资贴现率选择的其它原则及争论,可以参见布朗、杰克逊:《公共部门经济学》(第四版)(北京:中国人民大学出版社,2000年)一书中"贴现率的选择"一节中的论述,第200-204页.
[9]托马斯·R·戴伊:《自上而下的政策制定》,北京:中国人民大学出版社,2002年,第212页.
[10]托马斯·R·戴伊:《理解公共政策》(英文版)北京:中国人民大学出版社,2004年,第316页.