粮农组织计划任务重启
计划任务重启 时间:2021-04-10 阅读:()
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MZ846/ChC计划委员会第一二七届会议2019年11月4-8日,罗马粮农组织战略结果框架评价对本文件实质性内容如有疑问,请联系:评价办公室主任MasahiroIgarashi先生电话:+390657053903专题评价系列粮农组织战略结果框架评价联合国粮食及农业组织2019年,罗马引文格式要求:粮农组织,2019.
粮农组织战略结果框架评价罗马.
63.
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iii目录鸣谢.
V缩略语VI内容提要VII1.
引言.
11.
1评价目的、范围和目标21.
2方法21.
3局限性32.
评价结果.
52.
1计划组织结构和系统与粮农组织的战略愿景的契合程度62.
2行政政策和程序在支持粮农组织综合履行使命方面的效力和效率.
.
.
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202.
3将成果框架作为指导结构来规划、交付和报告粮农组织在《2030年议程》和联合国改革范围内成果的适当性.
273.
结论及建议393.
1结论393.
2建议45参考文献53附录.
56iv插文和图表插文插文1:什么是矩阵管理7插文2:区域办事处战略计划联络人的观点10插文3:成果6.
1-粮农组织技术工作和规范性工作的质量和可靠性30图图1:为实现《2030年目标》开展的投资情况——10年展望33图2:粮农组织20项相互关联行动所提议的与可持续发展目标有关的计划组合图.
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34图3:支持粮农组织采取更面向各国需求的建议交付结构49表表1:粮农组织项目普遍延误的例证23v鸣谢粮农组织评价办公室对所有为本评价作出贡献的人员表示感谢.
本报告由首席独立顾问S.
V.
Divvaakar和评价办公室小组组长AurelieLarmoyer共同编制;独立顾问PaulBalogun和AngelaBester以及评价办公室顾问FedericaCoccia提供了大量协助.
评价办公室高级评价官CarlosTarazona提供了全面指导和审查,评价办公室实习生GyureeLee协助收集了数据.
联合国项目服务办公室前执行主任JanMattsson为本评价提供了专业审核,他现在担任多家国际组织的顾问和一家社会企业的董事会成员.
评价办公室对粮农组织工作人员表示感谢,他们不吝投入时间,分享知识,提供宝贵的见解和资料,补充从文件审查中收集的证据.
特别感谢副总干事(计划)DanielGustafson、副总干事(气候和自然资源)MariaHelenaSemedo和副总干事(运作)LaurentThomas及其团队——他们在整个过程中提供了战略见解和深思熟虑的指导,为本评价提供了不可估量的支持.
评价小组还对战略计划管理小组工作人员、战略、规划及资源管理办公室、粮农组织驻国家代表处和区域办事处小组表示深切感谢,他们不吝投入时间,在某些情况下甚至车马劳顿与评估人员会面.
他们分享的观点、经验和数据为本次评价提供了基本的证据基础.
评价还得益于许多其他利益相关方的投入,包括政府官员、国际组织和联合国其他机构、粮农组织计划委员会常驻代表、研究中心和私营部门.
评价小组对此深表谢意.
vi缩略语ADG助理总干事AMR抗微生物药物耐药性BDTF业务发展工作组COA全组织成果评估CPF国别规划框架CPMB全组织计划监测委员会DDG-P副总干事(计划)DPI粮农组织投资中心ERP电子资源规划FAO联合国粮食及农业组织FAOR粮农组织驻国家代表FPMIS实地计划管理信息系统HR人力资源IT信息技术JIU联合检查组MOPAN多边组织绩效评估网络NSHR编外人力资源OED评价办公室OHR人力资源办公室OIG监察长办公室OSD权力下放办事处支持办公室OSP战略、规划及资源管理办公室PIMB计划执行情况监测委员会PIRES计划制定、执行情况报告及评价支持系统PSR粮农组织业务发展及资源筹集司SO战略目标SP战略计划CSS共享服务中心UNCCA联合国共同国家评估UNCITRAL联合国国际贸易法委员会UNLOCK联合国组织变革和知识实验室UNOPS联合国项目服务办公室UNSDCF联合国可持续发展合作框架USAID美国国际开发署vii内容提要1.
《战略框架》(粮农组织,2013a)于2013年设计,旨在改善联合国粮食及农业组织(粮农组织)的战略定位并解决下列问题,即:本组织计划活动都以部门为单位条块分割;本组织整体工作未能明确与成员国商定的国别计划重点保持一致.
《战略框架》的概念框架非常契合这些目标,最近的评价证实了制定战略目标(粮农组织,无日期)的价值.
这些战略目标发挥粮农组织的卓越技术能力,推动粮农组织在国家一级的参与,实现相互关联的战略发展目标(SDGs).
此次评价再次证明,《战略框架》能让拥有70年历史的粮农组织适应外部日新月异的环境,应对层出不穷的新挑战,并献计献策,进一步提高《框架》的意义和成效.
2.
粮农组织作出了可圈可点的努力,妥善驾驭组织结构的深刻变革,为开创新局面做好了准备.
粮农组织已经取得很大成就,与八年前相比,权力进一步下放,战略定位更加明确.
面对未知的未来,粮农组织"边干边学",发挥经验,调整行动,度艰克难,砥砺前行.
与《战略框架》同时实行的结构和业务改革,促进总部一级技术部门之间开展更多的多学科工作.
在财政资源保持不变的情况下开展这些改革,是一项复杂的工程;因此,改革对于改变粮农组织实地实施工作成效的贡献仍在慢慢展现.
总体而言,改革初战告捷.
《战略框架》的概念框架是合理的,但需要加以推进,以便为本组织根据《2030年议程》和联合国改革议程要求进一步开展转型做好准备.
3.
粮农组织还需要随着若干国家的进步和发展——特别是随着低收入国家的发展和国家能力的提高,进行准确定位,并调整其交付模式.
发展援助和技术支持的性质也在不断变化,因此需要重新思考粮农组织作为以知识和技术见长组织所提供的服务.
随着粮农组织确立了新的领导层,有机会通过一系列措施加快转型,包括坚决解决本报告中确定的未决问题,同时促进粮农组织基于战略定位,以专门知识为抓手,积极参与,灵活实施,建立新的组织文化.
落实《2030年议程》与联合国改革的准备情况4.
自2013年以来,全球发展架构和环境发生了变化,在《2030年议程》出台之后尤其如此.
《战略框架》促进了组织文化的转变,有助于粮农组织采取同样的发展战略办法,阐明相互关联和跨部门目标.
viii5.
可持续发展目标和联合国改革呼唤调整粮农组织的结构和进程,确保本组织的有效参与.
粮农组织意识到,需要根据《联合国可持续发展合作框架》重新确定其战略,以便更好地支持各驻国家办事处,但目前尚无证据表明,粮农组织面向各计划小组、技术司和权力下放办事处,在全组织范围内采取了协调一致的做法或指导.
6.
面对这些要求,粮农组织需要制定一项战略和行动计划,支持各国实现可持续发展目标,同时重组其支持能力,更好地参与《联合国可持续发展合作框架》.
粮农组织亟需在全组织统一思想,阐明自身在帮助各国实施可持续发展目标计划方面的作用、对各种可持续发展目标的直接贡献、以及如何争取在2030年实现并衡量这些计划.
粮农组织应将可持续发展目标纳入其《战略框架》,而不仅是与其保持统一.
结果框架的适当性7.
可持续发展目标还为所有发展利益相关方确定了共同语言.
由于粮农组织需要采用这些共同的计划参考资料,以便于与外部对话者开展沟通,因此基于粮农组织特定战略目标的计划结构的效用有所减弱.
联合国改革强调合作的必要性,因此增加了将可持续发展目标整合作为《战略框架》支柱的重要性.
在这方面,最近为使结果框架与可持续发展目标保持一致而作出的努力是正确之举.
8.
粮农组织围绕五个战略目标设定其结果框架,进而可按照其领导机构的要求,在全组织范围内汇总其需要的成果,以报告成就.
与任何大型发展组织的全组织结果框架类似,为了跨越不同国家和区域进行汇总报告,需要考虑国家一级成果的具体情况,作出权衡折衷.
9.
此外,如前文所述,粮农组织尚未在任何明确的变革途径或变革理论中阐明,其交付的具体成果一级产出与结果框架中规定的高级无形成果之间是否存在因果关系.
虽然汇报这些成果是粮农组织及其伙伴的共同责任,但粮农组织、各国政府和捐助方的主要贡献、贡献程度和顺序以及相互问责尚未得到明确界定.
因此,结果框架不是报告单个组织对任何政策、规范或体制变革,或更高级别目标(包括可持续发展目标)贡献的最佳依据.
10.
为了应对这些挑战,本评价建议更新结果框架所依据的变革理论,以确定更具体、基于问题的计划目标,并阐明其为交付全球公共产品、落实发展目标而开展的规范性工作的成果链.
阐明粮农组织的行动如何补充其他ix利益相关方的行动,进而促进高级别影响,也有助于加强结果框架在管理、资源调动和报告方面的效用.
衡量结果框架进展情况的指标应注重结果,并分别概述粮农组织、合作伙伴和对口机构对符合可持续发展目标的发展成果的贡献.
管理安排的成效11.
总体而言,为提高粮农组织的战略地位和面向国家一级而制定的管理模式是适当的,但由于实施方面的缺陷,并未充分实现其目标.
矩阵式结构适合培育跨部门思维,推动在总部开展了更多的跨部门工作.
然而,该结构并未对粮农组织的国别计划产生预期的积极影响,特别是因为没有将矩阵推行到权力下放办事处一级.
管理层改组主要在总部和区域一级进行,设立了战略计划小组,专门负责促进计划工作.
区域办事处一级对战略计划的投资过于有限,难以专注于发挥预期的计划领导和指导作用,并支持实施工作.
鉴于这一限制因素,加上未在交付结构中明确分区域和驻国家办事处的角色定位,《战略框架》只是略微调整了粮农组织在国家一级的运作方式.
这是一个关切问题,因为粮农组织的业绩主要体现在国家一级,且《战略框架》应该在国家一级发挥作用.
12.
对两大资金来源的管理存在脱节,是另一个重要缺陷,限制了战略计划发挥影响,进而也限制了《战略框架》对粮农组织工作的影响.
战略计划小组仅在正常计划中有发言权,因此对主要供资来源——粮农组织信托供资计划几乎没有控制权.
此外,将计划结构(各战略计划)与战略目标相匹配,也带来了挑战,并隐性造成了对上问责的倾向——战略计划团队的工作重心是确保一线计划与结果框架一致,这与驻国家办事处确定全组织工作水平时所采用的自下而上的逻辑相悖.
13.
由于联合国改革和《2030年议程》强调需要响应2013年《战略框架》的倡议,建立面向各国的模式,因此,本评价建议将驻国家办事处摆放在粮农组织计划实施结构的核心位置.
为此,鉴于资源有限,本评价建议利用分区域办事处作为初步计划支持和技术中心,使多学科小组贴近国家一级,组织开展对驻国家办事处的支持.
应确保区域结构能为实地业务提供支持,同时,总部各小组除了提供专题技术领导外,还应支持权力下放多学科计划小组.
权力下放办事处与总部技术小组之间开展直接接触,也有助于粮农组织开展规范性任务,对于确保粮农组织为《联合国可持续发展合作框架》和国别计划提供最高水平的技术投入至关重要.
同时,还有利于按照《战略框架》的初衷,整合粮农组织的规范和发展任务.
x人力资源职能的充分性14.
经修订的《战略框架》要求配备新的技能组合,以支持培养计划性思维,采取跨学科办法,并调动投资.
因此,除了满足各国不断变化的需求外,人力资源管理还不得不适应内部改革的要求.
在预算保持不变的情况下,粮农组织依然保持着总体技术能力,并重新调配其部分职位,以满足《战略框架》的需要.
粮农组织应继续提供高水平的技术专门知识,并继续调整其技能组合,适应不断变化的工作重点.
15.
粮农组织人员(再)分配战略并未基于对实施其《战略框架》所需的具体职能和办事处地点的系统分析.
需要评估粮农组织的能力,以确定应该调配哪些员工,同时应按照计划和管理指导,组织开展岗位流动.
特别要注意的是,大多数分区域办事处不具备足够数量的必备技术专门知识,缺乏提供有效支持各国所需的技能(如起草提案和提供政策支持).
只有贴近驻国家办事处,分区域办事处才能最有效地集中发挥技术和计划能力.
16.
为确保切合需求,粮农组织需要建立机制,确保员工的职能符合各级需求,并继续根据不断变化的需求调整员工能力.
在短期内,全面调整岗位能力要求,将有助于确立特定职能和任职地点所需的技能,并提高粮农组织参与《联合国可持续发展合作框架》进程的声誉和成效.
计划办法的成效17.
《战略框架》的计划定位目标是加强粮农组织在将粮食和农业确立为各国发展议程中心任务的影响力.
战略计划得以因此而制定,但尚未一如预期成为强有力的计划支柱.
这背后有若干制约因素,包括战略计划对粮农组织大型实地计划的影响有限、与实地脱节;全组织规划系统是自上而下的方式;以及结果框架与实地的重点任务脱节.
另外,粮农组织技术和战略计划职能的划分不够明确,这在一定程度上是因为战略计划小组都只配备了技术专家,导致各小组的职能发生偏移.
捐助方和各国政府作为粮农组织投资的两个主大驱动因素,并未遵循计划逻辑,这是一个应充分认识并解决的制约因素.
事实上,捐助方对计划办法的支持和部分指定用途的资金,过去几年来都低到令人失望.
xi18.
粮农组织继续采用基于项目的交付模式,缺陷是交易费用不成比例,且缺乏实际影响.
尽管粮农组织认识到需要加强计划和战略工作,但在实践中,未明确该如何界定、制定和调动资源,以采用计划办法.
战略计划小组对自愿供资工作的设计和资源调动办法的影响不足,指导较少,而这些工作几乎完全由驻国家办事处和技术部门牵头.
资源调动小组设立了业务发展组合,这表明粮农组织已经认识到,需要确定基于问题的具体工作领域,更加吸引并适合外部参与.
19.
《战略框架》将国别优先重点和规范性技术工作逐步纳入粮农组织全组织工作规划和报告系统.
虽然在基于国家优先重点开展自下而上的规划方面取得了重大进步,但工作规划仍然过于注重正常预算拨款,而预算外资源支持的重要技术/规范工作和国别计划拟订工作仍未在规划和报告中得到充分反映.
由于国家一级的大部分实施工作由预算外资源支持,因此需要整合工作规划,将正常预算和预算外资源结合起来.
在竞争日益激烈的大背景下,需要提高资源不足的驻国家办事处的能力和支持力度,助力资源调动和捐助方参与.
20.
本评价建议加强粮农组织总部的计划管理职能,以促进计划办法,提供战略指导,应对《2030年议程》和联合国改革提出的新挑战.
本评价认为,有必要进行一些内部调整,以巩固影响计划职能成效的核心要素,包括战略规划、伙伴关系管理、资源调动和知识管理.
监测和学习成效21.
粮农组织的结果监测和报告系统——计划规划、执行情况报告和评价支持系统、实地项目管理信息系统,以及驻国家办事处信息网都是分散断裂的.
总体而言,这些系统能生成大量信息,但不具备分析功能,无法开展计划组合分析或管理学习.
粮农组织没有充分投资建立有效的机构监测职能,以便进行定性评估,加强学习,提供反馈,提高计划绩效和成果成效.
需要加强结构和进程,开展战略和定性计划监测,并审查组织业绩和发展贡献.
22.
根据加强粮农组织计划方向的必要性,需要建立合理结构,确保对各项计划所产生的知识进行定性分析,并用于不断改进计划.
本评价建议设立战略计划监测和审查职能部门,以倡导全组织一级的监测,并将必要的人力资源分配给权力下放办事处,以支持这一职能.
粮农组织的全组织信息管理系统应相应重新设计.
在这方面,对结果框架的修订至关重要,以确保各项指标都能促进结果报告(例如,衡量对规范性工作的利用、政策变化或投资,并解释粮农组织对这些结果的贡献).
xii变革管理的充分性23.
在计划职能方面,必须确保整个粮农组织具备适当能力,能在经历深刻变革(如《战略框架》所产生的变革)时进行反思和调整.
制定《战略结果框架》并非无关痛痒的小调整,而是本组织打算如何履行其使命、如何对成果问责的重大转型.
对管理变革的重视程度与所涉变革的规模和复杂程度并不相称,取而代之的是"边干边学"的方法.
这也意味着粮农组织并未阐明希望以何种组织文化支持开展变革.
24.
领导层换届和最新一轮制度改革,需要粮农组织进行有效的变革管理,因此,粮农组织应制定并实施一项战略,将良好的变革管理做法制度化,特别是征求粮农组织员工的意见,供其在决策和开展进程时考虑.
行政环境成效25.
为了践行其核心价值观、抱负和承诺,成为一流的组织和首选伙伴,粮农组织需要利用相关基准,使其行政环境切合需求.
虽然行政程序与《战略框架》没有直接联系,但却是促成或阻碍充分实施的关键,因此本次评价审查了行政程序.
在正常预算始终保持不变的情况下,粮农组织采取了若干行政程序来提高效率,最终全组织节支超过1.
5亿美元.
26.
尽管如此,许多行政职能依然存在集中决策的整体倾向,导致交付成效受到严重限制,特别是顾问招聘、差旅和采购程序一直被认为是影响计划实施和质量的因素.
这些程序的缺陷影响着粮农组织在实地的响应能力,可能损害粮农组织在受益人、合作伙伴、政府和捐助方心目中的形象.
27.
本评价建议提高行政程序的效率,通过进一步向权力下放办事处放权,提高粮农组织在满足各国需要方面的灵活性,同时建立适当的问责制,确保开展健全的风险管理.
11.
引言1.
粮农组织计划委员会第一二五届会议呼吁对粮农组织《战略结果框架》进行评价,"以便评估结果框架的效率;评估其作为问责工具在支持粮农组织工作计划进行结果管理的成效;汲取经验教训,供2020年制定粮农组织下个《战略结果框架》时借鉴"(粮农组织,2018a,第10段).
在2019年3月举行的会议上,计划委员会指出,评价应审查以下方面:矩阵管理结构是否充分制度、行政和业务程序是否有成效计划、监测和报告制度是否适当结果框架的质量各项指标是否充分反映发展实效成果评估方法是否适当2.
本评价是一系列评价中的最后一份:在2016年至2018年间,对每个战略目标实施了评价,最近还进行了审查综述(粮农组织,2016;2017a;2017b;2018b;2018c;2019a).
总体而言,战略目标评价和综述报告认定,经修订的《战略框架》让粮农组织可以采用更注重发展成果的新工作方式,而且战略目标为粮农组织工作引入了跨部门办法,这是一项重大且积极的转变.
3.
综述报告范围有限,无法详细评估战略目标评价中提出的若干问题,因为这些问题并非来自《战略结果框架》本身的设计,而是来自其他重要领域和新动态,尤其是由于矩阵制度和权力下放、预算紧缩措施、内部控制以及执行《战略框架》所需的有利环境,而对粮农组织的组织架构进行了调整.
因此,本次评价的重点是业务操作问题,具体而言,是计划委员会会议报告中提及的问题(粮农组织,2018a)1.
1"战略结果框架"和"战略框架"这两个术语可以互换.
"战略框架"指粮农组织主要问责文件《全组织结果框架》.
计划委员会的要求涉及《战略框架》的业务安排,以实现结果框架中规定的结果.
粮农组织战略结果框架评价21.
1评价目的、范围和目标4.
本次评价审查了跨越不同战略目标的业务和管理安排如何有效、高效地支持实施2013年提出的愿景(粮农组织,2013a).
本次评价回顾大约六年的实施情况,重点关注粮农组织在国家和总部两级的交付情况,参照有针对性的计划优先重点,评估了《战略框架》实施安排是否适合实现本组织的规范性工作与发展任务.
5.
最终,本评价旨在吸取经验教训,同时考虑到2013年以来全球发展议程发生重大变化带来的机遇和挑战,推动粮农组织完成任务.
随着新《战略框架》得到制定,这一历史分析为粮农组织管理层和领导机构提供了反思的依据.
6.
在以往各次评价的基础上,并考虑到粮农组织领导机构提出的要求,本评价旨在解决三个问题2:结果框架在何种程度上是规划、交付并报告粮农组织在《2030年议程》和联合国系统改革范围内成果的适当结构粮农组织的计划和组织结构及支持系统以何种方式证明是符合粮农组织战略愿景的合适交付结构粮农组织的行政程序和员工管理如何切实有效地支持综合履行粮农组织的使命1.
2方法7.
战略目标评价(粮农组织,2016a;2017a;2017b;2018b;2018c)和综述报告(粮农组织,2019a)普遍承认作为2013年《战略框架》基础的计划愿景的重要性,因此本次评价重点关注交付模式,以评估其运作是否以及如何支持将这一愿景转化为切实成果.
评价人员提出了"交付理论",即影响交付成效的各种要素的视觉表征,促进了与评价利益相关方交流意见,并将评价问题纳入这些要素.
8.
本次评价重点审查粮农组织《战略框架》在实施方面取得的成就和偏离最初战略初衷和目标的任何意外结果,并重点了解动态转型路径.
因此,基本上更多地依赖定性信息.
本评价主要分析各项审计、评价、内部审查、外部研究(如2017-2018年多边组织绩效评估网审查)(多边组织绩效评估2本评价职权范围(1)介绍了有关评价问题的更多详情.
引言3网络,2019)和类似的联合国审查在2019年之前和2019年产生的大量相关信息.
在这一分析基础上形成了初步假设,评价人员随后根据这一假设与实地和总部的利益相关方进行了磋商.
通过与粮农组织部分员工进行单独访谈和对话、与机构伙伴或平级机构进行访谈,并在以区域为重点的讲习班上进行小组讨论,收集了相关意见,作为对各国、分区域或区域办事处资料的补充.
9.
作为对定性调查的补充,评估人员调查了粮农组织的所有驻国家代表,以收集那些本应通过《战略框架》直接加强工作的利益相关方的意见.
这项调查扩大了评价调查范围,对所有希望就评价所审查内容发表意见、并将实际经验用到实处的驻国家代表进行了采访.
驻国家代表积极回应(63%),因此评价人员得以收集定量信息,作为对定性信息的补充.
10.
粮农组织评价办公室负责管理并牵头评价工作,独立顾问则积极协助,为评价设计提供投入,并牵头在一开始便确定的调查领域开展分析工作.
所有小组成员都参加了有关会议和讨论,并为本评价报告提供了书面投入.
11.
在评价的每个阶段都征求了粮农组织管理层的意见,以确定评价的范围和重点,分享信息和文件,并就初步调查结果提供反馈.
评价小组专门根据不同职责挑选了粮农组织的众多利益相关方,然后与其进行了磋商,以征求其对《战略框架》的见解.
他们的参与程度各有不同,具体因岗位职责与评价所涉主要主题的相关性而异.
利益相关方包括:(1)驻国家办事处、分区域或区域办事处或总部的粮农组织高级管理人员和选定的职工(特定岗位与评价主题相关);(2)作为计划委员会成员的粮农组织领导机构常驻代表;(3)粮农组织在发展领域、公共和私营部门的伙伴机构.
1.
3局限性12.
按照计划委员会的要求,评价工作进度很紧,因为需要及时向新当选总干事提供关于这一战略专题的资料.
因此,用于收集信息的方法考虑到了时间限制,例如,组织集体讨论会,而非个别访谈.
评价小组意识到,与《战略框架》有关的又一项评估(尽管是最后一次评估)可能会在粮农组织员工中产生"评价疲劳"的风险,因此在权衡附加值后,认真考虑了与员工进行接触的每一次机会.
52.
评价结果13.
本次评价承认并重申前几次评价的结果,特别是五次战略目标评价(粮农组织,2016a;2017a;2017b;2018b;2018C)、20172018年多边组织绩效评估网审查(多边组织绩效评估网络,2019)和战略目标审查综述(粮农组织,2019a),这些评价旨在评估《战略框架》作为一项变革性举措的重要性,要求对方向、结构和组织流程进行重大调整,并改变已有70年历史的组织文化,以便使粮农组织适应动态多变的外部环境,应对层出不穷的挑战.
14.
各项评价总体上接受并认可《战略框架》概念的合理性,特别是战略目标评价和20172018年多边组织绩效评估网审查.
《战略框架》提出了粮农组织的新工作方式,特点为:概念框架采用跨部门跨学科方法,应对粮食安全、营养、生计、复原力、环境和自然资源可持续性方面错综复杂的挑战;采用矩阵管理结构,将计划交付和技术专门知识结合起来;采取三级(全球、区域、国家)业务交付模式;制定了结果框架,要素包括产出、成果和目标层面的目标和指标.
15.
《战略结果框架》同时还促使粮农组织逐步建立新的结构,以更好地了解、满足各国需要,建立一个三级交付机制,将粮农组织在国家、区域和全球各级的工作与综合结果框架联系起来.
同时,还加强了粮农组织对成员国的问责制,每两年报告粮农组织全权负责的产出,以及粮农组织和合作伙伴促成的全组织成果.
《战略框架》使粮农组织拓宽了与新部委的接触范围,并加强了粮农组织在关键领域的伙伴关系.
16.
围绕《战略框架》的审议协助保证了粮食和农业在《2030年议程》中的中心地位,并为制定可持续发展目标2和相互关联的可持续发展目标提供了支持.
17.
同时,制定《战略结果框架》并非无关痛痒的小调整,而是本组织打算如何履行其使命、如何对结果问责的重大转变.
本次评价认识到,改革进程中隐藏着复杂的转型,过去四个两年度的正常预算资源一直维持不变也带来了限制,而且要平衡全球一级的规范性工作与国家一级推动实现发展成果,本身就困难重重.
尽管操作层面挑战不断,改革进程充满波折,权力下放(已促成技术能力的再分配)仍需推进,同时财政吃紧局面未见改观(正常预算八年维持不变),但粮农组织仍然坚定致力于实施《战略框架》.
粮农组织战略结果框架评价618.
目前已经取得很大进展,但还需要开展更多的工作,使本组织更好地为重大形势变化做好准备,特别是《2030年议程》和可持续发展目标、《气候变化巴黎协定》和联合国发展系统的重新定位.
随着一些国家不断发展(摘掉"低收入国家"的帽子、国力提升),发展援助和技术支持的性质也发生了变化,需要重新思考粮农组织作为一个知识和技术组织该提供何种服务.
19.
粮农组织已经完成领导层换届,只要坚决解决本报告中确定的未决问题,同时夯实体制基础,采取以专门知识为抓手、以灵活敏捷为新作风的战略定位,就可以加快转型进程.
20.
如上所述,粮农组织上下普遍承认并赞同《战略框架》的概念性理念、转型进展和对未来至关重要,因此本报告重点突出尚未解决的挑战和未决问题.
如能充分解决这些挑战和问题,就可以让粮农组织加快取得成果实效.
本报告凸显这些限制因素,绝非为了减损《战略框架》对粮农组织的总体积极影响.
21.
本节评估了为实现新愿景而建立的业务安排,同时考虑到粮农组织参与《2030年议程》和联合国系统改革的情况.
2.
1计划组织结构和系统与粮农组织的战略愿景的契合程度22.
本节评估了为实现新愿景而建立的业务安排,同时考虑到粮农组织参与《2030年议程》和联合国系统改革的情况.
23.
各项评价总体上接受并认可《战略框架》的概念合理性,特别是战略目标评价和2017-2018年多边组织绩效评估网审查.
其中后者积极肯定了《战略框架》的效用:"粮农组织已显著调整其战略重点,从主要提供技术支持,转向帮助伙伴国家解决五项复杂艰巨的多学科挑战[.
.
.
]粮农组织已经建立了一项势在必行、目标明确且重点突出的战略愿景,这对于未来是一个好兆头[.
.
.
]修订后的《战略框架》有助于塑造粮农组织,并推动其工作方式发生重大改变"(多边组织绩效评估网络,2019:7-8).
24.
在《战略框架》架构下,建立了实施矩阵结构,由粮农组织战略计划主管负责协调各司实施各项战略目标,并完成受托的任务和活动.
在区域和分区域办事处任命了战略目标协调人,以协助驻国家办事处了解、调整并实施新的架构,并最终以综合和可比的方式报告结果.
各项区域倡议和国别计划逐步与新战略目标保持一致(并预期会对照这些目标报告实施评价结果7进展).
《2018-2021年中期计划》虽然考虑到了外部形势(如可持续发展目标)和汲取的经验教训,但《战略框架》的结构并未因此发生重大变化(粮农组织,2017c).
25.
《战略结果框架》还促使粮农组织逐步建立新的结构,以更好地了解、满足各国的需要,建立一个三级交付机制,将粮农组织在国家、区域和全球各级的工作与综合结果框架联系起来.
同时,还加强了粮农组织对成员国的问责制,每两年报告粮农组织全权负责的产出,以及粮农组织和合作伙伴促成的全组织成果.
管理结构成效结果1:矩阵管理结构有助于促进多学科方法.
总部和区域办事处在不增员情况下,实施了重大结构性改革.
然而,矩阵结构未推行到分区域和驻国家办事处一级,因此未能促进全组织计划和国别计划的统一.
区域办事处的战略计划联络人肩负多重责任,且地域覆盖面广,但由于预算始终未涨,导致其无法发挥战略协调作用,因而削弱了《战略框架》在实地一级的影响.
尽管分区域办事处是在国家一级提供技术支持的首要机构,但在矩阵结构方面未发挥作用.
总部和区域办事处战略计划小组的集中管理作用不够明确,导致全组织和权力下放办事处之间越发缺乏凝聚力.
26.
虽然《粮农组织战略框架实施准则》(粮农组织,2019b)未作明确说明,但矩阵结构旨在改变以往按照所涉技术部门的职权范围进行计划定位的做法.
采取计划和多学科办法的最终目的,是通过实施明确切合成员国需要的国别计划,发挥粮农组织丰富的技术专长,在国家一级改进发展成果.
插文1:什么是矩阵管理各组织借助于矩阵系统,在相互竞争的目标之间取得平衡,并有效地管理相互依赖的活动.
对粮农组织而言,这些相互竞争的目标是一方面要更积极地响应客户需求(即:国家伙伴实现其可持续发展目标的需求,或倚赖粮农组织发挥规范作用的利益相关方的需求),另一方面要在业务、分析工作、提供咨询意见方面保持卓越水平.
这些目标明确载列于粮农组织的文件中.
成功的矩阵组织通常会不断审查其组织成效,并在必要时重新调整内部权力失衡,以提高其实现战略目标的能力(详见Gottlieb,2007和Galbraith,2009).
粮农组织战略结果框架评价827.
矩阵组织因其特殊管理安排为特点,其管理人员承担双重报告责任,并对两名客户管理人员负责.
这种安排目的是使各学科或部门之间能够更好地共享信息,确保服务能更好地满足客户需求.
各部门的管理者对目标设定、工作监督、考核和员工发展负有共同责任.
28.
管理文献表明,矩阵方法可以协同解决粮农组织的双重目标,即:确保主要在全球一级提供卓越的技术咨询服务,并通过制定有针对性的国别计划,满足成员国需求.
在粮农组织管理层的访谈中,不同领导对部门间和战略计划间合作的有效性表达了不同意见,但他们证实了一个普遍观点,即:成果框架和矩阵结构促进了跨学科工作.
这反过来又推动了技术和计划部门之间的沟通,并促进总部各技术单位之间开展了更多跨学科工作.
综述报告介绍了《战略框架》促成的粮农组织内部风气转变的意义(粮农组织,2019a).
29.
同时还指出,"技术工作基本上仍然是部门性的,部分原因是本组织的结构仍然如此.
一些人指出,一些领域仍然存在各自为政的现象,而另一些则强调,这种现象可能已经蔓延到一些战略计划"(粮农组织,2019a:第42段).
评价发现了大量跨战略计划合作的例子,例如关于社会保护和复原力的战略计划3-5,和关于营养敏感型社会保护工作的战略计划3-1之间的合作,这表明战略计划之间完全可以互通有无.
战略计划管理小组还表示,他们在规划阶段对技术部门的战略指导有时因观点不同,或因缺乏必要的专门知识而受阻,这导致战略计划的实施偏离其主要目的.
30.
实施矩阵模式的结构和业务安排主要侧重于总部一级,规定了战略计划管理小组和技术部门之间的职责和工作安排(签订服务级协定),并在区域一级有一些差异(通过战略计划联络人和区域倡议管理人员).
因此,重组工作并未触及分区域和驻国家办事处的结构;虽然在总部通过矩阵结构将各种技术领域合并为多学科方法,但在国家一级,并未取得同样的成果.
31.
评价小组与权力下放办事处3的职工进行了讨论,发现驻国家和分区域办事处对总部战略计划管理小组的作用不甚了解,他们很少、甚至从未根据"辅从性原则"开展互动4.
然而,在为此次评价进行的调查中5,驻国家办事处表示,他们与粮农组织其他单位的合作有所增加,并对计划实施3该术语指所有各级的权力下放办事处,包括区域、分区域和驻国家办事处.
4"辅从性原则"指驻国家办事处在有技术需求时,应首先求助于分区域办事处,只有在分区域一级能力不足或缺乏时,才能上报至区域办事处.
同样,总部各单位不应直接与驻国家办事处联络(特定全球计划除外),必须通过区域办事处和分区域办事处结构开展工作.
5附录1,特别是问题6和8的调查结果.
评价结果9工作产生了积极影响.
各次战略目标评价(粮农组织,2016a;2017a;2017b;2018b;2018c)以及综合报告(粮农组织,2019a:第44-48以及第74段)也有证据表明,战略计划团队的指导在若干情况下促进了跨学科工作,并更好地回应了各国的需求.
32.
战略目标和战略计划性质特殊,评价小组难以对战略计划作一般性评论,但可以注意到的是,受访者普遍认为战略计划5与业务小组配对运作良好,形成了较好的合力来采取具体行动,从而有效支持了实地计划.
战略计划小组开发的成功管理做法还有其他范例(有些在战略目标评价报告中作了介绍),但这些范例超出了本次评价的范围.
33.
在此次评价过程,与受访者的咨询会确认了综合报告中提出的职责不明的问题,即在计划执行、资源调动和资源分配方面职责不清(粮农组织,2019a:第76-77段).
这表明,战略计划管理小组的中心职能没有得到足够的重视,即通过加强计划凝聚力,改善粮农组织在各国的影响力和定位.
经验表明,战略计划小组被业务核查任务过多地牵制,或偏离目标,主要管理自己的计划.
虽然战略计划管理小组作为计划的主要管理人员显然需要技术人员的贡献,但让战略计划管理小组中的技术专家履行非技术职能,几乎是对专门技术的一种浪费.
若能明确地区分管理、技术和业务职能,本可以提高战略计划小组的成效.
34.
在执行《战略框架》的同时,粮农组织正在大力推行权力下放进程.
在组织结构改革之后,区域办事处成为全组织一级和驻国家办事处之间的纽带,负责协调向驻国家办事处提供技术和业务援助.
在区域办事处,矩阵结构要求将区域计划领导人的职位制度化,负责协调战略计划联络人小组,作为驻国家办事处与总部战略计划小组和区域倡议实施主管之间的主要对接点.
调查问卷答复证实,区域办事处的战略计划小组促进了驻国家办事处和总部之间更有效的接触6.
35.
尽管如此,这些职责还被安排在其他职责之后.
面对不合理的工作量,区域战略计划联络人无法按照矩阵结构所设想的要求,投入足够时间来履行计划指导和协调职责(见插文2).
从驻国家办事处了解到的一个重要意见是,在一些地方,区域倡议可能掩盖了区域办事处的其他职能.
由于区域办事处能力和资源不足,无法有效支持国别计划,因此在下级看来,只是一个额外的审批部门.
许多人认为,"辅从性原则"切断了各国与总部技术部门的联系,没有在分区域办事处能力有限时增加实施成效.
6具体见附录1,特别是问题8粮农组织战略结果框架评价1036.
若干区域的分区域办事处打算补充区域办事处,作为国别计划技术专门知识的主要提供者,事实上,它们为驻国家办事处实施的许多项目提供支持.
尽管充当驻国家办事处的技术后备力量非常重要,但无论是《战略框架》的交付结构,还是全组织工作计划,都没有规定这一职能.
同时,分区域办事处的能力差异很大,因此并非都能够发挥有益的作用,来支持驻国家办事处实施有影响力的计划.
最近对设在巴拿马的中美洲分区域办事处进行了评价,结果显示该分区域办事处向驻国家办事处提供了有效、有益的技术支持,这要归功于其具备多种基本能力,获得了明确的计划指导,且符合区域一级确定的重点需求.
在拉丁美洲,区域和分区域办事处在适当领导和机构下发挥互补作用,提供了另一个宝贵例子.
37.
尽管存在上述范例,但粮农组织基本上没有充分或系统地利用区域结构,来连接驻国家办事处,并支持其按照新的计划办法进行规划.
驻国家办事处基本上有些随意地将其活动与《战略框架》挂钩,以满足全组织报告要求.
为了使区域和分区域办事处能够阐明其驻国家办事处的战略框架,需要澄清其作用、权限和责任.
插文2:区域办事处战略计划联络人的观点职能掌管多个项目的预算,总预算为2500万美元审阅/审批区域内每个与战略计划相关项目的概念说明协调全组织监测反馈意见,即将各国成果数据库并入计划规划、执行情况报告和评价支持系统提供区域内所有战略计划相关事项的综合更新信息为所有战略计划相关项目提供首席技术官支持与有关捐助方和伙伴(粮食计划署、人道协调厅)联络并参加相关讲习班/会议担任预警+早期行动协调人处理国家/区域/总部每天提出的临时请求,包括入职培训、捐助方会议、评价、项目周期事项等.
根据需要支持紧急行动(前一年四个月内发生10起紧急情况)和相关事件.
繁文缛节与战略计划职能很少出现在实地,因为经常要在办公室处理行政事务.
一个10万美元的项目和一个1000万美元的项目需要投入同样的成本、时间和文书工作.
这是务实的吗我们能否应根据项目规模调整程序对于小型项目,一个简单的概念说明应足够,只应商定一个关键产出目标;小型预算项目全面不需要完整的结果矩阵.
人力资源与实地责任和需求不匹配总部的战略计划似乎人员配备较好,而在区域一级,所有工作都归一人或两人处理,缺乏全面的技术专门知识.
这不是发挥我们战略作用的有效途径.
例如,以现有工作人员配备能力(1.
5人),区域办事处无法有效应对区域紧急情况,因此需要总部提供大力支持.
评价结果1138.
同时,粮农组织是联合国《2030年议程》粮食和农业牵头机构之一,这一身份和使命对权力下放的办事处提出了新的要求,即必须加强对国家一级的政策咨询和能力发展服务,包括监测和报告可持续发展目标的实现进展.
这需要进一步放权,因为从传统意义上讲,权力下放就是要转调资金、职能和人员.
就粮农组织而言,工作人员(职工)转调多,而资金和职能转调少.
各区域都感到,总部没有向实地下放任何有意义的实权,特别是在业务事项方面.
最近对粮农组织区域结构的内部审查(粮农组织,2019c)重申了这一点.
审查指出,权力下放办事处只能部分地履行粮农组织的使命;自权力下放的最初阶段以来,预算、人力资源和采购领域的决策出现了集中化的趋势,导致粮农组织对各国请求的回应和项目实施出现延误.
行政程序一节更详细地探讨了这些问题.
区域倡议–合理性和影响潜力结果2:区域倡议的增加值及其对国别成果的贡献似乎各不相同.
虽然一些区域倡议取得较好实效,但更多的倡议缺乏明确的计划结构,与区域集体优先重点联系不够紧密,或缺乏调动资源和推广的制度化机制.
39.
区域倡议总是以有时限的方式在全球、区域和/或国家一级处理战略目标的一个关键主题或相关重点或问题(粮农组织,2019d:21).
《区域倡议实施指南》(粮农组织,2014a)指出,区域倡议是一种机制,旨在确保粮农组织有效开展工作,并对各区域的战略目标的优先事项产生积极影响.
区域倡议由专门的工作小组负责实施.
工作小组由区域倡议实施主管领导,成员包括来自区域、分区域和总部的战略计划团队和相关技术人员7.
迄今尚未对区域倡议进行全面评价,若能对粮农组织在这方面的各种经验进行专门全面的审查,则可以为今后在区域内开展活动提供有益的参考.
40.
综合报告指出,区域倡议虽然是开发和实地测试跨学科产品的补充切入点,但规模有限,影响范围小,缺乏中期计划办法,包括资源筹集战略(粮农组织,2019a:结果7).
本次评价证实,相比起区域办事处,驻国家办事处通常对区域倡议的价值和效用持更大的怀疑态度.
评价注意到,各区域倡议差异很大,体现为覆盖范围不同、与相关区域机构和区域办事处具体部门的接触力度也不同.
7根据在短期(一年)和中期(两年)内利用正在进行的工作、良好做法和伙伴关系的潜力,以及取得重大成果的前景,确定了重点国家.
粮农组织战略结果框架评价1241.
区域倡议作为实施机制,没有明确说明变革思路、中期成果、资源调动战略和有效监测的计划规划结构.
由于资金有限,预期覆盖面广,导致在个别国家一级的知名度和潜在贡献已大为减弱,因此许多国家一级的受访者认为,区域倡议只是小额资金的补充来源.
由于资源有限,要提高区域倡议的价值,主要办法是系统地支持驻国家办事处和区域之间的知识和良好做法交流.
除了在少数例外情况下加强了与规范工作联系的之外,区域倡议尚未演变为真正的旗舰计划,即重点通过国家一级项目在各区域复制或推广创新解决办法.
42.
评价小组注意到,据说一些区域倡议取得了成功,因此指出可以从这些经验中吸取教训,以制定示范办法.
例如,在拉丁美洲和加勒比,区域倡议1推动的"零饥饿"政策工作在政策制定和投资杠杆方面产生了良好的成果,因为在国家和区域两级与粮农组织保持了战略接触,最近对中美洲分区域办事处评价(粮农组织,2018d)报告了这一点.
43.
在近东和北非,"水资源匮乏倡议"瞄准许多国家的当务之急,并补充该区域正在进行的主要政策进程,也得到许多投资者和合作伙伴的支持,从而在粮农组织的领导下有力地调动了区域的力量.
这些例子表明,当区域倡议被用作一项机制,将粮农组织在区域内的工作引导到共同确定的优先重点领域时,就可以建立有效的伙伴关系,吸引战略投资,并最终扩大粮农组织的影响.
一些区域倡议考虑本区域的共同需求,基于有力的计划指导为优先事项提供支持,因而获得了成功.
可以汲取这类成功经验,重新定位区域办事处的功能,使其成为落实粮农组织战略办法的工具,以满足各国的需求.
将国别规划框架纳入全组织规划和成果报告结果3:国别计划成果逐步反映在成果框架中.
然而,虽强调应确保与成果框架保持统一,却只保证了机械性的统一,并未促进与各国政府和捐助方进行战略性的计划对话,以应对粮食和农业可持续发展面临的挑战.
44.
联合国系统成果管理联合检查组(联检组)最近的一份报告指出,成果管理的主要目的是"提供结构,供向各自的治理机构报告结果证据"(联检组,2017).
粮农组织的成果框架也不例外;其目的是汇总各国的成果.
因此,全组织规划、监测和报告系统的主要作用也是促进全组织报告.
因此,不太适合用来反映具体区域或国别计划的优先事项、工作和成就.
因此,区域和驻国家办事处参与两年度规划进程时,只侧重于确保国家一级的目标与《战略框架》架构一致,而没有实际领会《战略框架》的精神,来加强国别计划.
评价结果1345.
正如调查所证实的那样,国别规划框架主要由各国的优先事项以及可用于各种专题领域的自愿捐款推动.
尽管实地机构广泛接受《战略框架》的精神,但在实践中,除了为全组织报告机械地标记相关成果外,很难在成果框架中反映国别计划拟订工作.
从2014年至2017年,国别计划要素未在全组织工作计在划中得到充分反映,驻国家办事处和分区域办事处被排除在全组织工作规划进程之外.
多边组织绩效评估网络的评估结果与本评价不谋而合,即"全组织成果框架似乎对国家一级管理人员的管理价值有限.
就整个组织而言,借助成果框架,粮农组织可以展示其如何规划并指导工作,来实现战略目标.
但框架中载列的结果似乎没有什么管理价值"(多边组织绩效评估网络,2019:33).
46.
评价小组注意到,两年度规划进程在过去三个两年度中逐步改善.
2018-2019年周期的主要创新是朝着自下而上的统筹规划迈出了一步,驻国家办事处在全组织规划系统中阐明了其成果目标和相关技术支持请求.
经过这一重大变化,国家重点事项和支持需求变得明确,同时也加强了粮农组织在总部和国家一级工作之间的联系,使组织结构能响应需求.
驻国家办事处的调查结果证实了这一观察到的改善.
47.
然而,很难评估在规划进程下作出的承诺是否实际上加强了总部对驻国家办事处的支持.
如总部服务级协议所反映的那样,在区域或国家一级,既看不到战略计划管理小组和技术部门之间作出的承诺,也没有开展实时监测.
区域和驻国家办事处更多地是临时获得技术支持,且往往要动用个人关系网,而非通过正式机制.
这表明粮农组织在规划资源分配时,缺乏自下而上的逻辑.
评价小组与权力下放办事处工作人员的进行了讨论,他们认为,比较合理的是由分区域办事处向驻国家办事处提供实质性支持,但分区域办事处的参与程度并未体现在两年度工作计划中.
48.
另一个重要评价结果是,尽管打算采取单一计划办法,将粮农组织分摊会费和自愿捐款供资的工作计划结合起来,但战略目标实际上只适用于正常计划.
实际情况是,全组织规划系统反映了直接促成战略目标的产出和活动.
因此,这等于淡化了粮农组织由自愿捐款供资的大量工作,虽然这部分工作占国家一级参与的大部分.
因此,由预算外资源支持的粮农组织计划的重要内容在全组织规划和报告系统中反映不足.
由于没有将自愿捐款供资的实地计划纳入全组织工作计划,导致从根本上限制了《战略框架》在实地一级的影响.
粮农组织战略结果框架评价14全组织规划和系统是否适合计划方法结果4:粮农组织基于项目的交付模式青睐小型项目,而不是大型计划,导致交易成本过高,限制了粮农组织发挥实际影响的潜力.
虽然粮农组织管理人员同意,需要扩大国别计划的范围和战略重要性,但未提供明确的指导和适当的工具,供有计划地开展规划和管理.
49.
战略目标和可持续发展目标都要求多个部门和合作伙伴提出复杂的解决办法,这表明粮农组织需要确定在国家一级可以做出的最重大贡献,因为资源有限,必须分清主次.
这就要求粮农组织加强同一领域不同项目的连贯一致,同时加强与各国对口机构和其他发展伙伴倡议之间的协调一致.
50.
粮农组织以项目为载体提供服务,特别是在国家一级.
最近对项目周期的审计(粮农组织,2019e)指出,项目组合高度分散,2016-2018年有超过1300个项目同时进行,占所有新项目的75%以上,在总计15亿美元的项目总预算中,占比不到15%8.
在此期间启动的所有技术合作计划中,几乎有一半(47%)的预算低于10万美元.
同样,44%以上由自愿捐款供资的项目预算不到50万美元,仅占预算总额的5%.
实施许多小型项目的结果是,与预算无关的行政要求产生了很高的费用,这些要求还增加了技术人员和国家管理人员的工作量.
51.
在粮农组织技术产品能够支持成员国具体需求的情况下,开展小型项目可能有效.
然而,正如粮农组织区域结构内部审查(粮农组织,2019f)所指出的,有必要让粮农组织加快从较为普遍的单一项目方法,转向采取以三个要素为标志的成熟计划方法:(1)涵盖政策和规范性工作,以及业务援助;(2)整合核心和预算外资源;(3)具有综合的计划周期管理结构,对现行的项目周期管理模式进行必要的修改,以改善与战略计划的联系.
52.
尽管完全有理由采取计划办法,但粮农组织在根据《战略框架》的精神制定大型多部门计划作为交付手段方面遇到了困难.
如战略目标综合报告所述,有一些多年供资协议和部分指定用途捐款的供资协议例子,诸如"营养信息、粮食安全和决策复原力计划"或"新发大流行病威胁计划"1和2等都是朝着更计划化方向迈出的积极步骤(粮农组织,2019a).
然而,这类协议太少,不成气候,难以扭转分散的局面.
报告指出,"尽管粮农组织对《战略框架》作出全组织承诺和投资,但可预测和不指定用途的捐助资金仍然没有着落.
接受访谈的战略计划小组指出,战略计划无法82016-2018年,粮农组织通过了1736个新项目,其中有一半的预算不足319500美元.
评价结果15作为资源筹集模式获得足够的支持.
外部利益相关方认为,《战略框架》只是粮农组织的内部组织框架,而不是粮农组织围绕捐助方和各国优先重点开展工作的策略"(粮农组织,2019a:第84和88段).
因此,《战略框架》架构并未更有效地给国别计划筹措更多的资源.
53.
计划性方法的不足之处部分源于上述问题,例如职责不明确,因为战略计划小组的具体职责是在各项目之间形成一致的计划逻辑.
然而,本评价注意到在采取计划办法方面面临其他挑战.
一个主要困难是,政府和捐助方往往不遵循计划逻辑.
各国政府普遍要求粮农组织提供范围有限的具体技术支持,捐助方继续为粮农组织(大部分都指定用途的)项目提供资金.
54.
此外,"计划"一词仍未明确定义,而粮农组织《项目周期和战略框架:基本原则和准则》将"项目"一词定义为"创造一套独特的产品、服务和成果所需的有时限的行动,以及预算分配的决策工具"(粮农组织,2014b).
这一问题应在国别规划框架和《联合国可持续发展合作框架》进程中加以解决,因为这些进程都侧重于应对这一问题.
通过监测和学习,提高绩效和成果结果5:粮农组织的多种信息系统旨在满足多种需求,但不足以支持对计划实施情况开展定性分析,且缺乏反馈机制.
粮农组织对全组织成果评估进行了投资,但尚未充分投资于有效的机构监测和学习职能,难以产生有意义的见解,来提高业绩和成果的有效性.
55.
《战略框架》业务(工作规划、监测和报告)由三个系统提供支持:驻国家办事处信息网,用于报告驻国家办事处的工作;实地项目管理信息系统,这是项目级信息储存库;计划制定、执行情况报告及评价支持系统,负责编制两年一次的全组织、区域和国家成果一览表.
其中,计划制定、执行情况报告及评价支持系统最直接地侧重于结果框架的管理,以及战略目标落实情况.
因此,粮农组织的信息管理系统分散在各个系统中,这大大增加了负责将数据输入多个系统的小组的数据记录负担.
此外,收集的大量信息没有得到最充分的利用,特别是在生成分析结果和见解、促进实施计划组合、战略目标或国别/区域计划方面.
56.
计划制定、执行情况报告及评价支持系统的设计初衷是充当所有项目的文件库,不是项目组合管理系统.
该系统缺乏主动管理项目风险、监测工作计划进度所需的关键功能.
因此,对管理者的效用很有限,尤其是无法提供多项目汇总反馈.
粮农组织战略结果框架评价1657.
此外,项目周期审计查明了粮农组织项目周期管理中的一些弱点,并指出与其执行有关的程序非常繁琐(粮农组织,2019e:14)9.
业务工作人员确认,这些程序在执行方面会造成不合理的延误.
评估小组了解到一个案例:项目必须等待近两个月才能获得Oracle代码,以启动运作.
据报告,因多层审批造成的这种延误非常普遍.
高级管理层意识到这些缺点,目前正在讨论切实可行的解决办法.
58.
计划制定、执行情况报告及评价支持系统的主要预期功能是支持工作规划和全组织成果报告,但实际只反映和监测那些对两年度内极有可能实现的全组织产出有直接贡献的产出.
根据设计,其监测范围不包括正在实施但尚未完成的大量项目(特别是由自愿捐款供资的项目).
权力下放办事处指出,这扭曲了国家一级的资源分配和交付情况.
计划制定、执行情况报告及评价支持系统不提供实时更新,而且其数据量过大,可能妨碍驻国家办事处定期在线访问,这一事实进一步表明,该系统的监测和持续方案管理能力不足,尽管有建议表示存在"监测"模块.
59.
另一个限制是,该系统没有充分反映预算外供资的工作,尽管这些工作在国家一级任务中占很大比例.
此外,按照粮农组织的两大预算来源将信息系统分开,即用计划规划、执行情况报告和评价支持系统来监测正常工作计划,用实地项目管理信息系统来监测由自愿捐款供资的实地计划,只会放大粮农组织业务模式的这种固有限制.
考虑到自愿捐款难以预测所带来的挑战,若能建立系统,整合不同供资范围的各项活动,则可以更好地促进粮农组织采用在通过综合工作计划后坚决要实施的单一计划办法.
对两项预算资金进行更综合的管理也可以扩大《战略框架》的影响,而目前影响仅限于较小的正常计划.
60.
采取单一、全面的系统来满足规划、监测和报告要求,可能并不实际,因为必须在不同汇总层级和具体方面提供信息和分析,以满足各种需要和利益相关方需求.
这突出表明,需要对管理需求(包括学习和问责)进行专门的定性分析,用定性数据来补充从各种工具获得的信息.
评价小组了解到,战略、规划及资源管理办公室为建立统一、综合的成果监测系统而采取了多项行动.
因此,说明已经认识到建立综合系统的重要性.
9其中包括缺乏实地项目管理信息系统工具和功能,无法利用大量的数据进行投资组合诊断;缺乏健全的项目管理做法和标准;质量保证机制薄弱且资源不足;未系统地监测和记录项目执行的经验教训.
评价结果1761.
粮农组织未做出充分的投入来建立适当的定性分析系统,以监测其大型项目组合的结果.
虽然粮农组织的项目周期正式包括"执行和监测",但实际上,几乎没有制定监测要求.
项目周期审计(粮农组织,2019e:23,商定行动7)发现,只有23%的抽样项目做出了详细的监测安排,而只有27%的项目在开始阶段制定了监测和评价计划.
各项评价和审计一再发现,粮农组织缺乏健全的项目监测安排,但许多驻国家办事处继续执行没有计划、没有专门人员或监测和评价预算的项目.
评价未发现任何明确的监测准则或能力发展计划,虽然受访员工认为这项工作非常必要10.
62.
国别规划框架和区域倡议几乎没有获得任何建设监测能力的投入,唯一的例外是战略计划5小组向权力下放办事处提供了指南、培训讲习班和技术支持,以提高其监测、评价和学习能力.
国别规划框架综合报告发现,"一旦制定了国别规划框架,往往国家一级缺乏有效的监督机制,来根据业绩和取得的成果指导具体的实施工作".
在监察长办公室进行的一项调查中,员工对权力下放办事处缺乏监测和评价能力表示关切(粮农组织,2016b:第55和92段).
监测和评价职位不是国家、分区域或区域办事处一级权力下放结构的一部分,因此监测和评价职能的设立是临时性的,通常满足报告需要,而不是用来改进计划.
63.
尽管各项评价一直反映监测不充分,但情况始终不见改观,这不仅表明缺乏有效的监测和评价规划和能力,而且表明监测工作没有得到适当的重视和强调.
目前尚不清楚治理机制,如全组织计划监测委员会和计划执行监测委员会是否强调过在战略和计划监测方面的领导作用.
评价还注意到,质量保证和监测小组的形象、权力和资源,与其作为计划执行内部监督机制的作用的重要性并不相称.
粮农组织缺乏核心供资来支持最低限度的核心小组(现在只有一个正式职位),以确保计划交付的质量,这给监测这一组织绩效方面的关键职能带来了过度的风险.
64.
本评价的结果与多边组织绩效评估网络的结论完全一致,即"业务监测一览表不审查成果/结果,主要侧重于进程和产出交付,而不是结果的质量"(粮农组织,2019a:137).
虽然现有系统能满足成果报告的需要,但无法满足计划管理人员的需要,也无法开展强有力的定性分析,来支持高级管理层(计划执行情况监测委员会、战略计划小组、助理总干事)解决关键问题,如:10在受访的所有项目人员中,52%的人表示,他们需要更多的监测和评价培训,这是最需要培训的领域.
46%的牵头技术官员表示,若能制定更明确的政策、程序和准则,则可以提高他们对监测职责的认识和理解.
粮农组织战略结果框架评价18粮农组织在哪些地区和计划领域表现良好粮农组织在多少国家以及是否可持续地为改善农村妇女获得资源的机会作出了贡献粮农组织及其合作伙伴的作用是什么对饥饿和营养不良、贫困、自然资源可持续性以及粮食系统和生计复原力的主要贡献是什么为什么尽管粮农组织充分交付其产出,但重要成果指标不见改善哪些方面存在缺口各国政府该如何解决这些问题是什么因素造成了粮农组织在国家一级的成功或失败为什么粮农组织项目出现大面积的延误和延期阻碍粮农组织及时有效交付项目的关键因素是什么粮农组织在可持续发展目标方面向各国提供哪些支持(特别是在制定变革思路、政策接受、投资调动、推广能力,以及根据指标监测进展情况方面)65.
粮农组织在两年度全组织成果评估上投入大量资金,以收集有关《战略框架》成果一级指标的数据,监测粮农组织在国家一级的影响,查明国家一级有利环境的变化和挑战11、可能阻碍进展的问题,以及各国在多大程度上进行了必要改革,并建立了实现战略目标所需的能力.
据粮农组织称,联合国系统内没有一个机构像粮农组织那样做出大量投入,制定成果监测机制,将机构问责制界限与有利环境的影响联系起来.
66.
全组织成果评估逐步获得了越来越多的资源:2016-17年开展的全组织成果评估覆盖96个国家(3000多名受访者),而上一次调查范围为55个国家.
然而,这项工作没有充分达到目的,因为评估结果利用有限.
本次评价注意到,管理学习方面存在一些差距,此外,两年度计划执行情况报告在批准之前,没有得到计划委员会或理事会认真审议.
此外,虽然全组织成果评估收集了大量信息,但计划管理人员未充分利用这些信息.
67.
目前,规划、监测和报告的责任集中在战略、规划及资源管理办公室.
若能将这一职能与战略、规划及资源管理办公室的其他全组织报告职能明确区分开来,战略、规划及资源管理办公室也许是理想的机构,可协调急需的全组织质量评估职能,以补充和分析全组织成果监测系统中信息.
11载于粮农组织网站全组织监测和报告部分(粮农组织,2019g),http://www.
fao.
org/about/strategic-planning/corporate-baseline-survey/en/.
评价结果19资源和投资筹措–与权力下放和新形势保持一致结果6:粮农组织一直在逐步加大与捐助方合作,为战略计划供资.
然而,权力下放办事处的资源筹措能力仍然薄弱,尽管国家一级越来越多地作出双边供资决定.
此外,除了自愿基金资助的计划外,粮农组织尚未制定新的业务模式,为国别计划提供投资杠杆,以此增加其对国家发展的影响.
68.
过去几年来,资源筹措职能稳步发展.
在总部,设立了一个新的业务发展工作队,以协调各项行动和新的资源筹措战略.
这标志着从捐助方-受援国关系,向资源伙伴关系办法的转型.
虽然粮农组织未给战略目标吸引来大量供资(范围太广,没有"市场",因此面临挑战),但负责资源筹措的部门与战略计划和技术部门通过业务发展工作组,开展了积极接触.
确定了与可持续发展目标相一致的12个重点领域,以推动业务发展.
此外,战略计划小组越来越多地参与接触捐助方,特别是在"战略对话"活动中.
69.
然而,尽管技术能力(从总部到区域和分区域办事处)显著下放,但权力下放办事处没有充分阐明资源筹措职能.
这不符合将双边捐助方决策权下放到国家一级的趋势12.
这会产生重大影响,因为预算外资源的主要部分用于资助国家一级的工作13.
区域一级没有正式的资源筹措行动计划,也没有制定资源筹措指标,供在权力下放办事处实施问责制14.
战略目标综述报告(粮农组织,2019a)和本次评价的区域磋商表明,需要加强权力下放办事处在捐助方规划、竞争情报、提案拟订和提供支持方面的能力,以应对竞争性"提案征求"不断增加的挑战.
70.
展望未来,由于可持续发展目标资金需求巨大,发展资金讨论正从供资转向筹资,特别是随着一些国家不断发展,日渐摘掉最不发达国家的帽子,发展援助已呈下降趋势.
这就要求在下一个《战略框架》中重新考虑粮农组织的资源和投资筹措方法.
若能以各国接受的可持续发展目标指标为基础或与这些指标挂钩,将投资筹措作为一项指标列入结果框架,则大有裨益.
近年来,人们越发认识到,私营部门的投资对于促进粮食系统的可持续发展并实现更大的公共利益,都至关重要.
这就需要加强与私营部门的伙伴关系.
12粮农组织系统没有具体说明在何处筹措资源,因此本评价利用2016-2017年用于实地业务的约79%的自愿捐款(根据2017年积极廉正审查)的比例作为参考,以说明这一趋势.
13计划交付份额的粗略分配比例:全球产品/计划为20%;区域计划为20%;国别规划框架为60%.
14资源筹措审计(粮农组织,2016c)建议采取四项关键行动:(1)向粮农组织驻国家代表处和战略计划主管委任更详细的资源筹措责任,并将问责制与工作计划和考绩联系起来;(2)提高数据质量和管道管理,了解真实的资源状况;(3)区域倡议实施管理人员负责制定正式的区域资源筹措计划;(4)南南合作及资源筹集司和权力下放办事处支持办公室提供支持,以填补区域办事处的能力缺口.
粮农组织战略结果框架评价2071.
战略目标综述报告(粮农组织,2019a)强调了投资中心对于支持投资筹措的重要性.
投资中心的工作涵盖所有战略目标,其业务遍布全球,拥有丰富的专家资源,并为国际机构开展大型投资业务组合,为利用粮农组织的技术专长和战略方法提供了重要的切入点.
投资中心也增加了其区域业务,因此最适合指导粮农组织实现从供资到筹资的转型.
投资中心需要与新的利益相关方进行接触,并采用多种融资工具,如混合融资、可持续发展债券、私营部门影响力投资等(粮农组织,2019a:第95段).
然而,其他司可通过提供知识、开展对话和研究,以及建立伙伴关系,为这些投资提供补充.
2.
2行政政策和程序在支持粮农组织综合履行使命方面的效力和效率平衡和分配技术能力,使其与实地交付保持一致结果7:在执行《战略框架》和权力下放方面,粮农组织在预算维持不变的情况下,重新分配了人力资源,并提高了总体技术能力.
在各区域之间适当分配技术能力,并确保及时获得这些能力,以满足各国需要,仍然是持续的挑战.
72.
自2012年以来,粮农组织大力改革人力资源,以支持实施修订版《战略框架》.
新框架要求建立新的技能组合,以支持计划思维、跨学科和跨部门设计、基于成果的管理办法,并任用具备专业技术背景的员工.
开辟新的专门知识领域也变得非常重要,例如社会保护、体面的农村就业、价值链和气候变化.
与此同时,在正常预算资源保持四个两年度规划周期始终不增的情况下,节支增效成为一项关键挑战.
73.
粮农组织为推进权力下放和人力资源流动改革而实施了职位调整,加上从总部技术部门抽调团队组建了战略计划管理小组,技术能力似乎有所丧失.
然而,来自战略、规划及资源管理办公室(粮农组织,2015)和粮农组织技术能力独立评估(Cleaver、Golan和Sood,2017)的证据表明,粮农组织在人事成本不断上涨而名义预算持平的情况下,依然保持了技术能力.
独立评估指出,更多地使用编外人员(如顾问和签订服务协议的个人)有助于提高技术能力.
此外,独立评估强调,根据《战略框架》的意图,在不同技术领域和辅助性职能中,由普通基金供资的技术岗位发生了转变15.
15例如,以下职能都在过去几年内增加了岗位:技术合作(35个)、技术管理(26个)、信息和知识管理(21个)和经济(21个),而土地和水管理、畜牧和土地权属的岗位减少了4个.
评价结果2174.
虽然粮农组织保持并略微提高了总体技术能力,但并不一定意味着能有求必应.
评价发现,由于员工配置机制不健全,加上每项职能和任职地点的具体要求不够明确,粮农组织并未最有效地利用其总体能力.
75.
正如粮农组织推出岗位流动政策时所指出的,需要一定程度的员工流动来调整能力.
然而,员工的经验表明,似乎并未系统分析不同任职地点的能力需求,就实施了人事调动.
虽然总部可能需要专门知识,以满足全球需求,但由于每个办事处的技术员额数量有限,区域和分区域办事处宁愿任用技术能力较广泛的专家.
此外,缺乏制度化的机制,难以确保定期分析并调整技能组合,满足每个区域/分区域的不同优先需求.
如本评价报告所示,有证据表明一些办事处(如中美洲分区域办事处)已经在这样做,并提高了分区域办事处的能力,使其有效地满足了各国的需要(粮农组织,2018d).
此外,作为粮农组织《2018-2019年工作计划和预算》筹备工作的一部分,高级管理层开展了一项工作,使战略计划和目标6的技术要求与本组织的技术能力相匹配.
总部和区域办事处按照人员配置要求重新调整了一些技术员额,以推动更多计划和战略国别计划.
76.
由于驻国家办事处依赖外部技术专门知识,因此应保证有能力就近、即时地提供相应的支持.
粮农组织在中美洲的经验表明,分区域办事处凭借大量的技术专门知识,能够有效地满足各国的需求(粮农组织,2018d).
然而,评价指出,各分区域办事处的技术能力一般与实际需要不相称.
42%的受访者指出,其分区域办事处存在重大的能力缺口.
许多受访者尤其提到,政策和投资支持是需要加大投资的专门知识领域,以便增加粮农组织在其核心工作领域的潜在影响.
77.
另一个意见是,权力下放办事处的技术专家业务负担过重,减少了他们提供技术咨询和支持工作的时间.
背后的原因是,错误地认为技术和计划管理职能不需要不同的专门知识或人才.
最后,按区域严格划分专门知识,导致一个区域的大量专门知识无法用来支持其他区域的国家办事处,这似乎与有效利用人力资源背道而驰,因此需要提高灵活度.
粮农组织战略结果框架评价22效率提高与交付效力结果8:最近的行政政策决定虽然多年来提高了效率,但也对交付的效力和效率产生了重大的意外后果,并可能导致粮农组织在其合作伙伴中的声誉受损.
78.
正如战略目标综述报告指出的,尽管《战略框架》提出了重要理念并做出坚定承诺,但遇到了一些执行方面的挑战,特别是受到了业务和行政方面的影响(粮农组织,2019a).
虽然业务和行政进程并非来自《战略框架》,但却影响了《战略框架》的实施.
本次评价强调了以下一些问题,据报告,这些问题影响了交付质量,特别是在权力下放办事处.
本节中的分析不应解读为《战略框架》本身的缺陷,而是有利环境的一个限制因素.
79.
在实施《战略框架》时,粮农组织不得不应付八年来正常预算始终维持不变的限制.
八年来,为了节支增效,粮农组织采取了各种行政管制措施和程序.
通过削减预算员额和相关费用,精简行政结构和业务程序,并促进其现代化,全组织节支超过1.
5亿美元.
大部分节支额来自业务职位和预算的减少:岗位数减少32%,预算减少了33%.
这些员额被重新分配用于改进IT系统和人力资源能力,并为权力下放办事处提供资金,导致预算职位数量增加了13%,预算增加了18%16.
另一项值得注意的努力是,通过增设由东道国捐款供资的分区域办事处和联络与伙伴关系办事处,在未增加成本的情况下,扩大了粮农组织的实地力量.
多边组织绩效评估网络评估提及了粮农组织的紧缩措施,该评估指出,"自2012-13年以来,粮农组织每个两年度的名义正常预算始终保持在10亿美元的水平,但在此期间实现了持续节支,总计超过1.
4亿美元"(多边组织绩效评估网络,2019:39).
80.
核心预算始终不增17的压力促使粮农组织制定切实可行的适应战略,如保持15%左右的空缺率,并将员额节支额用于支持计划的实施.
多边组织绩效评估网络2018-19年的审查表达了担忧,这"虽然有助于节省成本,但存在无法维持稳定核心能力的风险"(多边组织绩效评估网络,2019:40).
16与副总干事(运作)讨论时提供的资料17其中70%以上用于发放职工薪酬,14%用于开展技术合作计划评价结果2381.
评价发现,在一些情况下,主要涉及顾问招聘、差旅和采购的行政程序对交付质量产生了不利影响,表明虽然短期内产生实效,但对长期结果不利.
累积起来,最终都影响到交付效率和质量,以及粮农组织在各国政府、伙伴机构和捐助方中的声誉.
82.
一个后果是项目延误.
虽然粮农组织没有提供全组织的数据,但一个区域的数据所呈现的趋势令人担忧:在2016年至2019年实施的681个项目中,67%出现延误,54%为不增加经费延期,12%导致成本增加(表1).
据提供信息的职工说,这些延误中只有很少一部分因为捐助方和对口方审批延迟而造成;主要原因是内部程序繁琐,在某些情况下,是因为目标定得过高.
表1:粮农组织项目大范围延误的例证供资方法实际结束日期未推迟(预算增加/未增)实际结束日期推迟预算未增预算增加技术合作计划12522429占所有技术合作计划%33%59%8%预算外10314456预算外项目%34%48%18%所有项目22836885占所有项目%33%54%12%说明:基于2016-2019年在一个区域实施的681个项目资料来源:粮农组织区域办事处职工员工和顾问招聘结果9:粮农组织员工招聘流程效率有所改进,但在及时招聘顾问方面仍然面临困难.
一些出发点良好的措施(如语言要求)妨碍了招聘工作,而且人力资源决策授权不足.
83.
粮农组织采取了一系列措施来提高招聘效率.
监察长办公室2018年专业人员招聘和入职审计发现,粮农组织自2011年上次审计以来,在招聘方面遵循了良好做法,并在招聘方面取得了一些改进(粮农组织,2018e).
改进措施包括采用通用岗位要求,利用技术加快招聘速度,吸引不同地域的求职者,以及利用名册预先确定求职者的聘用资格.
审计承认,在将招聘时间缩短至120天方面取得了进展,但令人关切的是,跟踪招聘过程每个步骤的进展情况不够详细,无法查明瓶颈所在.
监察长办公室对内部利益相关方的调查表明,他们对招聘过程的时间过短、缺乏透明度和公平,以及缺乏招聘过程的信息感到关切(粮农组织,2018e).
粮农组织战略结果框架评价2484.
在本次评价调查中也听到了类似的关切.
47%的受访者表示,他们无法及时招聘适当的人员,47%的表示编外人员(如顾问)招聘程序不容易理解.
区域会议也对招聘工作延误表示关切.
85.
由于粮农组织暂停招聘全职员工,因此越来越依赖签订短期咨询合同来获取外部专门知识,因此,招聘顾问的延误使交付面临风险.
此外,对于招聘工作的负面意见比粮农组织驻国家代表处调查涵盖的任何其他领域都多.
招聘规则和程序的许多变化也给招聘管理人员造成了更多的混乱:47%的受访者抱怨说,编外人员招聘程序过于复杂.
86.
一些出发点很好的措施对交付产生了意想不到的后果,经年累月才形成的技术专门知识库的人才也面临更大的流失风险.
在技术知识竞争激烈的市场中,这明显不利于粮农组织.
87.
粮农组织要求员工和顾问应至少掌握两种联合国正式语文18,并提供正式认证,虽然初衷是为了促进粮农组织作为国际组织的多语种环境,但却给各区域招聘合格、一流的国际员工和顾问带来了困难.
虽然精通多种正式语文有利于在不同区域开展工作,但这一要求对于基于任务的合同而言是否相关,仍值得怀疑,因为开展合同任务时,只需要精通一种语文就已经足够.
在这种情况下,对熟练掌握两种语言的要求变得无关紧要,因此不应作为筛选因素.
在这些情况下,更实际的做法是要求能够使用雇用单位界定的工作或具体任务所需的语文.
88.
启用这些新要求后,可用的优秀专家就丧失了任用资格,但没有任何证据表明他们不符合语言要求,就会产生任何不利影响.
虽然这一要求可以促使一些人努力学习并获得语言资质认证,但"一刀切"地做出硬性规定,就有可能造成高级专门知识流失.
证书要求增加了问题的复杂性,因为并非所有顾问都持有语言能力证书,特别是高级外部技术专家.
18若是招聘顾问,则需要能使用英文、法文或西班牙文并且粗略了解另外两种语文之一,或者粗略了解阿拉伯文、中文或俄文.
若是个人服务协议类合同,则要求能使用任何一种正式语文.
评价结果25事前控制和授权结果10:缺乏适当的授权、严重依赖事前控制,行政政策的执行不够灵活,影响了本组织的效率,并严重打击了管理人员主动实施《战略框架》的积极性.
89.
为确保掌控招聘工作,并严格执行人力资源政策,总干事发布了第2016/35号公报(粮农组织,2016d),要求在实施有关专业和普通员工(不论职等、薪资或期限)任命、晋升、调动和任职地点变动的所有拟议决定之前,一律提交人力资源办公室主任.
就顾问而言,若由正常预算供资的合同期限超过六个月,则必须提交人力资源办公室,供总干事批准(粮农组织,2018f).
招聘决策授权不足,是各区域以及总部各办公室和部门的一个主要关切问题.
超过半数(53%)的驻国家代表处受访者表示,他们在人力资源事务方面缺乏足够的授权.
受访者表示,缺乏适当的授权也是招聘延误的一个原因.
其中一个受访者的答复就说明了这一点:"招聘国际顾问已成为粮农组织在国家一级最关键的问题,损害了我们在政府对口部门和合作伙伴中的声誉,直接影响到我们执行项目的能力,也影响到我们调动资源的能力.
粮农组织总部必须寻找对策,减少招聘顾问所需的时间.
在全球只有少数专家可用的部门,重新下放一定的灵活性也至关重要.
"(对粮农组织驻国家代表处调查的答复)90.
在差旅和采购领域,授权不足也是一个问题.
就差旅而言,从2019年2月起(粮农组织,2018g)19,粮农组织提出一项要求:按照联检组的建议,并参照联合国其他几个机构的做法,各部门必须至少提前15天预订航班,以获得较好的性价比20.
尽管要求提前15天购买国际机票似乎是管理差旅成本的一种合理方法,但若做硬性规定,则会影响有效交付和做出临时安排的能力.
91.
例如,若临时收到参加国家一级重要会议的通知,这项要求可能产生不利影响.
评价小组获悉一个此类案例,这项政策导致粮农组织无法派高级官员参加与联合国改革进程有关的磋商.
在上述活动中,其他机构派出了一批高级官员代表,而粮农组织只能从当地办事处抽派一名助理与会.
就计划效力而言,不论活动重要与否,都硬性要求遵守这项规则,可能带来巨大的成本.
19粮农组织第2018/8号行政通函,2018年12月13日,差旅规划.
20在实施提前购票政策的21个联合国机构中,有19个要求至少提前14个日历日购票(联检组,2017).
粮农组织战略结果框架评价2692.
虽然规定例外或豁免必须由相关副总干事、助理总干事经济、经济及社会发展部,或办公厅主任批准,但是尚未明确给予例外的事由.
应急响应和复原小组必须申请L3级紧急情况豁免.
虽然这些豁免总能获准,但额外的行政手续增加了工作量,造成效率低下.
93.
要求从本组织最高级别获得豁免是一项妨碍因素.
本评价认为,即使高级管理人员可能有不遵守规定的正当理由,他们也可能不去请求豁免.
这可能对交付和粮农组织的声誉产生负面影响.
另一个联合国机构给予管理人员以例外酌处权,并要求将实际事由输入差旅电子资源规划系统.
同时会监测例外情况和原因,以确保政策不会被钻空子.
这种追溯性问责制度可以使政策更加灵活,并使有关管理人员对所作决定负责.
94.
粮农组织的差旅政策还对某些类别岗位的差旅天数进行了限制(粮农组织,2013b).
联检组支持对差旅天数设定限制,以限制或消除不必要的差旅和支出,并减少与差旅有关的风险.
区域会议的反馈表明,需要灵活设置差旅天数上限,对于支持若干国家办事处的技术人员而言尤其如此,因为开展工作的背景可能截然不同.
不同区域甚至同一区域内的技术官员可能有不同的差旅要求,因此设定相同的上限可能并不实际.
95.
在采购领域,特别是各部门和权力下放办事处表示,难以准时采购货物和服务,对粮农组织计划的效力和效率造成了消极影响.
即使是应急采购也往往不及时,这可能对脆弱社区的粮食安全产生直接影响,并损害粮农组织作为应急响应伙伴的声誉.
39%的调查受访者认为,采购延迟可能与授权受限有关.
有时,对程序缺乏了解也可能造成延误;38%的受访者认为采购程序难以理解和遵循.
96.
例如,应急响应和复原力小组牵头的一项分析表明,完成标准采购过程需要64-70个工作日,这本身造成了严重延误,导致粮农组织分发种子时已错过最佳播种时机.
评价小组经分析也得出结论,由于行政步骤和层层批准都会占用时间,加上会遭遇各种障碍(招聘、采购或签订协议书)才会获得供资,因此延迟分发的风险很高.
这证实了其他各次评价的结果.
应急响应和复原小组提出了提高及时性的建议,包括向潜在供资方发出意向书,并在收到预算之前评估提案.
监察办开展的内部审计表明,牵头技术官在采购过程职责不明,这是延误的原因之一.
延误也可能是采购规划不周造成的.
评价结果2797.
对《行政手册》第502节(物品、工程和服务的采购)的拟议修订回应了采购服务用户提出的一些关切,并将提高对驻国家办事处、分区域和区域办事处的授权力度.
这些都是积极之举,但有些方面需要进一步重视.
需要为低成本、低风险项目制定有区别的采购程序.
权力下放办事处(尤其是驻国家办事处)必须具备履行采购职能所需的最基本能力;如果目前这种能力不足,就应当加强.
健全的采购规划应成为项目管理周期的一个组成部分,在整体改进粮农组织采购工作过程中,需要重视这一问题.
98.
行政程序对招聘、差旅和采购造成了综合影响,导致权力下放办事处产生了一种普遍的看法,即未提高效率而采取的控制和程序影响了交付,减少了机会,并损害了粮农组织在其合作伙伴中的声誉.
此外,行政部门讲集中、重控制的风气造成了对一线团队缺乏信任的感觉.
权力下放有助于创造信任和赋权的氛围,这对各组织的高效和有效运作至关重要.
粮农组织的管理人员对实施成果问责,但没有获得应有的授权,就招聘和遴选所需工作人员作出决定.
受访者普遍认为,粮农组织不相信管理人员能作出明智的决定,这无助于他们进一步接受《战略框架》,并愿意对结果负责.
扩大放权会有一些固有的潜在风险,确实应该通过可靠的问责措施加以管理,并酌情采取适当的事后核查机制加强管理,这也是联合国其他组织的普遍做法.
2.
3将结果框架作为指导结构来规划、交付和报告粮农组织在《2030年议程》和联合国改革范围内成果的适当性结果框架–用于报告发展贡献的结构充分性结果11:结果框架强调总体报告,不利于分析或深入了解国家或计划组合一级的成果质量.
报告没有充分反映粮农组织如何以及在哪个方面改善了粮食系统、生计、复原力或资源可持续性,缺乏"人情味".
此外,没有任何重要成果显示粮农组织产出在政策、投资和计划方面取得的进展,也没有表明在国家一级促进发展成果的进展.
99.
《战略框架》的进步之处在于将粮农组织在全球、区域和国家一级的工作纳入单一结果框架,并以产出和成果的方式进行展示.
产出责任由粮农组织独自承担,而成果责任则由粮农组织和其他利益相关方共同承担.
然而,《战略框架》主要充当全组织一级报告成果的问责工具,因此,在不同计划、地域和背景下进行汇总报告时,有时会顾此失彼.
因此,由于设计的局限性,结果框架不足以展示各项成果的质量,需要辅之以其他形式的监测和定性分析.
粮农组织战略结果框架评价28100.
粮农组织结果框架的主要局限性是缺乏明确的联系和里程碑,难以用因果逻辑将粮农组织的产出与所列成果和目标联系起来.
粮农组织产出所反映的工作持续时间和水平,与实现目标成果所需的规模、资源和时间范围之间的联系很薄弱.
随着时间的推移,开始对成果和产出指标使用限定词,以展示变革取得的里程碑,但未对这些里程碑进行系统的衡量.
更重要的是,虽然成果被确认为粮农组织及其合作伙伴的共同责任,但未具体说明粮农组织在成果一级的责任.
结果框架也没有说明粮农组织及其主要伙伴,特别是政府和捐助方,在实现这些成果方面的主要贡献、努力水平和顺序以及相互问责.
正如战略目标4评价简明扼要地说明的那样,受访者认为战略目标的结果说明过于抽象(粮农组织,2017b:第44-45段).
101.
成果框架也缺乏时间维度的信息和"人情味",让人几乎难以了解粮农组织工作在生计和粮食系统方面的变革进展和长期影响.
为了了解上述进展和影响,除了开展影响评价(迄今很少)之外,还需要以适当的方法进行额外的评估.
此外,计划制定、执行情况报告及评价支持系统功能不足,无法显示国家或战略目标一级多个两年度以来取得的进展.
粮农组织正在讨论为下一个两年度设计的新综合信息管理系统,该系统有望解决这个问题.
102.
这种限制是全组织结果框架的典型特点,也是使用指标对截然不同的环境下产生的全组织业绩进行汇总的共同限制.
因此,这个问题并非粮农组织所独有.
任何此类框架,若要在全组织一级报告大型、多样化国别计划的成效,都存在这个弱点21.
103.
多边组织绩效评估网络评估指出,粮农组织加强了其规划和报告进程(多边组织绩效评估网络,2019:15),但也指出,全组织结果框架对国家一级管理人员的价值似乎很有限,因为没有系统按国家或参与类型评估粮农组织实地计划组合的结果,尽管报告个别项目和计划的成果是与资助方所作治理安排的关键组成部分.
在成果一级,指标复杂且难以理解,而在产出一级,指标主要侧重于活动/过程,而非效果/结果.
此外,在每个级别分别汇总结果,导致几乎难以辨识各级结果之间的联系/因果关系.
结果框架中载列的成果似乎没有什么管理价值,评估的重点是产出,产出得到更频繁的审查,对战略计划主管更有用.
产出目标尽管有所改善,但受访者仍认为,这只表明粮农组织的参与意愿,并非在成果一级产生影响所需要的.
21只要认真研究联合国开发计划署(开发署)的综合成果报告框架(开发署,无日期),就会发现类似的特点;经济合作与发展组织(经合组织)2018年发布的文件《从基于成果的管理评价和审查中学习》(经合组织,2018:13)也指出类似特点.
评价结果29规范性工作的地位结果12:结果框架没有充分体现粮农组织的规范和技术工作,部分问题出在成果说明的拟订环节.
指标更多地报告知识生产,而不是通过接受和转化为与发展成果有关的能力和政策,而实现知识的应用.
104.
结果框架强调加强实地一级的实施成效和的矩阵结构安排,这引发了对粮农组织传统规范工作地位的关切(内部和治理结构).
这些关切包括:正常预算资源减少和技术工作能力降低(员额较少),技术部门丧失对来自粮农组织各种机制的全组织技术活动的自主权,以及规范性工作在结果框架中被边缘化.
105.
甚至连多边组织绩效评估网络2017-2018年的评估也指出,在全组织结果框架中,"粮农组织关键规范性工作的能见度不足",并认为"不展现粮农组织作为知识型组织的关键作用"是一个重要缺陷.
(多边组织绩效评估网络,2019:9).
106.
本评价注意到管理层向计划委员会提交的粮农组织情况说明之三,管理层坚称,"在《战略框架》中,规范和标准制定工作的范围和资源未受影响.
全组织技术领域的资源维持在相同水平,总部和权力下放办事处各单位的技术能力得到维持,今后将得到加强"(粮农组织,2015).
情况说明澄清,全组织技术领域是授权的工作领域,由各部门负责人直接管理,并指出战略计划主管分配了额外资源,以实施技术规范和标准,促进政策对话、能力发展,提供技术咨询和支持(例如对自愿准则提供支持).
107.
情况说明还介绍了为加强负责规范和标准制定工作的技术管理人员、战略计划主管和权力下放办事处管理人员之间的对话而采取的措施,考虑到各国和各区域的优先需要,特别是涉及跨部门问题和需要跨学科工作的优先需要(粮农组织,2015),促进双向反馈.
108.
评价小组赞同这一办法,指出粮农组织的技术和计划工作并非相互排斥,而是相辅相成的.
然而,本评价还指出,政策咨询和规范工作指标未注重评估规范性知识是否被吸收和转化为与发展结果有关的能力、政策和变革性投资.
虽然粮农组织的知识产品质量很高,但未通过开展有针对性的交流,采取用户参与方法,和监测知识应用情况,来利用这些知识.
在测量和监测方面,技术产出指标相当含糊不清.
此外,没有正式报告供衡量技术领导力质量的拟议措施(见插文3).
粮农组织战略结果框架评价30插文3:成果6.
1-粮农组织技术工作和规范性工作的质量和可靠性指标:技术领导力质量衡量指标:开发一种调查方法,借以评估利益相关方就技术领导力内容的反馈意见,如:确保技术知识的先进性、合乎技术政策要求、具备技术可靠性、有能力应对新出现问题、提高对各种挑战的基本认识,以及通过技术委员会在主要领域提出方案.
产出6.
1.
1通过各技术部门助理总干事的核心技术领导力,确保为实现和支持交付战略目标所需技术知识的先进性;创建技术网络并向战略计划和全组织技术活动提供技术专业力量.
6.
1.
2确保遵循技术政策,保证技术可靠性,实现粮农组织各地干预活动之间的连贯性.
6.
1.
3培养应对解决新问题的能力,为寻求新方法和创新做法提供支持,以适应不断变化的环境,并推动利用多学科基金开展协作来解决各项挑战性问题.
6.
1.
4推进对各项挑战的根本认识,通过各技术委员会(渔委、林委、农委、商品委)在主要学科中提出各种方案.
6.
1.
5确保就粮食不安全、农业、渔业和水产养殖业、林业"状况"等编写旗舰出版物.
6.
1.
6通过各技术部和首席统计师的机构代表作用,支持并促进全球和区域层面的政策及技术对话.
资料来源:粮农组织(2017c)变革管理结果13:《战略框架》规模庞大,因素复杂,并非无关痛痒的调整.
主要采取"边干边学"的实施办法,没有制定系统化的变革管理程序,包括评估员工的主动性、接受程度和适当的风险管理.
109.
《战略框架》是粮农组织过去六年来的一项艰巨任务,推出了大型复杂的变革.
在这方面,评价指出,2011年,粮农组织为《战略框架》的先前版本制定了一项组织文化变革战略和行动计划,以支持和维持《战略框架》中提出的文化变革.
为了合理制定该战略,对各种合同类型和任职地点的所有员工开展了全面调查,以征求他们对工作环境和关系的看法、对粮农组织的态度、对改革进程的理解和支持,以及他们的沟通需求.
然而,这种做法似乎并未得到延续:《战略框架》没有系统地变革管理办法.
110.
粮农组织的做法是,在出现问题时进行变革并解决问题.
变革主要通过通告和电子邮件进行传达,通常是单向的.
在总部和各区域的访谈表明,对变革管理缺乏重视是粮农组织的一个弱点.
据说,驻国家办事处很少或根本没有参与设计变革思路,而且没有得到足够的指导,无法将战略目标与国家一级的项目联系起来.
总部也未就战略计划管理小组和区域倡议应发挥何种新作用提供指导.
评价结果31111.
粮农组织近年来没有定期对员工进行工作氛围调查,因此,至于员工对工作环境有何看法、变革对其绩效和福祉有何影响,都缺乏全面系统的数据.
工作环境调查是雇主和员工之间必要的双向沟通工具.
在大型全球组织中,这类调查尤其重要,使员工有机会在无所畏惧或不受偏袒的情况下表达自己的观点,并了解他们对组织变革的反应.
这类调查还可为管理层提供反馈,让他们了解哪些工作有效,哪些方面应加以改进,以便让员工能够高效工作,从而使本组织实现其目标.
112.
多边组织绩效评估网络2018年评估对粮农组织为管理结构和系统转型而推出的总体变革战略表示关切:"在缺乏总体变革战略的情况下,有可能临时采用创新办法,而重要方面仅在出现问题时才去解决.
例如,粮农组织的内部审计最近得出结论,权力下放办事处对《战略框架》的实施仍处于相对不成熟的阶段,对协调挑战和各办事处的能力差异重视不够"(多边组织绩效评估网络,2019:21).
113.
粮农组织参加了联检组2018年对全系统组织变革管理的审查22,并打算制定自己的变革管理计划,在下一个两年度执行,但须经即将上任的总干事批准.
人力资源办公室正在领导这一进程,并表示将广泛借鉴联检组的工作.
将可持续发展目标纳入结果框架结果14:粮农组织最近开展工作重新界定可持续发展目标的工作领域,并做出了显著贡献,特别是使结果框架与可持续发展目标目标保持一致,这一点非常值得赞赏.
需要再接再厉,进一步将可持续发展目标纳入下一个《战略框架》中.
114.
粮农组织对《2018-2021年中期计划》进行了重大修改,以期将可持续发展目标指标纳入结果框架(粮农组织,2017c).
粮农组织对标所有可持续发展目标,对工作进行了规划,表明粮农组织通过设定53项指标对接40项可持续发展具体目标.
所有38个战略目标指标和42项成果目标和指标中的24项都用可持续发展具体目标和指标加以取代.
可持续发展目标1、2和15最为突出;可持续发展目标2下的所有八个具体目标、可持续发展目标1下除了一项具体目标之外的所有其他具体目标,以及可持续发展目标15中一半的具体目标都列入了结果矩阵中.
在粮农组织驻国家代表调查中,驻国家办事处表示,结果框架大大促进了将可持续发展目标纳入国别规划框架的规划和报告系统.
22联检组开展了以此全系统组织变革管理审查,以了解变革成功的促成因素,并汲取教训,为今后工作提供参考.
报告编制工作已接近尾声,将于2019年底发布.
粮农组织战略结果框架评价32115.
由于可持续发展目标由各国负责和主导,因此,更重要的是应阐明粮农组织、各国政府、其他伙伴、捐助方和供资机构的作用、责任和相互问责,以及实现可持续发展目标所需的努力水平.
这需要在新版《联合国可持续发展合作框架》中进一步加以明确,因为届时将主要对标选定的可持续发展目标,对进展情况加以监测.
由于需要从《联合国可持续发展合作框架》中提取所有机构一级的国别计划文件,今后各轮国别规划框架需要阐明粮农组织、国家对口机构和资源伙伴作为具有影响力的关键利益相关方之间的安排、相互责任和问责,具体说明各方必须为取得成果做出何种贡献.
116.
为了确保行动可行且结果可衡量,结果框架还要求建立里程碑,以记录粮农组织政策、投资和计划从产出到发挥作用的进展;同时需要开展监测,以评估对国家一级可持续发展目标进展的影响.
图1以简单图示的形式展示了可能的里程碑.
117.
随着可持续发展目标成为国别计划拟订的主要重点,若能在下一个中期计划中包含一个关于粮农组织和可持续发展目标的章节,阐明粮农组织如何通过粮食和农业任务和核心职能解读可持续发展目标,则将大有裨益.
118.
战略目标综述报告(粮农组织,2019a:第142段)列出了关于如何将可持续发展目标纳入粮农组织工作的各种指导材料,然而这些材料介绍了许多目标,包括17项可持续发展目标、5个战略目标、5项原则和20项相互关联的行动,以及12个重点领域(资源筹措),这些领域虽然并非相互矛盾,但至于粮农组织及其伙伴需要做些什么,存在许多模棱两可之处.
此外,评价小组与粮农组织员工的讨论表明,由于对这些指导材料的认识不足,引发了很多疑问,包括:谁编写了这些指导材料是否开展了广泛协商以及这些材料是否得到很好的传播评价结果33图1:为实现《2030年目标》开展的投资情况——10年展望119.
评价指出,粮农组织的一些指导产品具有潜在效用,如《粮食及农业转型促进实现可持续发展目标:20项决策指导互联行动》(粮农组织,2018h),这些产品将农业和农村发展的各个部门与涉及可持续发展目标的广泛国家发展主题联系起来.
图2中为此框架的图示23.
120.
本评价无意特别宣传任何具体办法,但注意到使用"相互关联的行动框架"具有以下优点:使用外部合作伙伴和利益相关方直观易懂的语言,而不是粮农组织的内部战略目标/战略计划语言.
强化了相互关联的行动原则,以及每项行动如何有助于实现多项可持续发展目标.
有助于确定粮农组织在国家一级支持的四个或五个大的计划领域:生产力、资源可持续性、包容和公平、粮食和农业中复原力和治理问题.
有助于确定为取得成功而必须接触的其他关键行为者,以及他们相对于粮农组织的主要作用和贡献规模.
有助于围绕行动和直接推动的变革类型,对国别计划和项目进行分组,从而为项目组合分析提供参考.
23附录11提供了另一种观点.
粮农组织战略结果框架评价34121.
评价指出,《2030年议程》对粮农组织在国家一级的交付模式具有影响,并呼吁在核心技术和知识生产职能之间取得适当平衡,将这些职能转化为计划成果.
粮农组织的领导层需要对照其参与能力,权衡国家一级新出现的需求与联合国合作框架的密集进程承诺,而不应牺牲其核心技术和规范职能.
同时,评价认为,在参与实施《2030年议程》过程中,粮农组织发挥着带头作用,确立了粮食和农业在在多方面的核心地位,包括实现可持续发展目标、确定适当行动,以及更多地使用可持续发展目标框架作为监测进度的共同语言.
因此,评价建议妥善审视粮农组织在实现可持续发展目标方面的参与和作用,并将可持续发展目标作为监测框架,来追踪粮农组织为实现可持续和有复原力的粮食系统、生计和生态系统而建议的行动.
图2:粮农组织20项相互关联行动所提议的与可持续发展目标有关的计划组合图评价结果35联合国改革准备情况结果15:权力下放办事处以及总部尚不明确联合国改革、不断变化的联合国发展系统结构和全系统的响应对可持续发展目标有何影响.
缺乏关于这一重大新形势的正式全组织指导.
122.
本评价在与权力下放办事处的互动中注意到,虽然联合国改革进程已经开始,但有迹象表明,由于驻国家办事处目标不明,加上人员配备不足,粮农组织尚未做好有效参与的准备.
驻国家办事处员工表示,他们缺乏充分指导,不确定该如何解释粮农组织的作用(包括作为托管机构的作用),以及如何支持各国落实具体的优先指标.
在亚洲,至少有一个国家不久将开展有关新的国别规划框架和《联合国可持续发展合作框架》的讨论,但迄今为止,粮农组织尚未与有关伙伴或该国政府讨论确定优先次序的问题,区域办事处或总部也未提供任何指导.
形成对比的是,在另一个亚洲国家,政府支持并坚定致力于实施对可持续发展目标,尽管在粮农组织与政府协商不足的情况下,正着手制定《联合国可持续发展合作框架》.
123.
本次评价证实了监察长办公室对粮农组实施《2030年议程》准备情况的审查(2018年7月进行)结果(粮农组织,2018i).
该审查指出,全组织对粮农组织在实施《2030年议程》过程中的主要作用理解不一致,对驻国家办事处管理层的期望不明确,对联合国即将进行的改革对于粮农组织的作用和结构的影响也不明确,这些不足都可能改变粮农组织对可持续发展目标的贡献.
124.
粮农组织驻国家代表处的调查显示,《结果框架》有助于将可持续发展目标纳入国别规划框架的规划和报告工作,但监测和报告可持续发展目标的过程并不明确.
若干受访者指出,需要就联合国改革提供紧急指导,并在可持续发展目标方面提供支持.
90%以上的受访者认为,需要为实施可持续发展目标提供某种程度的支持,并参与《联合国可持续发展合作框架》进程.
确定的具体支持领域包括:优先重点设置:提供分析支持,以更好地了解,在现有资源和参与范围内,应重点关注哪些可持续发展目标;指导将可持续发展目标纳入部门计划的主流,并支持规划和职能部委;技术支持:向驻国家和区域办事处明确说明粮食和农业如何为可持续发展目标作出贡献;在少数国家开展试点参与活动,并在区域平台上分享做法;粮农组织战略结果框架评价36业务指导:开展指标方面的能力建设,衡量投资影响;围绕可持续发展目标建立伙伴关系;支持自愿的国家报告进程.
125.
尽管自2017年以来与《2030年议程》有关的工作进展迅速,但总部没有提供全面指导,帮助驻国家代表处理这一问题.
甚至2020-2021年两年度工作计划草案也没有详细阐述粮农组织计划如何加强自身能力,支持各国的可持续发展目标进程.
虽然支持权力下放办事处和战略、规划及资源管理办公室最近分发了关于《联合国可持续发展合作框架》的新准则(可持续发展目标,2019)的新准则,但若能列入一份全面的增编,详细阐明粮农组织采取何种战略,支持成员国针对与粮农组织任务和专门知识相关的领域,制定其可持续发展目标行动计划、确定优先次序,则大有益处.
126.
可持续发展目标异常复杂,加上《联合国可持续发展合作框架》要求采取部门间和多机构计划拟订战略,这也要求粮农组织改进在国家一级与联合国其他机构以及私营部门的伙伴关系.
权力下放办事处受访者指出,伙伴关系难以执行,因为他们认为,粮农组织的采购程序和向执行伙伴转移资金的程序比其他机构要繁琐得多.
要让粮农组织向联合国其他机构提供资金非常困难.
除非简化和(或)统一各机构之间的业务,否则正式的伙伴关系倡议可能收效甚微.
127.
评价还指出,有些方面对《联合国可持续发展合作框架》和联合国改革是否会启动,以及何时真正启动,表示怀疑.
捐助方的接受和参与程度,以及是否能为《联合国可持续发展合作框架》筹集捐款,也不甚清楚.
虽然存在各种不确定因素,但若粮农组织(特别是驻国家办事处)不积极参与早期阶段的工作,就越发难以将粮食和农业列入《联合国可持续发展合作框架》议程.
128.
同时,可以注意到粮农组织参与可持续发展目标进程的一些例子.
粮农组织已经在六个国家开始进行此类工作.
例如,在苏丹,粮农组织充分利用联合国秘书长的联合可持续发展目标基金24,与联合国其他机构拟订联合提案,并得到了总部的大力支持(社会政策及农村机构司和首席统计师办公室),帮助政府建设相关能力,来确定优先次序,并开展监测、评价和自愿国家审查.
24联合国秘书长为联合国各机构设立了联合国可持续发展目标联合基金,用于拟订相关提议,支持各国开展可持续发展目标规划,并实施各项安排(联合国可持续发展目标,无日期).
评价结果37129.
考虑到这些方面,评价指出,粮农组织需要考虑三项具体行动:(1)经管理机构批准,为成员国制定全组织可持续发展目标支持计划25;(2)制定内容清晰、供资合理的支持机制,为一线(粮农组织驻国家代表)提供支持,使其能够有效参与《联合国可持续发展合作框架》编制工作的关键阶段,以确保将粮食和农业适当列入响应议程;(3)在总部设立专门的可持续发展目标协调部门,指导粮农组织的参与26.
130.
如上所述,粮农组织需要考虑其固定的资源,调整参与《2030年议程》的方式,发挥自身在可持续粮食和农业方面的技术知识和领导作用,并与更有能力在若干国家调动和管理实地计划的一些机构建立有效的伙伴关系,弥补国家一级结构薄弱的缺陷.
因此,对粮农组织而言,更重要的是确保自身拥有足够的技术和计划能力,足以设立多学科小组,以便:(1)指导制定联合国合作框架和国别规划框架,以开辟必要途径,开展关键行动,实现与粮农组织任务和专门知识相关的可持续发展目标;(2)协助政府主要合作伙伴动员投资、开展监测并解决问题,以适应实施挑战,同时,在需要关注的关键领域提供技术专长,以实现既定目标.
除此之外,粮农组织将发挥其能力,调动适当水平的实地专门知识和计划资金,并与更有能力实施计划的机构建立适当的伙伴关系.
25到2020年,可能需要采取一些非常措施.
26本段概述的一些行动在附录中进行了更详细的探讨,以支持粮农组织管理层的进一步审议,但未作规定性说明.
393.
结论及建议3.
1结论交付结构的充分性结论1:与《战略框架》一起出台的管理结构有助于推动采用战略计划方法,将粮农组织的技术工作转化为国家一级的贡献.
事实上,新管理结构促使总部技术部门开展更多的多学科工作.
考虑到变革复杂、时间紧迫,这是非常显著的成就.
但在改变粮农组织实地交付方面,效果较差,这是一个令人关切的问题,因为粮农组织的业绩主要以实地的交付情况来衡量.
131.
实施矩阵模式的结构和业务安排主要侧重于总部一级,规定了战略计划管理小组和技术部门之间的责任和工作安排.
从技术部门抽调资源,在总部设立了专门的战略计划小组,此举将总部的各种技术领域加以合并,纳入战略计划架构下的多学科方法,进而促进了更高水平的跨学科工作.
132.
与总部一级不同,矩阵结构没有充分推行到实地一级.
尽管《战略框架》旨在加强国家一级的成果,但驻国家和分区域办事处基本上被排除在矩阵结构外.
在实施战略计划方面,未明确说明分区域各办事处应发挥何种作用.
区域办事处的战略计划小组肩负多重任务,且业务覆盖范围广,早已力有不逮,因此无法履行其战略协调作用.
区域办事处的作用主要集中于实施区域倡议,因此无法充当总部和驻国家办事处之间的有效枢纽.
133.
与《战略框架》相一致的全组织工作计划与旨在确定各国优先事项的国别计划之间存在差异,这是全组织成果框架所固有的脱节,因为全组织成果框架始终侧重于与整个粮农组织有关的核心成果,不会全面展示所取得的一切成果.
战略计划的重点,是确保国别和区域规划目标与结果框架正式保持一致,而不是加强粮农组织的计划办法并发挥粮农组织的卓越技术,因此并未加强各项计划的纵向整合.
134.
战略计划小组的职责不涵盖国家一级计划的所有工作,这限制了他们作为不同实施层级主要参照点的作用.
由自愿捐款供资的国别计划交付工作,有很大一部分未在整体计划和报告中得到充分反映,而且继续在战略计划影响范围之外实施.
粮农组织战略结果框架评价40结论2:由于职责和责任不明,导致战略计划小组难以在粮农组织所有各部门全面牵头实施新的计划方法.
将重点放在使计划与全组织成果保持一致,违背了战略计划应服务于国别计划的初衷.
在权力下放办事处一级,人力和财政资源紧张、职责多重,导致战略计划无法发展成为计划管理的强大支柱,以提高国家一级的交付质量.
粮农组织本可以将区域倡议打造成在区域一级落实战略构想的有用工具;但通常却被视为独立工具,未与国别计划形成充分的合力.
135.
由于粮农组织面临资源限制,随着各国需求日益增长,且日益复杂,区域和分区域办事处缺乏足够数量的技术专门知识和适当技能,难以与各自区域内项目组合的规模、组成、地理范围相匹配.
因此,难以产生有效的成果.
权力下放办事处的资源筹措能力与捐助方资金使用权力下放程度不相称,导致粮农组织在资源筹措方面效率不足.
由于缺乏有效的机制来支持在分区域和区域办事处和总部各级连贯有效地管理能力,导致这一弱点更加严重.
136.
关于区域倡议对国别成果的增值和差异化贡献,受访者意见不一.
除了一些例外和个别区域外,受访者总体认为区域倡议是独立工具,与国别计划的互补价值不大.
许多区域倡议缺乏明确的计划结构和强有力的区域合理性,也缺乏必要的资源筹措机制进行推广.
137.
区域倡议作为一种机制,若能倡导并加强资源调动,支持具有明确的区域特点、能与国家一级活动形成呼应的优先重点,则能带来增加值.
典型区域倡议的存在理由可能包括以下要素,并可根据区域特点酌情进行调整:效率和推广:通过汇集专业知识解决常见问题跨界响应:提供跨界合作机制区域治理管辖权:支持区域机构开展工作就近提供专门知识:当支持能力位于区域卓越中心时计划管理系统的适当性结论3:《战略框架》为在统一的结果框架下管理粮农组织的国别计划提供了架构.
虽然全组织工作计划和报告逐渐反映各国的优先事项,但在强调汇总报告与向计划管理人员提供反馈、促进其学习之间,存在着固有的折衷取舍.
对员工和系统投资不足,导致难以对国家一级的交付和业绩进行有效监测和定性分析.
粮农组织以项目为基础的交付模式未得到充分改进,导致难以采用更计划化的管理办法.
结论及建议41138.
粮农组织尚未完全设法采用适合多部门计划的交付模式,来增强其大型项目组合的凝聚力,并利用其与政府和发展伙伴的牢固伙伴关系.
粮农组织高度依赖自愿捐款,资源调动和捐助方参与较为分散,这助长了以项目为基础、偏向于小型项目而不是大型计划的倾向,导致交易成本不成比例,很少能产生有形影响.
虽然粮农组织高级管理人员认为,国别计划需要更加计划化和战略化,但用于开展工作规划的信息系统没有为计划规划提供足够的工具.
在如何界定和落实这些方法方面也不够明确.
各级战略计划小组需要根据其计划优先事项,更好地指导粮农组织的计划设计和资源调动,并激励驻国家办事处从关注小型项目的战略,转向采用更具战略性的资源调动战略.
139.
在整合总部、区域和国家各级的工作方面,工作规划和报告制度有所改善.
然而,两年度工作规划进程的主要重点是允许在全组织产出一级有条理地报告粮农组织的成果.
规划过分注重正常预算拨款,而粮农组织的技术/规范工作及计划拟订工作有很大一部分由预算外资源供资,且未在规划和报告过程中得到充分反映.
140.
粮农组织的信息管理系统分散在各种企业资源规划计划之中.
这些系统产生了大量信息,但未得到充分利用,来记录实施经验教训,并改进计划设计和实施.
为了提供见解和学习机会,需要在计划小组的支持下,对收集的计划成果数据进行定性分析.
粮农组织没有充分投资于有效的机构监测职能,以便进行定性评估,促进学习,并提供反馈,以提高计划绩效和成果效用.
监测工作没有得到适当的重视.
不清楚相关治理机制(如全组织计划监测委员会和计划执行情况监测委员会)在多大程度上对《战略框架》的实施情况和发展成效开展了定性评估,以便能够定期审查并调整粮农组织的战略方向.
141.
粮农组织投入大量资源,开展两年度全组织成果评估,以收集关于全组织的成果数据.
虽然这是一大进步,但迄今未能充分达到其目的,因为对这些评估结果的应用很有限.
鉴于全组织成果评估侧重于在国家一级监测可持续发展目标指标,最终可以为联合国共同国家评估的筹备进程提供有用信息,促进有关《联合国可持续发展合作框架》的讨论.
142.
粮农组织缺乏项目管理系统和工具,来跟踪和管理其庞大分散的项目组合.
需要创建反馈循环,以支持采取及时干预措施,管理交付风险.
此外,尚缺乏急需的工具、稳定的人员配置和经核证的能力,来提供计划管理支持.
粮农组织战略结果框架评价42行政和业务程序的成效结论4:行政系统和程序严重限制了粮农组织有效履行使命.
以集权和控制为导向的行政环境,与权力下放、业务高效、反应迅速的组织的愿景相矛盾,造成总部对一线缺乏信任的感觉,并抑制了实地的主动性和创新.
143.
最近的政策决定降低了成本,并提高了效率.
然而,新的做法和要求也意外地限制了交付效力,影响了粮农组织驻国家办事处在各区域交付的灵活性.
这反映出粮农组织程序繁琐,行动迟缓,因此,严重损害了本组织在伙伴和对口机构中的声誉.
在顾问招聘、差旅和采购过程方面存在大量低效的情况,尤其妨碍了计划交付和质量.
很多旨在加强事前管控的行政条例,在未充分事先协商和征求可行性反馈的情况下制定,造成了总部对一线缺乏信任的感觉.
在许多情况下,管理人员缺乏决策权,而若能明确确立问责制,则可以促进向实地放权,并提高效率.
144.
在目前的系统和程序下,人们难免怀疑粮农组织是否能在促进《2030年议程》的实施和联合国改革过程中发挥作用.
必须促进增强一线的能力,因为这对粮农组织的有效参与至关重要.
需要全面审查要求层层预先申准的所有程序,并评估效率提高和效益损失之间的权衡取舍.
有必要向一线下放一些权力,使管理人员能够行使酌处权,但要适当说明理由和问责.
变革管理结论5:制定《战略框架》并非无关痛痒的小调整,而是本组织打算如何履行其使命、如何对成果问责的重大转变.
对管理变革的重视程度与所涉变革的规模和复杂性并不相称.
145.
粮农组织在实施为期六年的广泛改革时,并未制定全组织改革管理流程,而是采取了"边干边学"的办法.
虽然这使粮农组织能够迅速灵活地进行变革、学习和改进,但也有可能导致无法获得足够的内部支持.
目前,粮农组织正在制定人力资源变革管理战略,这是一个良好的开端,因为许多变革及其影响都与人力资源问题有关.
146.
由于没有定期进行职场氛围调查,因此粮农组织无法从员工那里得到未经过滤的反馈,即哪些变革有效、哪些本应改进或改变.
各项改革举措的实施步调不同,对整个改革进程的监督也不够明确.
缺乏全组织范围的变革管理流程,也意味着粮农组织未阐明希望以何种组织文化支持变革,也未在先前制定的组织文化变革战略基础上再接再厉.
结论及建议43结果框架结构和指标的有效性结论6:就目前的形式而言,粮农组织的结果框架未充分界定贡献途径和中间里程碑,以指导将粮农组织的产出转化为集体成果.
抽象的高级别成果没有充分反映规范工作的贡献,而指标侧重于生成知识,而不是知识的吸收利用.
成果仍然侧重于粮农组织的产出,未充分强调或具体说明粮农组织及其主要伙伴,特别是政府和捐助方,为实现国家成果而需要做出的主要贡献,或努力和问责水平.
147.
一个基本的设计问题是,与粮农组织参与的实质内容相比,战略目标成果声明过于抽象.
这妨碍了将实地实际成果与报告阶段的成果相匹配,妨碍了粮农组织充分报告成果的能力.
许多成果从未得到报告,也难以找到证据来证明结果是基于产出.
这些抽象成果没有促进报告具体的规范性成就,如抗微生物药物耐药性(粮农组织,2019)或《食品法典》(粮农组织和世卫组织,2019),因为它们过于具体,无法在成果一级报告.
148.
粮农组织产出中所呈现的工作持续时间和水平,与实现目标成果所需的规模、资源和时间之间的联系很薄弱.
更重要的是,虽然成果被确认为粮农组织及其合作伙伴的共同责任,但粮农组织成果一级的责任未作具体说明.
指标中未提及粮农组织和合作伙伴应对可持续粮食和农业系统筹资和投资做出的贡献.
149.
结果框架强调汇总报告,缺乏定性分析,难以看出变革的进展,以及粮农组织在生计和粮食系统方面工作的长期影响.
成果未说明粮农组织如何以及在哪里改善了粮食系统、生计、复原力和可持续性,或对生态系统或环境健康产生了有意义的影响.
150.
虽然在《战略框架》作出了适当安排,来维持并限制全组织技术和规范性活动的正常预算资源,但五个战略目标的规范性工作没有得到足够的重视.
粮农组织知识产品具备较高质量,但未努力将知识用到实处.
结果指标更注重生成知识产品,而不是将其转化为与发展成果相关的能力、政策和变革性投资,以改善粮食系统和生计.
151.
粮农组织大力开展全组织成果评估,以跟踪和报告产出成果.
然而,由于没有充分利用信息开展分析、改进计划、提高发展成效,因此尚未实现这些评估的全部潜力.
粮农组织战略结果框架评价44152.
随着各国日益使其成果与《2030年议程》统一,且粮农组织的结果框架保也与可持续发展目标指标保持一致,充实这些安排变得更加必要.
在落实可持续发展目标的过程中,粮农组织还需要以里程碑的形式记录由其产出和伙伴关系推动实现的目标.
153.
结果框架在连续多个两年度内得到改进和完善,包括通过了可持续发展目标的细分目标和指标,作为衡量变革标准.
然而,没有制定变革思路或指南,来说明到2030年实现可持续发展目标所需的关键变革要素的进展.
从粮农组织的产出到政策、投资和计划的采用进展,结果框架中需要以里程碑的方式来展示;同时要开展监测,以评估粮农组织对国家一级实现可持续发展目标进展的影响.
154.
最近,粮农组织做出重大努力,重新界定自身在促进实现可持续发展目标方面的工作领域,以及做出的独特贡献,特别是将结果框架与可持续发展目标保持一致.
粮农组织最近发布了关于可持续发展目标和拟议的20项关联行动的出版物(粮农组织,2018h),从中可看出粮农组织对其工作领域定义的演变过程.
这种方法接受新思维,确认发展问题与可持续发展目标明确相互依存.
资源筹措小组发起了其他努力,特别是建立了业务发展组合,这也表明粮农组织认识到,需要基于问题确定具体的工作领域,确保更有"市场".
联合国改革准备情况结论7:迄今为止,粮农组织的战略结果框架举措主要集中于内部.
然而,还没有很好地适应眼前的两大变化:《2030年议程》和联合国改革.
这将需要进一步调整和加强进程和结构,以促进粮农组织的有效参与.
155.
权力下放办事处和总部都不清楚联合国改革的影响、联合国发展系统结构的演变,以及全系统对可持续发展目标的响应.
仅有少数人了解这个主题,但尚未制定成正式的全组织指导.
156.
粮农组织意识到,有必要根据《联合国可持续发展合作框架》重新确定其在驻国家办事处的战略,但目前没有证据表明,在这方面,粮农组织向战略计划小组、技术部门和权力下放办事处提供了协调一致的全组织做法或指导.
特别严重的问题是,粮农组织缺乏在国家一级开展部署的必要灵活性和能力:国家一级的需求不断出现,并有可能妨碍其有效阐明和定位可持续粮食和农业的能力,进而妨碍实现可持续发展目标.
结论及建议45157.
迫切需要在全组织范围内统一思想,充分了解粮农组织在帮助各国实施可持续发展目标计划方面的作用和贡献.
这就要求共同认清粮农组织的专门知识如何、以及在哪些方面促进实现可持续发展目标;粮农组织该如何界定成员国和自身的成功;以及粮农组织该如何衡量其到2030年的贡献.
158.
在此基础上,应向一线部门提供清晰、有力的指导,阐明应如何在实现可持续发展目标过程中确保粮食和农业的中心地位;同时,应制定条理明确的支持机制并提供充足的资源,使一线部门能够有效参与制定《联合国可持续发展合作框架》.
3.
2建议评级标准影响紧迫程度(年)建议高中低<0.
50.
5-11-21.
参与《2030年议程》和联合国改革2.
更新粮农组织结果框架3.
调整粮农组织结构4.
调整粮农组织能力5.
加强计划管理6.
建立监测和学习机制7.
完善行政支持8.
管理变革159.
根据上述结论,评价小组提出以下相互关联的建议,供粮农组织结合《2030年可持续发展议程》,一同审议下一个版本的《2020-2030年战略框架》.
根据计划委员会的要求,每项建议以红色-琥珀色-绿色标示,以表明其相对重要性和紧迫性.
因此,这套评级系统基于指数反映是两个标准的评价结果,其中红色为最紧迫、最重要.
因此,所有建议都按照评价结果和结论的逻辑顺序提出,而不是按重要性顺序提出.
160.
根据高级管理层的要求,评价小组在附录中提出了若干具体建议,以补充或说明以下建议.
应将建议行动理解为实施建议的可能实际解决办法,供秘书处内部审查和讨论;建议行动不是硬性要求.
粮农组织战略结果框架评价46建议1:为粮农组织参与《2030年议程》和联合国改革制定明确的战略和行动计划.
在今后几个月中,将需要作出大规模的国家一级努力,以影响《联合国可持续发展合作框架》.
粮农组织需要能回应这些要求,同时铭记自身的资源限制.
评价小组建议采取以下行动:a)拟订并分发全组织战略和行动计划,阐明粮农组织参与《2030年议程》和《联合国改革》.
计划应当确保在以下方面统一认识:粮农组织的专业知识如何、以及在什么方面为各可持续发展目标做出贡献粮农组织发挥何种作用,以及如何支持各国实施其可持续发展目标计划粮农组织打算如何将工作重点从供资转向筹资粮农组织如何定义成员国和自身的成功粮农组织如何衡量今后10年(到2030年)的贡献各可持续发展目标之间的协同作用和权衡b)在副总干事(计划)下设立一个可持续发展目标协调部门,其任务是确保向驻国家办事处提供灵活、全面的指导和支持,指导其确保粮食和农业在实现可持续发展目标过程中的中心地位.
该部门应协调即时行动,确保向各国提供适当的支持,特别是已编制国家可持续发展目标计划的成员国,以及在粮农组织牵头支持的指标方面落后的成员国.
可提供的支持包括:向驻国家办事处发布指南,包括根据可持续发展目标制定十年路线图的方法,以及制定两年度里程碑实现进度表,以指导安排两年度的优先事项、工作计划、资源和产出一级的目标;根据需要为实现可持续发展目标发展国家支持能力,以指导各国的参与,特别是在《联合国可持续发展合作框架》的初步筹备阶段27;酌情为相关职能制定能力发展计划.
c)在可持续发展目标协调部门的管理下,为可持续发展目标实施工作提供专门用途资源(如以前提供给战略计划小组的多学科基金资源).
27有关进一步建议,请参阅附录6.
结论及建议47建议2:制定与发展问题有关的更具体的计划目标,表明粮农组织对可持续发展目标的主要贡献,提高结果框架作为指导粮农组织在国家一级参与的计划结构的适用性.
这一进程应阐明粮农组织规范性工作在促进全球公共产品和发展目标方面取得的成果,并确定相关指标,以推动以成果为导向的计划管理,同时对照可持续发展目标指标以及其他关键发展利益相关方的指标,监测粮农组织的贡献.
161.
粮农组织的结果框架不应仅满足于与可持续发展目标保持一致,而应将可持续发展目标进一步纳入自己的计划结构,以便促进将其计划纳入与各国商定的《联合国可持续发展合作框架》响应计划,并改进机会,促进有效建立伙伴关系并筹措资金.
162.
新的《战略框架》应详细阐述变革的途径,并发挥粮农组织在促进可持续、有复原力的粮食系统、生计和生态系统倡议方面的领导作用.
这些努力有助于根据优先发展问题,参照相互关联的行动框架模式,在粮农组织结果框架中设定新的中间成果奠定基础.
这可以作为国家一级参与的广泛模板,并使粮农组织的规范性工作更加引人注目.
163.
除了粮农组织工作的规范性领域外,结果框架应使用可持续发展目标框架跟踪今后10年(2020-2030)期间的成果进展.
制定采用渐进式里程碑的路线图,以显示从粮农组织产出到国家政策接受、投资筹措和计划实施的进展,将有助于指导计划和资源优先事项,并有助于制定两年度目标.
164.
结果框架应明确界定粮农组织、各国政府、捐助方和金融机构为实现其集体负责的成果所应作出的贡献和努力程度.
这些说明还有助于指导粮农组织参与《联合国可持续发展合作框架》并规划其贡献,并有助于根据实际情况,衡量其成果.
165.
由于可持续发展目标资金需求巨大,在结果框架中,也必须将投资筹措作为衡量标准.
相比迄今使用的所有指标,这将是衡量驻国家办事处绩效的最有效指标,也是促进建立注重结果的管理文化的手段.
166.
全组织成果评估应有助于衡量和分析粮农组织在国家一级的贡献和影响,包括政策影响、体制变革、投资/预算影响,以及推广良好做法,促进实现由各国主导的可持续发展目标.
在大力开展全组织成果评估的同时,应辅之以定性分析,以解释粮农组织如何将产出转化为成果,并确定有哪些因素促成或阻碍了里程碑的实现.
另外,应使用共同问责框架,界定相互责任,确定各项工作的主要责任方.
粮农组织战略结果框架评价48167.
在开展各项进程,重新思考结果框架和相关绩效指标时,应促使粮农组织交付链上各级部门积极参与,并吸引关键计划、技术和业务职能的代表参与.
建议3:制定交付结构,采用自下而上的逻辑,使粮农组织切合国家一级的需求,包括实施《2030年议程》的需求.
168.
组织大多数成果问责都体现在国家一级,大部分预算外资源都用于国家一级,因此,满足国家一级的工作需要,可推动在全组织规划中设定优先事项,但粮农组织授权的全球/规范工作领域除外.
因此,评价小组建议通过下列行动提高矩阵结构的效力,以支持国家一级的工作:a)按照职能(计划、技术和业务)建立更强有力的纵向沟通和参与安排,将结构各级(国家、分区域、区域办事处和总部)连接起来,以加强支持和报告在每个级别执行的主要职能.
虽然这种纵向参与目的是促进自下而上规划和自上而下的支持,但也应使驻国家办事处能够利用国家经验,影响总部和其他小组对如何实现粮食和农业中心地位的认识.
b)在分区域办事处建立和/或加强多学科计划小组,并责成其向一线部门提供计划规划、监测,响应技术支持请求.
计划小组应与总部的技术团队建立直线沟通渠道,并开展接触,以寻求支持.
一般不应要求总部各单位直接在实地一级执行计划,但可能最好由总部提供的特定全球旗舰和规范性产品和服务例外.
c)在总部设立多学科计划小组,责成其牵头战略目标下具体规定的基于问题的计划.
计划小组的成员应包括相关技术部门和现有计划职能(战略计划团队)的少数计划管理人员,和与计划有关的技术专家.
向这些计划小组抽调部分能力的粮农组织技术部门,应继续将其大部分能力用于开展粮农组织的规范性任务,同时促进将规范性任务计划性地纳入国别和区域计划.
多学科计划小组的计划管理人员将在国别计划制定过程中牵头构思、指导和横向协调工作,并在资源调动、伙伴关系、南南合作和其他跨部门职能方面与相关支持部门进行协调.
d)区域计划主任及其团队应根据具有明确区域性质的优先事项,管理并实施区域计划,并在协调多学科计划小组之间的区域内最佳做法交流方面,发挥重要作用.
在支持制定国别计划过程中,区域办事处将与总部有关部门密切合作,主要负责提供业务和行政支持.
成功的区域倡议和计划可促进在分区域一级制定计划框架,并有助于加强粮农组织计划的战略定位,和捐助方和伙伴提供支持的潜力.
结论及建议49e)考虑到驻国家办事处现有的人力资源有限,应与计划部门密切合作,建立一个分区域或区域一级的资源筹措和伙伴关系监督支持机制.
f)从技术合作计划或其他未指定用途的供资来源抽调资源,向驻国家办事处提供更直接的种子资金,促进将粮农组织的计划产品纳入其工作,并让他们更有效地利用调整后的多学科计划小组结构.
169.
图3说明了上述建议的结构,以支持采取更加面向各国需求的交付结构.
图3:支持粮农组织采取更面向各国需求的建议交付结构建议4:为确保符合需求,粮农组织需要建立机制,确保其员工职能符合各级需求,并继续培养员工能力,以适应不断变化的需求.
在这方面建议采取下列行动:a)全面审查区域和分区域办事处的技能组合和能力发展需求,阐明提高粮农组织在国家一级参与效力所需的职能,并根据东道国的发展情况和能力进行调整.
可能需要大力提高的能力包括:支持制定政策或影响投资的能力.
b)确保驻国家办事处的领导力能切合需要,并具备所需的专门知识.
在全面审查之后,粮农组织应确定所需的不同人才,相应地具体说明任务,特别是明确区分技术、管理和领导职能.
在权力下放一级需要加强的重要职能包括:区域成果和资源规划、计划组合管理、监测、评价和知识管理、沟通和宣传,以及伙伴关系和资源筹措.
还需要审查粮农组织和驻国家办事处员工的职能,需要根据这些新标准评估和挑选现任代表和新代表.
粮农组织战略结果框架评价50c)修订粮农组织的岗位流动和权力下放政策.
员工岗位流动如果得到适当实施,有助于确保粮农组织获得技术专门知识.
因此,员工招聘应基于对各办事处所需职能的系统分析.
例如,人员调配应优先考虑到总部的专门知识需求,或根据(分)区域的优先事项调整专门知识.
为补充岗位流动工作,粮农组织应确定总部、区域和分区域办事处不再需要的员额(专业和行政人员),例如因建议3提议的改组造成的冗余,或岗位长期处于空缺状态,以加强分区域办事处的多学科计划小组能力和/或增加向驻国家办事处分配编外资源(种子资金)28.
建议5:加强粮农组织总部的计划管理职能,以提供战略指导,促进计划办法.
170.
考虑到《2030年议程》和联合国改革带来的新挑战,并为制定新的《战略框架》做好更充分的准备,建议粮农组织合并所有影响粮农组织计划质量的职能,即战略计划和其他计划支持职能、战略规划和监测,进一步巩固其计划管理职能.
为了整合计划职能,需要开展若干重要任务,包括:i.
与技术和业务小组密切协商,协调和指导阐明粮农组织在支持各国实现可持续发展目标方面的作用;ii.
与技术小组协商,根据粮农组织对《2030年议程》的主要贡献,协调制定新的计划组合结构,以激励制定国别计划,提高其对外部对话者的可读性;iii.
设立直接报告计划管理工作的部门29,监督权力下放办事处的计划职能,包括指导和支持其制定计划,监测成果,开展计划业绩评估,包括定性评估;iv.
与业务小组密切协调,监督对所有供资和筹资来源的综合战略规划;v.
促进将粮农组织计划适当纳入有效的伙伴关系和合作计划中,并开展监测,以提高粮农组织指导投资战略的能力.
措施包括考虑与私营部门建立可能的伙伴关系,根据粮农组织的技术定位,促进从供资转向筹资.
28附录12讨论了此建议所涉资源问题.
29这意味着区域计划负责人将向副总干事(计划)报告,以确保计划方向的适当纵向协调.
结论及建议51建议6:建立全组织定性监测和管理学习功能.
171.
为了弥补目前机构监测和管理学习方面的缺陷,粮农组织需要开展新的定性分析作为补充,并匹配支持衡量和报告的系统,以便对照外部驱动的《2030年议程》,改善全组织业绩.
建议采取以下行动:a)在副总干事(计划)下设立战略计划监测和审查职能,以监督和推动全组织一级的监测,同时建立更具业务特点的定性计划监测和分析协调工作队,规定其职权范围和工作计划,为该职能提供支持.
根据粮农组织负责指导开展有效计划管理的任务规定,需要设立一个结构,确保对计划所产生的知识进行定性分析,并用于不断改进计划,促进实现长期结果30.
b)应在总部和区域/分区域办事处编入必要投资预算,确保人力资源和经核证的技能达到最低要求,以支持定性计划监测和分析,定期对投资组合和战略进行战略审查,加强学习和反馈循环,并为最高管理层提供有价值的见解,提高交付效率.
c)修订粮农组织的管理信息系统,使其切合计划管理人员在规划、监测和报告方面的需要.
整套企业资源规划系统应能:(1)规划粮农组织的所有活动,无论是预算外资源还是正常预算供资的活动;(2)监测和分析活动,包括定性分析,以便加强各项计划;(3)开展报告,以供问责.
d)根据对结果框架的拟议改进,评价小组还建议通过定性分析改进粮农组织的数字指标,以促进分工工作,满足计划管理人员的需要.
建议7:提高行政程序效率,以提高粮农组织在满足各国需求方面的灵活性.
172.
为了践行其核心价值观、愿望和承诺,成为一流的组织和首选伙伴,粮农组织需要利用相关基准,使其行政环境切合需要.
行政政策需要管理效率和效力之间的权衡取舍.
尤其请考虑采取以下行动:a)加强向一线下放权力.
酌情修订行政政策,增加管理人员对招聘、差旅或采购问题的决策权.
在涉及实地一级交付的关键领域,特别是在顾问招聘、采购最高限额、资源调动和伙伴关系方面,尤其应更多地下放权力给区域代表(甚至是驻国家代表)31.
30附录5中介绍了一个图表,说明如何构建该结构.
31附录4列出了可能迅速提高粮农组织灵活性的具体、即时行动清单.
粮农组织战略结果框架评价52b)制定相应的问责措施,以管理风险.
需要采取适当措施,确保获得授权的管理人员对其决定负责,同时使用事后控制措施来管理过度偏离建议做法的风险.
让管理人员负责确保行政决定中的性别和地域平衡.
委托人力资源办公室监测趋势,并报告业务部负责人,请求对滥用权力案件进行干预.
建议8:粮农组织应制定并实施一项战略,使本组织良好的变革管理做法制度化.
173.
粮农组织同联合国系统所有组织一样,一直在开展变革,并将继续实施变革.
领导层换届和最新一轮的体制改革呼唤有效的变革管理.
建议粮农组织对标良好做法和模式,将本组织的良好变革管理做法制度化.
a)设立一个小型改革管理工作队,责成其向总干事提供咨询意见,并指导制定一项战略和计划,使本组织的变革管理做法制度化.
由于没有制定变革管理蓝图(完全可以因组织和具体情况而不同),粮农组织可以遵循联检组即将发表的指导意见,并请求外部专家和/或联合国组织变革和知识实验室提供援助.
借鉴其他组织的做法以及粮农组织过去的经验,如共享服务,可以协助制定全组织范围内的变革管理计划.
b)虽然人力资源办公室有望在变革管理中发挥关键作用,但有效管理变革是本组织所有管理人员的责任.
粮农组织的所有职工必须参与这一进程,并征求他们的意见和关切,并将其纳入决策和流程.
下一次两年度全球调查(将于2019年启动)为听取职工意见提供了机会,可了解他们对行政服务的看法、他们在本组织的经验,以及与粮农组织文化有关的问题.
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粮农组织战略结果框架评价罗马.
63.
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iii目录鸣谢.
V缩略语VI内容提要VII1.
引言.
11.
1评价目的、范围和目标21.
2方法21.
3局限性32.
评价结果.
52.
1计划组织结构和系统与粮农组织的战略愿景的契合程度62.
2行政政策和程序在支持粮农组织综合履行使命方面的效力和效率.
.
.
.
.
.
202.
3将成果框架作为指导结构来规划、交付和报告粮农组织在《2030年议程》和联合国改革范围内成果的适当性.
273.
结论及建议393.
1结论393.
2建议45参考文献53附录.
56iv插文和图表插文插文1:什么是矩阵管理7插文2:区域办事处战略计划联络人的观点10插文3:成果6.
1-粮农组织技术工作和规范性工作的质量和可靠性30图图1:为实现《2030年目标》开展的投资情况——10年展望33图2:粮农组织20项相互关联行动所提议的与可持续发展目标有关的计划组合图.
.
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.
34图3:支持粮农组织采取更面向各国需求的建议交付结构49表表1:粮农组织项目普遍延误的例证23v鸣谢粮农组织评价办公室对所有为本评价作出贡献的人员表示感谢.
本报告由首席独立顾问S.
V.
Divvaakar和评价办公室小组组长AurelieLarmoyer共同编制;独立顾问PaulBalogun和AngelaBester以及评价办公室顾问FedericaCoccia提供了大量协助.
评价办公室高级评价官CarlosTarazona提供了全面指导和审查,评价办公室实习生GyureeLee协助收集了数据.
联合国项目服务办公室前执行主任JanMattsson为本评价提供了专业审核,他现在担任多家国际组织的顾问和一家社会企业的董事会成员.
评价办公室对粮农组织工作人员表示感谢,他们不吝投入时间,分享知识,提供宝贵的见解和资料,补充从文件审查中收集的证据.
特别感谢副总干事(计划)DanielGustafson、副总干事(气候和自然资源)MariaHelenaSemedo和副总干事(运作)LaurentThomas及其团队——他们在整个过程中提供了战略见解和深思熟虑的指导,为本评价提供了不可估量的支持.
评价小组还对战略计划管理小组工作人员、战略、规划及资源管理办公室、粮农组织驻国家代表处和区域办事处小组表示深切感谢,他们不吝投入时间,在某些情况下甚至车马劳顿与评估人员会面.
他们分享的观点、经验和数据为本次评价提供了基本的证据基础.
评价还得益于许多其他利益相关方的投入,包括政府官员、国际组织和联合国其他机构、粮农组织计划委员会常驻代表、研究中心和私营部门.
评价小组对此深表谢意.
vi缩略语ADG助理总干事AMR抗微生物药物耐药性BDTF业务发展工作组COA全组织成果评估CPF国别规划框架CPMB全组织计划监测委员会DDG-P副总干事(计划)DPI粮农组织投资中心ERP电子资源规划FAO联合国粮食及农业组织FAOR粮农组织驻国家代表FPMIS实地计划管理信息系统HR人力资源IT信息技术JIU联合检查组MOPAN多边组织绩效评估网络NSHR编外人力资源OED评价办公室OHR人力资源办公室OIG监察长办公室OSD权力下放办事处支持办公室OSP战略、规划及资源管理办公室PIMB计划执行情况监测委员会PIRES计划制定、执行情况报告及评价支持系统PSR粮农组织业务发展及资源筹集司SO战略目标SP战略计划CSS共享服务中心UNCCA联合国共同国家评估UNCITRAL联合国国际贸易法委员会UNLOCK联合国组织变革和知识实验室UNOPS联合国项目服务办公室UNSDCF联合国可持续发展合作框架USAID美国国际开发署vii内容提要1.
《战略框架》(粮农组织,2013a)于2013年设计,旨在改善联合国粮食及农业组织(粮农组织)的战略定位并解决下列问题,即:本组织计划活动都以部门为单位条块分割;本组织整体工作未能明确与成员国商定的国别计划重点保持一致.
《战略框架》的概念框架非常契合这些目标,最近的评价证实了制定战略目标(粮农组织,无日期)的价值.
这些战略目标发挥粮农组织的卓越技术能力,推动粮农组织在国家一级的参与,实现相互关联的战略发展目标(SDGs).
此次评价再次证明,《战略框架》能让拥有70年历史的粮农组织适应外部日新月异的环境,应对层出不穷的新挑战,并献计献策,进一步提高《框架》的意义和成效.
2.
粮农组织作出了可圈可点的努力,妥善驾驭组织结构的深刻变革,为开创新局面做好了准备.
粮农组织已经取得很大成就,与八年前相比,权力进一步下放,战略定位更加明确.
面对未知的未来,粮农组织"边干边学",发挥经验,调整行动,度艰克难,砥砺前行.
与《战略框架》同时实行的结构和业务改革,促进总部一级技术部门之间开展更多的多学科工作.
在财政资源保持不变的情况下开展这些改革,是一项复杂的工程;因此,改革对于改变粮农组织实地实施工作成效的贡献仍在慢慢展现.
总体而言,改革初战告捷.
《战略框架》的概念框架是合理的,但需要加以推进,以便为本组织根据《2030年议程》和联合国改革议程要求进一步开展转型做好准备.
3.
粮农组织还需要随着若干国家的进步和发展——特别是随着低收入国家的发展和国家能力的提高,进行准确定位,并调整其交付模式.
发展援助和技术支持的性质也在不断变化,因此需要重新思考粮农组织作为以知识和技术见长组织所提供的服务.
随着粮农组织确立了新的领导层,有机会通过一系列措施加快转型,包括坚决解决本报告中确定的未决问题,同时促进粮农组织基于战略定位,以专门知识为抓手,积极参与,灵活实施,建立新的组织文化.
落实《2030年议程》与联合国改革的准备情况4.
自2013年以来,全球发展架构和环境发生了变化,在《2030年议程》出台之后尤其如此.
《战略框架》促进了组织文化的转变,有助于粮农组织采取同样的发展战略办法,阐明相互关联和跨部门目标.
viii5.
可持续发展目标和联合国改革呼唤调整粮农组织的结构和进程,确保本组织的有效参与.
粮农组织意识到,需要根据《联合国可持续发展合作框架》重新确定其战略,以便更好地支持各驻国家办事处,但目前尚无证据表明,粮农组织面向各计划小组、技术司和权力下放办事处,在全组织范围内采取了协调一致的做法或指导.
6.
面对这些要求,粮农组织需要制定一项战略和行动计划,支持各国实现可持续发展目标,同时重组其支持能力,更好地参与《联合国可持续发展合作框架》.
粮农组织亟需在全组织统一思想,阐明自身在帮助各国实施可持续发展目标计划方面的作用、对各种可持续发展目标的直接贡献、以及如何争取在2030年实现并衡量这些计划.
粮农组织应将可持续发展目标纳入其《战略框架》,而不仅是与其保持统一.
结果框架的适当性7.
可持续发展目标还为所有发展利益相关方确定了共同语言.
由于粮农组织需要采用这些共同的计划参考资料,以便于与外部对话者开展沟通,因此基于粮农组织特定战略目标的计划结构的效用有所减弱.
联合国改革强调合作的必要性,因此增加了将可持续发展目标整合作为《战略框架》支柱的重要性.
在这方面,最近为使结果框架与可持续发展目标保持一致而作出的努力是正确之举.
8.
粮农组织围绕五个战略目标设定其结果框架,进而可按照其领导机构的要求,在全组织范围内汇总其需要的成果,以报告成就.
与任何大型发展组织的全组织结果框架类似,为了跨越不同国家和区域进行汇总报告,需要考虑国家一级成果的具体情况,作出权衡折衷.
9.
此外,如前文所述,粮农组织尚未在任何明确的变革途径或变革理论中阐明,其交付的具体成果一级产出与结果框架中规定的高级无形成果之间是否存在因果关系.
虽然汇报这些成果是粮农组织及其伙伴的共同责任,但粮农组织、各国政府和捐助方的主要贡献、贡献程度和顺序以及相互问责尚未得到明确界定.
因此,结果框架不是报告单个组织对任何政策、规范或体制变革,或更高级别目标(包括可持续发展目标)贡献的最佳依据.
10.
为了应对这些挑战,本评价建议更新结果框架所依据的变革理论,以确定更具体、基于问题的计划目标,并阐明其为交付全球公共产品、落实发展目标而开展的规范性工作的成果链.
阐明粮农组织的行动如何补充其他ix利益相关方的行动,进而促进高级别影响,也有助于加强结果框架在管理、资源调动和报告方面的效用.
衡量结果框架进展情况的指标应注重结果,并分别概述粮农组织、合作伙伴和对口机构对符合可持续发展目标的发展成果的贡献.
管理安排的成效11.
总体而言,为提高粮农组织的战略地位和面向国家一级而制定的管理模式是适当的,但由于实施方面的缺陷,并未充分实现其目标.
矩阵式结构适合培育跨部门思维,推动在总部开展了更多的跨部门工作.
然而,该结构并未对粮农组织的国别计划产生预期的积极影响,特别是因为没有将矩阵推行到权力下放办事处一级.
管理层改组主要在总部和区域一级进行,设立了战略计划小组,专门负责促进计划工作.
区域办事处一级对战略计划的投资过于有限,难以专注于发挥预期的计划领导和指导作用,并支持实施工作.
鉴于这一限制因素,加上未在交付结构中明确分区域和驻国家办事处的角色定位,《战略框架》只是略微调整了粮农组织在国家一级的运作方式.
这是一个关切问题,因为粮农组织的业绩主要体现在国家一级,且《战略框架》应该在国家一级发挥作用.
12.
对两大资金来源的管理存在脱节,是另一个重要缺陷,限制了战略计划发挥影响,进而也限制了《战略框架》对粮农组织工作的影响.
战略计划小组仅在正常计划中有发言权,因此对主要供资来源——粮农组织信托供资计划几乎没有控制权.
此外,将计划结构(各战略计划)与战略目标相匹配,也带来了挑战,并隐性造成了对上问责的倾向——战略计划团队的工作重心是确保一线计划与结果框架一致,这与驻国家办事处确定全组织工作水平时所采用的自下而上的逻辑相悖.
13.
由于联合国改革和《2030年议程》强调需要响应2013年《战略框架》的倡议,建立面向各国的模式,因此,本评价建议将驻国家办事处摆放在粮农组织计划实施结构的核心位置.
为此,鉴于资源有限,本评价建议利用分区域办事处作为初步计划支持和技术中心,使多学科小组贴近国家一级,组织开展对驻国家办事处的支持.
应确保区域结构能为实地业务提供支持,同时,总部各小组除了提供专题技术领导外,还应支持权力下放多学科计划小组.
权力下放办事处与总部技术小组之间开展直接接触,也有助于粮农组织开展规范性任务,对于确保粮农组织为《联合国可持续发展合作框架》和国别计划提供最高水平的技术投入至关重要.
同时,还有利于按照《战略框架》的初衷,整合粮农组织的规范和发展任务.
x人力资源职能的充分性14.
经修订的《战略框架》要求配备新的技能组合,以支持培养计划性思维,采取跨学科办法,并调动投资.
因此,除了满足各国不断变化的需求外,人力资源管理还不得不适应内部改革的要求.
在预算保持不变的情况下,粮农组织依然保持着总体技术能力,并重新调配其部分职位,以满足《战略框架》的需要.
粮农组织应继续提供高水平的技术专门知识,并继续调整其技能组合,适应不断变化的工作重点.
15.
粮农组织人员(再)分配战略并未基于对实施其《战略框架》所需的具体职能和办事处地点的系统分析.
需要评估粮农组织的能力,以确定应该调配哪些员工,同时应按照计划和管理指导,组织开展岗位流动.
特别要注意的是,大多数分区域办事处不具备足够数量的必备技术专门知识,缺乏提供有效支持各国所需的技能(如起草提案和提供政策支持).
只有贴近驻国家办事处,分区域办事处才能最有效地集中发挥技术和计划能力.
16.
为确保切合需求,粮农组织需要建立机制,确保员工的职能符合各级需求,并继续根据不断变化的需求调整员工能力.
在短期内,全面调整岗位能力要求,将有助于确立特定职能和任职地点所需的技能,并提高粮农组织参与《联合国可持续发展合作框架》进程的声誉和成效.
计划办法的成效17.
《战略框架》的计划定位目标是加强粮农组织在将粮食和农业确立为各国发展议程中心任务的影响力.
战略计划得以因此而制定,但尚未一如预期成为强有力的计划支柱.
这背后有若干制约因素,包括战略计划对粮农组织大型实地计划的影响有限、与实地脱节;全组织规划系统是自上而下的方式;以及结果框架与实地的重点任务脱节.
另外,粮农组织技术和战略计划职能的划分不够明确,这在一定程度上是因为战略计划小组都只配备了技术专家,导致各小组的职能发生偏移.
捐助方和各国政府作为粮农组织投资的两个主大驱动因素,并未遵循计划逻辑,这是一个应充分认识并解决的制约因素.
事实上,捐助方对计划办法的支持和部分指定用途的资金,过去几年来都低到令人失望.
xi18.
粮农组织继续采用基于项目的交付模式,缺陷是交易费用不成比例,且缺乏实际影响.
尽管粮农组织认识到需要加强计划和战略工作,但在实践中,未明确该如何界定、制定和调动资源,以采用计划办法.
战略计划小组对自愿供资工作的设计和资源调动办法的影响不足,指导较少,而这些工作几乎完全由驻国家办事处和技术部门牵头.
资源调动小组设立了业务发展组合,这表明粮农组织已经认识到,需要确定基于问题的具体工作领域,更加吸引并适合外部参与.
19.
《战略框架》将国别优先重点和规范性技术工作逐步纳入粮农组织全组织工作规划和报告系统.
虽然在基于国家优先重点开展自下而上的规划方面取得了重大进步,但工作规划仍然过于注重正常预算拨款,而预算外资源支持的重要技术/规范工作和国别计划拟订工作仍未在规划和报告中得到充分反映.
由于国家一级的大部分实施工作由预算外资源支持,因此需要整合工作规划,将正常预算和预算外资源结合起来.
在竞争日益激烈的大背景下,需要提高资源不足的驻国家办事处的能力和支持力度,助力资源调动和捐助方参与.
20.
本评价建议加强粮农组织总部的计划管理职能,以促进计划办法,提供战略指导,应对《2030年议程》和联合国改革提出的新挑战.
本评价认为,有必要进行一些内部调整,以巩固影响计划职能成效的核心要素,包括战略规划、伙伴关系管理、资源调动和知识管理.
监测和学习成效21.
粮农组织的结果监测和报告系统——计划规划、执行情况报告和评价支持系统、实地项目管理信息系统,以及驻国家办事处信息网都是分散断裂的.
总体而言,这些系统能生成大量信息,但不具备分析功能,无法开展计划组合分析或管理学习.
粮农组织没有充分投资建立有效的机构监测职能,以便进行定性评估,加强学习,提供反馈,提高计划绩效和成果成效.
需要加强结构和进程,开展战略和定性计划监测,并审查组织业绩和发展贡献.
22.
根据加强粮农组织计划方向的必要性,需要建立合理结构,确保对各项计划所产生的知识进行定性分析,并用于不断改进计划.
本评价建议设立战略计划监测和审查职能部门,以倡导全组织一级的监测,并将必要的人力资源分配给权力下放办事处,以支持这一职能.
粮农组织的全组织信息管理系统应相应重新设计.
在这方面,对结果框架的修订至关重要,以确保各项指标都能促进结果报告(例如,衡量对规范性工作的利用、政策变化或投资,并解释粮农组织对这些结果的贡献).
xii变革管理的充分性23.
在计划职能方面,必须确保整个粮农组织具备适当能力,能在经历深刻变革(如《战略框架》所产生的变革)时进行反思和调整.
制定《战略结果框架》并非无关痛痒的小调整,而是本组织打算如何履行其使命、如何对成果问责的重大转型.
对管理变革的重视程度与所涉变革的规模和复杂程度并不相称,取而代之的是"边干边学"的方法.
这也意味着粮农组织并未阐明希望以何种组织文化支持开展变革.
24.
领导层换届和最新一轮制度改革,需要粮农组织进行有效的变革管理,因此,粮农组织应制定并实施一项战略,将良好的变革管理做法制度化,特别是征求粮农组织员工的意见,供其在决策和开展进程时考虑.
行政环境成效25.
为了践行其核心价值观、抱负和承诺,成为一流的组织和首选伙伴,粮农组织需要利用相关基准,使其行政环境切合需求.
虽然行政程序与《战略框架》没有直接联系,但却是促成或阻碍充分实施的关键,因此本次评价审查了行政程序.
在正常预算始终保持不变的情况下,粮农组织采取了若干行政程序来提高效率,最终全组织节支超过1.
5亿美元.
26.
尽管如此,许多行政职能依然存在集中决策的整体倾向,导致交付成效受到严重限制,特别是顾问招聘、差旅和采购程序一直被认为是影响计划实施和质量的因素.
这些程序的缺陷影响着粮农组织在实地的响应能力,可能损害粮农组织在受益人、合作伙伴、政府和捐助方心目中的形象.
27.
本评价建议提高行政程序的效率,通过进一步向权力下放办事处放权,提高粮农组织在满足各国需要方面的灵活性,同时建立适当的问责制,确保开展健全的风险管理.
11.
引言1.
粮农组织计划委员会第一二五届会议呼吁对粮农组织《战略结果框架》进行评价,"以便评估结果框架的效率;评估其作为问责工具在支持粮农组织工作计划进行结果管理的成效;汲取经验教训,供2020年制定粮农组织下个《战略结果框架》时借鉴"(粮农组织,2018a,第10段).
在2019年3月举行的会议上,计划委员会指出,评价应审查以下方面:矩阵管理结构是否充分制度、行政和业务程序是否有成效计划、监测和报告制度是否适当结果框架的质量各项指标是否充分反映发展实效成果评估方法是否适当2.
本评价是一系列评价中的最后一份:在2016年至2018年间,对每个战略目标实施了评价,最近还进行了审查综述(粮农组织,2016;2017a;2017b;2018b;2018c;2019a).
总体而言,战略目标评价和综述报告认定,经修订的《战略框架》让粮农组织可以采用更注重发展成果的新工作方式,而且战略目标为粮农组织工作引入了跨部门办法,这是一项重大且积极的转变.
3.
综述报告范围有限,无法详细评估战略目标评价中提出的若干问题,因为这些问题并非来自《战略结果框架》本身的设计,而是来自其他重要领域和新动态,尤其是由于矩阵制度和权力下放、预算紧缩措施、内部控制以及执行《战略框架》所需的有利环境,而对粮农组织的组织架构进行了调整.
因此,本次评价的重点是业务操作问题,具体而言,是计划委员会会议报告中提及的问题(粮农组织,2018a)1.
1"战略结果框架"和"战略框架"这两个术语可以互换.
"战略框架"指粮农组织主要问责文件《全组织结果框架》.
计划委员会的要求涉及《战略框架》的业务安排,以实现结果框架中规定的结果.
粮农组织战略结果框架评价21.
1评价目的、范围和目标4.
本次评价审查了跨越不同战略目标的业务和管理安排如何有效、高效地支持实施2013年提出的愿景(粮农组织,2013a).
本次评价回顾大约六年的实施情况,重点关注粮农组织在国家和总部两级的交付情况,参照有针对性的计划优先重点,评估了《战略框架》实施安排是否适合实现本组织的规范性工作与发展任务.
5.
最终,本评价旨在吸取经验教训,同时考虑到2013年以来全球发展议程发生重大变化带来的机遇和挑战,推动粮农组织完成任务.
随着新《战略框架》得到制定,这一历史分析为粮农组织管理层和领导机构提供了反思的依据.
6.
在以往各次评价的基础上,并考虑到粮农组织领导机构提出的要求,本评价旨在解决三个问题2:结果框架在何种程度上是规划、交付并报告粮农组织在《2030年议程》和联合国系统改革范围内成果的适当结构粮农组织的计划和组织结构及支持系统以何种方式证明是符合粮农组织战略愿景的合适交付结构粮农组织的行政程序和员工管理如何切实有效地支持综合履行粮农组织的使命1.
2方法7.
战略目标评价(粮农组织,2016a;2017a;2017b;2018b;2018c)和综述报告(粮农组织,2019a)普遍承认作为2013年《战略框架》基础的计划愿景的重要性,因此本次评价重点关注交付模式,以评估其运作是否以及如何支持将这一愿景转化为切实成果.
评价人员提出了"交付理论",即影响交付成效的各种要素的视觉表征,促进了与评价利益相关方交流意见,并将评价问题纳入这些要素.
8.
本次评价重点审查粮农组织《战略框架》在实施方面取得的成就和偏离最初战略初衷和目标的任何意外结果,并重点了解动态转型路径.
因此,基本上更多地依赖定性信息.
本评价主要分析各项审计、评价、内部审查、外部研究(如2017-2018年多边组织绩效评估网审查)(多边组织绩效评估2本评价职权范围(1)介绍了有关评价问题的更多详情.
引言3网络,2019)和类似的联合国审查在2019年之前和2019年产生的大量相关信息.
在这一分析基础上形成了初步假设,评价人员随后根据这一假设与实地和总部的利益相关方进行了磋商.
通过与粮农组织部分员工进行单独访谈和对话、与机构伙伴或平级机构进行访谈,并在以区域为重点的讲习班上进行小组讨论,收集了相关意见,作为对各国、分区域或区域办事处资料的补充.
9.
作为对定性调查的补充,评估人员调查了粮农组织的所有驻国家代表,以收集那些本应通过《战略框架》直接加强工作的利益相关方的意见.
这项调查扩大了评价调查范围,对所有希望就评价所审查内容发表意见、并将实际经验用到实处的驻国家代表进行了采访.
驻国家代表积极回应(63%),因此评价人员得以收集定量信息,作为对定性信息的补充.
10.
粮农组织评价办公室负责管理并牵头评价工作,独立顾问则积极协助,为评价设计提供投入,并牵头在一开始便确定的调查领域开展分析工作.
所有小组成员都参加了有关会议和讨论,并为本评价报告提供了书面投入.
11.
在评价的每个阶段都征求了粮农组织管理层的意见,以确定评价的范围和重点,分享信息和文件,并就初步调查结果提供反馈.
评价小组专门根据不同职责挑选了粮农组织的众多利益相关方,然后与其进行了磋商,以征求其对《战略框架》的见解.
他们的参与程度各有不同,具体因岗位职责与评价所涉主要主题的相关性而异.
利益相关方包括:(1)驻国家办事处、分区域或区域办事处或总部的粮农组织高级管理人员和选定的职工(特定岗位与评价主题相关);(2)作为计划委员会成员的粮农组织领导机构常驻代表;(3)粮农组织在发展领域、公共和私营部门的伙伴机构.
1.
3局限性12.
按照计划委员会的要求,评价工作进度很紧,因为需要及时向新当选总干事提供关于这一战略专题的资料.
因此,用于收集信息的方法考虑到了时间限制,例如,组织集体讨论会,而非个别访谈.
评价小组意识到,与《战略框架》有关的又一项评估(尽管是最后一次评估)可能会在粮农组织员工中产生"评价疲劳"的风险,因此在权衡附加值后,认真考虑了与员工进行接触的每一次机会.
52.
评价结果13.
本次评价承认并重申前几次评价的结果,特别是五次战略目标评价(粮农组织,2016a;2017a;2017b;2018b;2018C)、20172018年多边组织绩效评估网审查(多边组织绩效评估网络,2019)和战略目标审查综述(粮农组织,2019a),这些评价旨在评估《战略框架》作为一项变革性举措的重要性,要求对方向、结构和组织流程进行重大调整,并改变已有70年历史的组织文化,以便使粮农组织适应动态多变的外部环境,应对层出不穷的挑战.
14.
各项评价总体上接受并认可《战略框架》概念的合理性,特别是战略目标评价和20172018年多边组织绩效评估网审查.
《战略框架》提出了粮农组织的新工作方式,特点为:概念框架采用跨部门跨学科方法,应对粮食安全、营养、生计、复原力、环境和自然资源可持续性方面错综复杂的挑战;采用矩阵管理结构,将计划交付和技术专门知识结合起来;采取三级(全球、区域、国家)业务交付模式;制定了结果框架,要素包括产出、成果和目标层面的目标和指标.
15.
《战略结果框架》同时还促使粮农组织逐步建立新的结构,以更好地了解、满足各国需要,建立一个三级交付机制,将粮农组织在国家、区域和全球各级的工作与综合结果框架联系起来.
同时,还加强了粮农组织对成员国的问责制,每两年报告粮农组织全权负责的产出,以及粮农组织和合作伙伴促成的全组织成果.
《战略框架》使粮农组织拓宽了与新部委的接触范围,并加强了粮农组织在关键领域的伙伴关系.
16.
围绕《战略框架》的审议协助保证了粮食和农业在《2030年议程》中的中心地位,并为制定可持续发展目标2和相互关联的可持续发展目标提供了支持.
17.
同时,制定《战略结果框架》并非无关痛痒的小调整,而是本组织打算如何履行其使命、如何对结果问责的重大转变.
本次评价认识到,改革进程中隐藏着复杂的转型,过去四个两年度的正常预算资源一直维持不变也带来了限制,而且要平衡全球一级的规范性工作与国家一级推动实现发展成果,本身就困难重重.
尽管操作层面挑战不断,改革进程充满波折,权力下放(已促成技术能力的再分配)仍需推进,同时财政吃紧局面未见改观(正常预算八年维持不变),但粮农组织仍然坚定致力于实施《战略框架》.
粮农组织战略结果框架评价618.
目前已经取得很大进展,但还需要开展更多的工作,使本组织更好地为重大形势变化做好准备,特别是《2030年议程》和可持续发展目标、《气候变化巴黎协定》和联合国发展系统的重新定位.
随着一些国家不断发展(摘掉"低收入国家"的帽子、国力提升),发展援助和技术支持的性质也发生了变化,需要重新思考粮农组织作为一个知识和技术组织该提供何种服务.
19.
粮农组织已经完成领导层换届,只要坚决解决本报告中确定的未决问题,同时夯实体制基础,采取以专门知识为抓手、以灵活敏捷为新作风的战略定位,就可以加快转型进程.
20.
如上所述,粮农组织上下普遍承认并赞同《战略框架》的概念性理念、转型进展和对未来至关重要,因此本报告重点突出尚未解决的挑战和未决问题.
如能充分解决这些挑战和问题,就可以让粮农组织加快取得成果实效.
本报告凸显这些限制因素,绝非为了减损《战略框架》对粮农组织的总体积极影响.
21.
本节评估了为实现新愿景而建立的业务安排,同时考虑到粮农组织参与《2030年议程》和联合国系统改革的情况.
2.
1计划组织结构和系统与粮农组织的战略愿景的契合程度22.
本节评估了为实现新愿景而建立的业务安排,同时考虑到粮农组织参与《2030年议程》和联合国系统改革的情况.
23.
各项评价总体上接受并认可《战略框架》的概念合理性,特别是战略目标评价和2017-2018年多边组织绩效评估网审查.
其中后者积极肯定了《战略框架》的效用:"粮农组织已显著调整其战略重点,从主要提供技术支持,转向帮助伙伴国家解决五项复杂艰巨的多学科挑战[.
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]粮农组织已经建立了一项势在必行、目标明确且重点突出的战略愿景,这对于未来是一个好兆头[.
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.
]修订后的《战略框架》有助于塑造粮农组织,并推动其工作方式发生重大改变"(多边组织绩效评估网络,2019:7-8).
24.
在《战略框架》架构下,建立了实施矩阵结构,由粮农组织战略计划主管负责协调各司实施各项战略目标,并完成受托的任务和活动.
在区域和分区域办事处任命了战略目标协调人,以协助驻国家办事处了解、调整并实施新的架构,并最终以综合和可比的方式报告结果.
各项区域倡议和国别计划逐步与新战略目标保持一致(并预期会对照这些目标报告实施评价结果7进展).
《2018-2021年中期计划》虽然考虑到了外部形势(如可持续发展目标)和汲取的经验教训,但《战略框架》的结构并未因此发生重大变化(粮农组织,2017c).
25.
《战略结果框架》还促使粮农组织逐步建立新的结构,以更好地了解、满足各国的需要,建立一个三级交付机制,将粮农组织在国家、区域和全球各级的工作与综合结果框架联系起来.
同时,还加强了粮农组织对成员国的问责制,每两年报告粮农组织全权负责的产出,以及粮农组织和合作伙伴促成的全组织成果.
管理结构成效结果1:矩阵管理结构有助于促进多学科方法.
总部和区域办事处在不增员情况下,实施了重大结构性改革.
然而,矩阵结构未推行到分区域和驻国家办事处一级,因此未能促进全组织计划和国别计划的统一.
区域办事处的战略计划联络人肩负多重责任,且地域覆盖面广,但由于预算始终未涨,导致其无法发挥战略协调作用,因而削弱了《战略框架》在实地一级的影响.
尽管分区域办事处是在国家一级提供技术支持的首要机构,但在矩阵结构方面未发挥作用.
总部和区域办事处战略计划小组的集中管理作用不够明确,导致全组织和权力下放办事处之间越发缺乏凝聚力.
26.
虽然《粮农组织战略框架实施准则》(粮农组织,2019b)未作明确说明,但矩阵结构旨在改变以往按照所涉技术部门的职权范围进行计划定位的做法.
采取计划和多学科办法的最终目的,是通过实施明确切合成员国需要的国别计划,发挥粮农组织丰富的技术专长,在国家一级改进发展成果.
插文1:什么是矩阵管理各组织借助于矩阵系统,在相互竞争的目标之间取得平衡,并有效地管理相互依赖的活动.
对粮农组织而言,这些相互竞争的目标是一方面要更积极地响应客户需求(即:国家伙伴实现其可持续发展目标的需求,或倚赖粮农组织发挥规范作用的利益相关方的需求),另一方面要在业务、分析工作、提供咨询意见方面保持卓越水平.
这些目标明确载列于粮农组织的文件中.
成功的矩阵组织通常会不断审查其组织成效,并在必要时重新调整内部权力失衡,以提高其实现战略目标的能力(详见Gottlieb,2007和Galbraith,2009).
粮农组织战略结果框架评价827.
矩阵组织因其特殊管理安排为特点,其管理人员承担双重报告责任,并对两名客户管理人员负责.
这种安排目的是使各学科或部门之间能够更好地共享信息,确保服务能更好地满足客户需求.
各部门的管理者对目标设定、工作监督、考核和员工发展负有共同责任.
28.
管理文献表明,矩阵方法可以协同解决粮农组织的双重目标,即:确保主要在全球一级提供卓越的技术咨询服务,并通过制定有针对性的国别计划,满足成员国需求.
在粮农组织管理层的访谈中,不同领导对部门间和战略计划间合作的有效性表达了不同意见,但他们证实了一个普遍观点,即:成果框架和矩阵结构促进了跨学科工作.
这反过来又推动了技术和计划部门之间的沟通,并促进总部各技术单位之间开展了更多跨学科工作.
综述报告介绍了《战略框架》促成的粮农组织内部风气转变的意义(粮农组织,2019a).
29.
同时还指出,"技术工作基本上仍然是部门性的,部分原因是本组织的结构仍然如此.
一些人指出,一些领域仍然存在各自为政的现象,而另一些则强调,这种现象可能已经蔓延到一些战略计划"(粮农组织,2019a:第42段).
评价发现了大量跨战略计划合作的例子,例如关于社会保护和复原力的战略计划3-5,和关于营养敏感型社会保护工作的战略计划3-1之间的合作,这表明战略计划之间完全可以互通有无.
战略计划管理小组还表示,他们在规划阶段对技术部门的战略指导有时因观点不同,或因缺乏必要的专门知识而受阻,这导致战略计划的实施偏离其主要目的.
30.
实施矩阵模式的结构和业务安排主要侧重于总部一级,规定了战略计划管理小组和技术部门之间的职责和工作安排(签订服务级协定),并在区域一级有一些差异(通过战略计划联络人和区域倡议管理人员).
因此,重组工作并未触及分区域和驻国家办事处的结构;虽然在总部通过矩阵结构将各种技术领域合并为多学科方法,但在国家一级,并未取得同样的成果.
31.
评价小组与权力下放办事处3的职工进行了讨论,发现驻国家和分区域办事处对总部战略计划管理小组的作用不甚了解,他们很少、甚至从未根据"辅从性原则"开展互动4.
然而,在为此次评价进行的调查中5,驻国家办事处表示,他们与粮农组织其他单位的合作有所增加,并对计划实施3该术语指所有各级的权力下放办事处,包括区域、分区域和驻国家办事处.
4"辅从性原则"指驻国家办事处在有技术需求时,应首先求助于分区域办事处,只有在分区域一级能力不足或缺乏时,才能上报至区域办事处.
同样,总部各单位不应直接与驻国家办事处联络(特定全球计划除外),必须通过区域办事处和分区域办事处结构开展工作.
5附录1,特别是问题6和8的调查结果.
评价结果9工作产生了积极影响.
各次战略目标评价(粮农组织,2016a;2017a;2017b;2018b;2018c)以及综合报告(粮农组织,2019a:第44-48以及第74段)也有证据表明,战略计划团队的指导在若干情况下促进了跨学科工作,并更好地回应了各国的需求.
32.
战略目标和战略计划性质特殊,评价小组难以对战略计划作一般性评论,但可以注意到的是,受访者普遍认为战略计划5与业务小组配对运作良好,形成了较好的合力来采取具体行动,从而有效支持了实地计划.
战略计划小组开发的成功管理做法还有其他范例(有些在战略目标评价报告中作了介绍),但这些范例超出了本次评价的范围.
33.
在此次评价过程,与受访者的咨询会确认了综合报告中提出的职责不明的问题,即在计划执行、资源调动和资源分配方面职责不清(粮农组织,2019a:第76-77段).
这表明,战略计划管理小组的中心职能没有得到足够的重视,即通过加强计划凝聚力,改善粮农组织在各国的影响力和定位.
经验表明,战略计划小组被业务核查任务过多地牵制,或偏离目标,主要管理自己的计划.
虽然战略计划管理小组作为计划的主要管理人员显然需要技术人员的贡献,但让战略计划管理小组中的技术专家履行非技术职能,几乎是对专门技术的一种浪费.
若能明确地区分管理、技术和业务职能,本可以提高战略计划小组的成效.
34.
在执行《战略框架》的同时,粮农组织正在大力推行权力下放进程.
在组织结构改革之后,区域办事处成为全组织一级和驻国家办事处之间的纽带,负责协调向驻国家办事处提供技术和业务援助.
在区域办事处,矩阵结构要求将区域计划领导人的职位制度化,负责协调战略计划联络人小组,作为驻国家办事处与总部战略计划小组和区域倡议实施主管之间的主要对接点.
调查问卷答复证实,区域办事处的战略计划小组促进了驻国家办事处和总部之间更有效的接触6.
35.
尽管如此,这些职责还被安排在其他职责之后.
面对不合理的工作量,区域战略计划联络人无法按照矩阵结构所设想的要求,投入足够时间来履行计划指导和协调职责(见插文2).
从驻国家办事处了解到的一个重要意见是,在一些地方,区域倡议可能掩盖了区域办事处的其他职能.
由于区域办事处能力和资源不足,无法有效支持国别计划,因此在下级看来,只是一个额外的审批部门.
许多人认为,"辅从性原则"切断了各国与总部技术部门的联系,没有在分区域办事处能力有限时增加实施成效.
6具体见附录1,特别是问题8粮农组织战略结果框架评价1036.
若干区域的分区域办事处打算补充区域办事处,作为国别计划技术专门知识的主要提供者,事实上,它们为驻国家办事处实施的许多项目提供支持.
尽管充当驻国家办事处的技术后备力量非常重要,但无论是《战略框架》的交付结构,还是全组织工作计划,都没有规定这一职能.
同时,分区域办事处的能力差异很大,因此并非都能够发挥有益的作用,来支持驻国家办事处实施有影响力的计划.
最近对设在巴拿马的中美洲分区域办事处进行了评价,结果显示该分区域办事处向驻国家办事处提供了有效、有益的技术支持,这要归功于其具备多种基本能力,获得了明确的计划指导,且符合区域一级确定的重点需求.
在拉丁美洲,区域和分区域办事处在适当领导和机构下发挥互补作用,提供了另一个宝贵例子.
37.
尽管存在上述范例,但粮农组织基本上没有充分或系统地利用区域结构,来连接驻国家办事处,并支持其按照新的计划办法进行规划.
驻国家办事处基本上有些随意地将其活动与《战略框架》挂钩,以满足全组织报告要求.
为了使区域和分区域办事处能够阐明其驻国家办事处的战略框架,需要澄清其作用、权限和责任.
插文2:区域办事处战略计划联络人的观点职能掌管多个项目的预算,总预算为2500万美元审阅/审批区域内每个与战略计划相关项目的概念说明协调全组织监测反馈意见,即将各国成果数据库并入计划规划、执行情况报告和评价支持系统提供区域内所有战略计划相关事项的综合更新信息为所有战略计划相关项目提供首席技术官支持与有关捐助方和伙伴(粮食计划署、人道协调厅)联络并参加相关讲习班/会议担任预警+早期行动协调人处理国家/区域/总部每天提出的临时请求,包括入职培训、捐助方会议、评价、项目周期事项等.
根据需要支持紧急行动(前一年四个月内发生10起紧急情况)和相关事件.
繁文缛节与战略计划职能很少出现在实地,因为经常要在办公室处理行政事务.
一个10万美元的项目和一个1000万美元的项目需要投入同样的成本、时间和文书工作.
这是务实的吗我们能否应根据项目规模调整程序对于小型项目,一个简单的概念说明应足够,只应商定一个关键产出目标;小型预算项目全面不需要完整的结果矩阵.
人力资源与实地责任和需求不匹配总部的战略计划似乎人员配备较好,而在区域一级,所有工作都归一人或两人处理,缺乏全面的技术专门知识.
这不是发挥我们战略作用的有效途径.
例如,以现有工作人员配备能力(1.
5人),区域办事处无法有效应对区域紧急情况,因此需要总部提供大力支持.
评价结果1138.
同时,粮农组织是联合国《2030年议程》粮食和农业牵头机构之一,这一身份和使命对权力下放的办事处提出了新的要求,即必须加强对国家一级的政策咨询和能力发展服务,包括监测和报告可持续发展目标的实现进展.
这需要进一步放权,因为从传统意义上讲,权力下放就是要转调资金、职能和人员.
就粮农组织而言,工作人员(职工)转调多,而资金和职能转调少.
各区域都感到,总部没有向实地下放任何有意义的实权,特别是在业务事项方面.
最近对粮农组织区域结构的内部审查(粮农组织,2019c)重申了这一点.
审查指出,权力下放办事处只能部分地履行粮农组织的使命;自权力下放的最初阶段以来,预算、人力资源和采购领域的决策出现了集中化的趋势,导致粮农组织对各国请求的回应和项目实施出现延误.
行政程序一节更详细地探讨了这些问题.
区域倡议–合理性和影响潜力结果2:区域倡议的增加值及其对国别成果的贡献似乎各不相同.
虽然一些区域倡议取得较好实效,但更多的倡议缺乏明确的计划结构,与区域集体优先重点联系不够紧密,或缺乏调动资源和推广的制度化机制.
39.
区域倡议总是以有时限的方式在全球、区域和/或国家一级处理战略目标的一个关键主题或相关重点或问题(粮农组织,2019d:21).
《区域倡议实施指南》(粮农组织,2014a)指出,区域倡议是一种机制,旨在确保粮农组织有效开展工作,并对各区域的战略目标的优先事项产生积极影响.
区域倡议由专门的工作小组负责实施.
工作小组由区域倡议实施主管领导,成员包括来自区域、分区域和总部的战略计划团队和相关技术人员7.
迄今尚未对区域倡议进行全面评价,若能对粮农组织在这方面的各种经验进行专门全面的审查,则可以为今后在区域内开展活动提供有益的参考.
40.
综合报告指出,区域倡议虽然是开发和实地测试跨学科产品的补充切入点,但规模有限,影响范围小,缺乏中期计划办法,包括资源筹集战略(粮农组织,2019a:结果7).
本次评价证实,相比起区域办事处,驻国家办事处通常对区域倡议的价值和效用持更大的怀疑态度.
评价注意到,各区域倡议差异很大,体现为覆盖范围不同、与相关区域机构和区域办事处具体部门的接触力度也不同.
7根据在短期(一年)和中期(两年)内利用正在进行的工作、良好做法和伙伴关系的潜力,以及取得重大成果的前景,确定了重点国家.
粮农组织战略结果框架评价1241.
区域倡议作为实施机制,没有明确说明变革思路、中期成果、资源调动战略和有效监测的计划规划结构.
由于资金有限,预期覆盖面广,导致在个别国家一级的知名度和潜在贡献已大为减弱,因此许多国家一级的受访者认为,区域倡议只是小额资金的补充来源.
由于资源有限,要提高区域倡议的价值,主要办法是系统地支持驻国家办事处和区域之间的知识和良好做法交流.
除了在少数例外情况下加强了与规范工作联系的之外,区域倡议尚未演变为真正的旗舰计划,即重点通过国家一级项目在各区域复制或推广创新解决办法.
42.
评价小组注意到,据说一些区域倡议取得了成功,因此指出可以从这些经验中吸取教训,以制定示范办法.
例如,在拉丁美洲和加勒比,区域倡议1推动的"零饥饿"政策工作在政策制定和投资杠杆方面产生了良好的成果,因为在国家和区域两级与粮农组织保持了战略接触,最近对中美洲分区域办事处评价(粮农组织,2018d)报告了这一点.
43.
在近东和北非,"水资源匮乏倡议"瞄准许多国家的当务之急,并补充该区域正在进行的主要政策进程,也得到许多投资者和合作伙伴的支持,从而在粮农组织的领导下有力地调动了区域的力量.
这些例子表明,当区域倡议被用作一项机制,将粮农组织在区域内的工作引导到共同确定的优先重点领域时,就可以建立有效的伙伴关系,吸引战略投资,并最终扩大粮农组织的影响.
一些区域倡议考虑本区域的共同需求,基于有力的计划指导为优先事项提供支持,因而获得了成功.
可以汲取这类成功经验,重新定位区域办事处的功能,使其成为落实粮农组织战略办法的工具,以满足各国的需求.
将国别规划框架纳入全组织规划和成果报告结果3:国别计划成果逐步反映在成果框架中.
然而,虽强调应确保与成果框架保持统一,却只保证了机械性的统一,并未促进与各国政府和捐助方进行战略性的计划对话,以应对粮食和农业可持续发展面临的挑战.
44.
联合国系统成果管理联合检查组(联检组)最近的一份报告指出,成果管理的主要目的是"提供结构,供向各自的治理机构报告结果证据"(联检组,2017).
粮农组织的成果框架也不例外;其目的是汇总各国的成果.
因此,全组织规划、监测和报告系统的主要作用也是促进全组织报告.
因此,不太适合用来反映具体区域或国别计划的优先事项、工作和成就.
因此,区域和驻国家办事处参与两年度规划进程时,只侧重于确保国家一级的目标与《战略框架》架构一致,而没有实际领会《战略框架》的精神,来加强国别计划.
评价结果1345.
正如调查所证实的那样,国别规划框架主要由各国的优先事项以及可用于各种专题领域的自愿捐款推动.
尽管实地机构广泛接受《战略框架》的精神,但在实践中,除了为全组织报告机械地标记相关成果外,很难在成果框架中反映国别计划拟订工作.
从2014年至2017年,国别计划要素未在全组织工作计在划中得到充分反映,驻国家办事处和分区域办事处被排除在全组织工作规划进程之外.
多边组织绩效评估网络的评估结果与本评价不谋而合,即"全组织成果框架似乎对国家一级管理人员的管理价值有限.
就整个组织而言,借助成果框架,粮农组织可以展示其如何规划并指导工作,来实现战略目标.
但框架中载列的结果似乎没有什么管理价值"(多边组织绩效评估网络,2019:33).
46.
评价小组注意到,两年度规划进程在过去三个两年度中逐步改善.
2018-2019年周期的主要创新是朝着自下而上的统筹规划迈出了一步,驻国家办事处在全组织规划系统中阐明了其成果目标和相关技术支持请求.
经过这一重大变化,国家重点事项和支持需求变得明确,同时也加强了粮农组织在总部和国家一级工作之间的联系,使组织结构能响应需求.
驻国家办事处的调查结果证实了这一观察到的改善.
47.
然而,很难评估在规划进程下作出的承诺是否实际上加强了总部对驻国家办事处的支持.
如总部服务级协议所反映的那样,在区域或国家一级,既看不到战略计划管理小组和技术部门之间作出的承诺,也没有开展实时监测.
区域和驻国家办事处更多地是临时获得技术支持,且往往要动用个人关系网,而非通过正式机制.
这表明粮农组织在规划资源分配时,缺乏自下而上的逻辑.
评价小组与权力下放办事处工作人员的进行了讨论,他们认为,比较合理的是由分区域办事处向驻国家办事处提供实质性支持,但分区域办事处的参与程度并未体现在两年度工作计划中.
48.
另一个重要评价结果是,尽管打算采取单一计划办法,将粮农组织分摊会费和自愿捐款供资的工作计划结合起来,但战略目标实际上只适用于正常计划.
实际情况是,全组织规划系统反映了直接促成战略目标的产出和活动.
因此,这等于淡化了粮农组织由自愿捐款供资的大量工作,虽然这部分工作占国家一级参与的大部分.
因此,由预算外资源支持的粮农组织计划的重要内容在全组织规划和报告系统中反映不足.
由于没有将自愿捐款供资的实地计划纳入全组织工作计划,导致从根本上限制了《战略框架》在实地一级的影响.
粮农组织战略结果框架评价14全组织规划和系统是否适合计划方法结果4:粮农组织基于项目的交付模式青睐小型项目,而不是大型计划,导致交易成本过高,限制了粮农组织发挥实际影响的潜力.
虽然粮农组织管理人员同意,需要扩大国别计划的范围和战略重要性,但未提供明确的指导和适当的工具,供有计划地开展规划和管理.
49.
战略目标和可持续发展目标都要求多个部门和合作伙伴提出复杂的解决办法,这表明粮农组织需要确定在国家一级可以做出的最重大贡献,因为资源有限,必须分清主次.
这就要求粮农组织加强同一领域不同项目的连贯一致,同时加强与各国对口机构和其他发展伙伴倡议之间的协调一致.
50.
粮农组织以项目为载体提供服务,特别是在国家一级.
最近对项目周期的审计(粮农组织,2019e)指出,项目组合高度分散,2016-2018年有超过1300个项目同时进行,占所有新项目的75%以上,在总计15亿美元的项目总预算中,占比不到15%8.
在此期间启动的所有技术合作计划中,几乎有一半(47%)的预算低于10万美元.
同样,44%以上由自愿捐款供资的项目预算不到50万美元,仅占预算总额的5%.
实施许多小型项目的结果是,与预算无关的行政要求产生了很高的费用,这些要求还增加了技术人员和国家管理人员的工作量.
51.
在粮农组织技术产品能够支持成员国具体需求的情况下,开展小型项目可能有效.
然而,正如粮农组织区域结构内部审查(粮农组织,2019f)所指出的,有必要让粮农组织加快从较为普遍的单一项目方法,转向采取以三个要素为标志的成熟计划方法:(1)涵盖政策和规范性工作,以及业务援助;(2)整合核心和预算外资源;(3)具有综合的计划周期管理结构,对现行的项目周期管理模式进行必要的修改,以改善与战略计划的联系.
52.
尽管完全有理由采取计划办法,但粮农组织在根据《战略框架》的精神制定大型多部门计划作为交付手段方面遇到了困难.
如战略目标综合报告所述,有一些多年供资协议和部分指定用途捐款的供资协议例子,诸如"营养信息、粮食安全和决策复原力计划"或"新发大流行病威胁计划"1和2等都是朝着更计划化方向迈出的积极步骤(粮农组织,2019a).
然而,这类协议太少,不成气候,难以扭转分散的局面.
报告指出,"尽管粮农组织对《战略框架》作出全组织承诺和投资,但可预测和不指定用途的捐助资金仍然没有着落.
接受访谈的战略计划小组指出,战略计划无法82016-2018年,粮农组织通过了1736个新项目,其中有一半的预算不足319500美元.
评价结果15作为资源筹集模式获得足够的支持.
外部利益相关方认为,《战略框架》只是粮农组织的内部组织框架,而不是粮农组织围绕捐助方和各国优先重点开展工作的策略"(粮农组织,2019a:第84和88段).
因此,《战略框架》架构并未更有效地给国别计划筹措更多的资源.
53.
计划性方法的不足之处部分源于上述问题,例如职责不明确,因为战略计划小组的具体职责是在各项目之间形成一致的计划逻辑.
然而,本评价注意到在采取计划办法方面面临其他挑战.
一个主要困难是,政府和捐助方往往不遵循计划逻辑.
各国政府普遍要求粮农组织提供范围有限的具体技术支持,捐助方继续为粮农组织(大部分都指定用途的)项目提供资金.
54.
此外,"计划"一词仍未明确定义,而粮农组织《项目周期和战略框架:基本原则和准则》将"项目"一词定义为"创造一套独特的产品、服务和成果所需的有时限的行动,以及预算分配的决策工具"(粮农组织,2014b).
这一问题应在国别规划框架和《联合国可持续发展合作框架》进程中加以解决,因为这些进程都侧重于应对这一问题.
通过监测和学习,提高绩效和成果结果5:粮农组织的多种信息系统旨在满足多种需求,但不足以支持对计划实施情况开展定性分析,且缺乏反馈机制.
粮农组织对全组织成果评估进行了投资,但尚未充分投资于有效的机构监测和学习职能,难以产生有意义的见解,来提高业绩和成果的有效性.
55.
《战略框架》业务(工作规划、监测和报告)由三个系统提供支持:驻国家办事处信息网,用于报告驻国家办事处的工作;实地项目管理信息系统,这是项目级信息储存库;计划制定、执行情况报告及评价支持系统,负责编制两年一次的全组织、区域和国家成果一览表.
其中,计划制定、执行情况报告及评价支持系统最直接地侧重于结果框架的管理,以及战略目标落实情况.
因此,粮农组织的信息管理系统分散在各个系统中,这大大增加了负责将数据输入多个系统的小组的数据记录负担.
此外,收集的大量信息没有得到最充分的利用,特别是在生成分析结果和见解、促进实施计划组合、战略目标或国别/区域计划方面.
56.
计划制定、执行情况报告及评价支持系统的设计初衷是充当所有项目的文件库,不是项目组合管理系统.
该系统缺乏主动管理项目风险、监测工作计划进度所需的关键功能.
因此,对管理者的效用很有限,尤其是无法提供多项目汇总反馈.
粮农组织战略结果框架评价1657.
此外,项目周期审计查明了粮农组织项目周期管理中的一些弱点,并指出与其执行有关的程序非常繁琐(粮农组织,2019e:14)9.
业务工作人员确认,这些程序在执行方面会造成不合理的延误.
评估小组了解到一个案例:项目必须等待近两个月才能获得Oracle代码,以启动运作.
据报告,因多层审批造成的这种延误非常普遍.
高级管理层意识到这些缺点,目前正在讨论切实可行的解决办法.
58.
计划制定、执行情况报告及评价支持系统的主要预期功能是支持工作规划和全组织成果报告,但实际只反映和监测那些对两年度内极有可能实现的全组织产出有直接贡献的产出.
根据设计,其监测范围不包括正在实施但尚未完成的大量项目(特别是由自愿捐款供资的项目).
权力下放办事处指出,这扭曲了国家一级的资源分配和交付情况.
计划制定、执行情况报告及评价支持系统不提供实时更新,而且其数据量过大,可能妨碍驻国家办事处定期在线访问,这一事实进一步表明,该系统的监测和持续方案管理能力不足,尽管有建议表示存在"监测"模块.
59.
另一个限制是,该系统没有充分反映预算外供资的工作,尽管这些工作在国家一级任务中占很大比例.
此外,按照粮农组织的两大预算来源将信息系统分开,即用计划规划、执行情况报告和评价支持系统来监测正常工作计划,用实地项目管理信息系统来监测由自愿捐款供资的实地计划,只会放大粮农组织业务模式的这种固有限制.
考虑到自愿捐款难以预测所带来的挑战,若能建立系统,整合不同供资范围的各项活动,则可以更好地促进粮农组织采用在通过综合工作计划后坚决要实施的单一计划办法.
对两项预算资金进行更综合的管理也可以扩大《战略框架》的影响,而目前影响仅限于较小的正常计划.
60.
采取单一、全面的系统来满足规划、监测和报告要求,可能并不实际,因为必须在不同汇总层级和具体方面提供信息和分析,以满足各种需要和利益相关方需求.
这突出表明,需要对管理需求(包括学习和问责)进行专门的定性分析,用定性数据来补充从各种工具获得的信息.
评价小组了解到,战略、规划及资源管理办公室为建立统一、综合的成果监测系统而采取了多项行动.
因此,说明已经认识到建立综合系统的重要性.
9其中包括缺乏实地项目管理信息系统工具和功能,无法利用大量的数据进行投资组合诊断;缺乏健全的项目管理做法和标准;质量保证机制薄弱且资源不足;未系统地监测和记录项目执行的经验教训.
评价结果1761.
粮农组织未做出充分的投入来建立适当的定性分析系统,以监测其大型项目组合的结果.
虽然粮农组织的项目周期正式包括"执行和监测",但实际上,几乎没有制定监测要求.
项目周期审计(粮农组织,2019e:23,商定行动7)发现,只有23%的抽样项目做出了详细的监测安排,而只有27%的项目在开始阶段制定了监测和评价计划.
各项评价和审计一再发现,粮农组织缺乏健全的项目监测安排,但许多驻国家办事处继续执行没有计划、没有专门人员或监测和评价预算的项目.
评价未发现任何明确的监测准则或能力发展计划,虽然受访员工认为这项工作非常必要10.
62.
国别规划框架和区域倡议几乎没有获得任何建设监测能力的投入,唯一的例外是战略计划5小组向权力下放办事处提供了指南、培训讲习班和技术支持,以提高其监测、评价和学习能力.
国别规划框架综合报告发现,"一旦制定了国别规划框架,往往国家一级缺乏有效的监督机制,来根据业绩和取得的成果指导具体的实施工作".
在监察长办公室进行的一项调查中,员工对权力下放办事处缺乏监测和评价能力表示关切(粮农组织,2016b:第55和92段).
监测和评价职位不是国家、分区域或区域办事处一级权力下放结构的一部分,因此监测和评价职能的设立是临时性的,通常满足报告需要,而不是用来改进计划.
63.
尽管各项评价一直反映监测不充分,但情况始终不见改观,这不仅表明缺乏有效的监测和评价规划和能力,而且表明监测工作没有得到适当的重视和强调.
目前尚不清楚治理机制,如全组织计划监测委员会和计划执行监测委员会是否强调过在战略和计划监测方面的领导作用.
评价还注意到,质量保证和监测小组的形象、权力和资源,与其作为计划执行内部监督机制的作用的重要性并不相称.
粮农组织缺乏核心供资来支持最低限度的核心小组(现在只有一个正式职位),以确保计划交付的质量,这给监测这一组织绩效方面的关键职能带来了过度的风险.
64.
本评价的结果与多边组织绩效评估网络的结论完全一致,即"业务监测一览表不审查成果/结果,主要侧重于进程和产出交付,而不是结果的质量"(粮农组织,2019a:137).
虽然现有系统能满足成果报告的需要,但无法满足计划管理人员的需要,也无法开展强有力的定性分析,来支持高级管理层(计划执行情况监测委员会、战略计划小组、助理总干事)解决关键问题,如:10在受访的所有项目人员中,52%的人表示,他们需要更多的监测和评价培训,这是最需要培训的领域.
46%的牵头技术官员表示,若能制定更明确的政策、程序和准则,则可以提高他们对监测职责的认识和理解.
粮农组织战略结果框架评价18粮农组织在哪些地区和计划领域表现良好粮农组织在多少国家以及是否可持续地为改善农村妇女获得资源的机会作出了贡献粮农组织及其合作伙伴的作用是什么对饥饿和营养不良、贫困、自然资源可持续性以及粮食系统和生计复原力的主要贡献是什么为什么尽管粮农组织充分交付其产出,但重要成果指标不见改善哪些方面存在缺口各国政府该如何解决这些问题是什么因素造成了粮农组织在国家一级的成功或失败为什么粮农组织项目出现大面积的延误和延期阻碍粮农组织及时有效交付项目的关键因素是什么粮农组织在可持续发展目标方面向各国提供哪些支持(特别是在制定变革思路、政策接受、投资调动、推广能力,以及根据指标监测进展情况方面)65.
粮农组织在两年度全组织成果评估上投入大量资金,以收集有关《战略框架》成果一级指标的数据,监测粮农组织在国家一级的影响,查明国家一级有利环境的变化和挑战11、可能阻碍进展的问题,以及各国在多大程度上进行了必要改革,并建立了实现战略目标所需的能力.
据粮农组织称,联合国系统内没有一个机构像粮农组织那样做出大量投入,制定成果监测机制,将机构问责制界限与有利环境的影响联系起来.
66.
全组织成果评估逐步获得了越来越多的资源:2016-17年开展的全组织成果评估覆盖96个国家(3000多名受访者),而上一次调查范围为55个国家.
然而,这项工作没有充分达到目的,因为评估结果利用有限.
本次评价注意到,管理学习方面存在一些差距,此外,两年度计划执行情况报告在批准之前,没有得到计划委员会或理事会认真审议.
此外,虽然全组织成果评估收集了大量信息,但计划管理人员未充分利用这些信息.
67.
目前,规划、监测和报告的责任集中在战略、规划及资源管理办公室.
若能将这一职能与战略、规划及资源管理办公室的其他全组织报告职能明确区分开来,战略、规划及资源管理办公室也许是理想的机构,可协调急需的全组织质量评估职能,以补充和分析全组织成果监测系统中信息.
11载于粮农组织网站全组织监测和报告部分(粮农组织,2019g),http://www.
fao.
org/about/strategic-planning/corporate-baseline-survey/en/.
评价结果19资源和投资筹措–与权力下放和新形势保持一致结果6:粮农组织一直在逐步加大与捐助方合作,为战略计划供资.
然而,权力下放办事处的资源筹措能力仍然薄弱,尽管国家一级越来越多地作出双边供资决定.
此外,除了自愿基金资助的计划外,粮农组织尚未制定新的业务模式,为国别计划提供投资杠杆,以此增加其对国家发展的影响.
68.
过去几年来,资源筹措职能稳步发展.
在总部,设立了一个新的业务发展工作队,以协调各项行动和新的资源筹措战略.
这标志着从捐助方-受援国关系,向资源伙伴关系办法的转型.
虽然粮农组织未给战略目标吸引来大量供资(范围太广,没有"市场",因此面临挑战),但负责资源筹措的部门与战略计划和技术部门通过业务发展工作组,开展了积极接触.
确定了与可持续发展目标相一致的12个重点领域,以推动业务发展.
此外,战略计划小组越来越多地参与接触捐助方,特别是在"战略对话"活动中.
69.
然而,尽管技术能力(从总部到区域和分区域办事处)显著下放,但权力下放办事处没有充分阐明资源筹措职能.
这不符合将双边捐助方决策权下放到国家一级的趋势12.
这会产生重大影响,因为预算外资源的主要部分用于资助国家一级的工作13.
区域一级没有正式的资源筹措行动计划,也没有制定资源筹措指标,供在权力下放办事处实施问责制14.
战略目标综述报告(粮农组织,2019a)和本次评价的区域磋商表明,需要加强权力下放办事处在捐助方规划、竞争情报、提案拟订和提供支持方面的能力,以应对竞争性"提案征求"不断增加的挑战.
70.
展望未来,由于可持续发展目标资金需求巨大,发展资金讨论正从供资转向筹资,特别是随着一些国家不断发展,日渐摘掉最不发达国家的帽子,发展援助已呈下降趋势.
这就要求在下一个《战略框架》中重新考虑粮农组织的资源和投资筹措方法.
若能以各国接受的可持续发展目标指标为基础或与这些指标挂钩,将投资筹措作为一项指标列入结果框架,则大有裨益.
近年来,人们越发认识到,私营部门的投资对于促进粮食系统的可持续发展并实现更大的公共利益,都至关重要.
这就需要加强与私营部门的伙伴关系.
12粮农组织系统没有具体说明在何处筹措资源,因此本评价利用2016-2017年用于实地业务的约79%的自愿捐款(根据2017年积极廉正审查)的比例作为参考,以说明这一趋势.
13计划交付份额的粗略分配比例:全球产品/计划为20%;区域计划为20%;国别规划框架为60%.
14资源筹措审计(粮农组织,2016c)建议采取四项关键行动:(1)向粮农组织驻国家代表处和战略计划主管委任更详细的资源筹措责任,并将问责制与工作计划和考绩联系起来;(2)提高数据质量和管道管理,了解真实的资源状况;(3)区域倡议实施管理人员负责制定正式的区域资源筹措计划;(4)南南合作及资源筹集司和权力下放办事处支持办公室提供支持,以填补区域办事处的能力缺口.
粮农组织战略结果框架评价2071.
战略目标综述报告(粮农组织,2019a)强调了投资中心对于支持投资筹措的重要性.
投资中心的工作涵盖所有战略目标,其业务遍布全球,拥有丰富的专家资源,并为国际机构开展大型投资业务组合,为利用粮农组织的技术专长和战略方法提供了重要的切入点.
投资中心也增加了其区域业务,因此最适合指导粮农组织实现从供资到筹资的转型.
投资中心需要与新的利益相关方进行接触,并采用多种融资工具,如混合融资、可持续发展债券、私营部门影响力投资等(粮农组织,2019a:第95段).
然而,其他司可通过提供知识、开展对话和研究,以及建立伙伴关系,为这些投资提供补充.
2.
2行政政策和程序在支持粮农组织综合履行使命方面的效力和效率平衡和分配技术能力,使其与实地交付保持一致结果7:在执行《战略框架》和权力下放方面,粮农组织在预算维持不变的情况下,重新分配了人力资源,并提高了总体技术能力.
在各区域之间适当分配技术能力,并确保及时获得这些能力,以满足各国需要,仍然是持续的挑战.
72.
自2012年以来,粮农组织大力改革人力资源,以支持实施修订版《战略框架》.
新框架要求建立新的技能组合,以支持计划思维、跨学科和跨部门设计、基于成果的管理办法,并任用具备专业技术背景的员工.
开辟新的专门知识领域也变得非常重要,例如社会保护、体面的农村就业、价值链和气候变化.
与此同时,在正常预算资源保持四个两年度规划周期始终不增的情况下,节支增效成为一项关键挑战.
73.
粮农组织为推进权力下放和人力资源流动改革而实施了职位调整,加上从总部技术部门抽调团队组建了战略计划管理小组,技术能力似乎有所丧失.
然而,来自战略、规划及资源管理办公室(粮农组织,2015)和粮农组织技术能力独立评估(Cleaver、Golan和Sood,2017)的证据表明,粮农组织在人事成本不断上涨而名义预算持平的情况下,依然保持了技术能力.
独立评估指出,更多地使用编外人员(如顾问和签订服务协议的个人)有助于提高技术能力.
此外,独立评估强调,根据《战略框架》的意图,在不同技术领域和辅助性职能中,由普通基金供资的技术岗位发生了转变15.
15例如,以下职能都在过去几年内增加了岗位:技术合作(35个)、技术管理(26个)、信息和知识管理(21个)和经济(21个),而土地和水管理、畜牧和土地权属的岗位减少了4个.
评价结果2174.
虽然粮农组织保持并略微提高了总体技术能力,但并不一定意味着能有求必应.
评价发现,由于员工配置机制不健全,加上每项职能和任职地点的具体要求不够明确,粮农组织并未最有效地利用其总体能力.
75.
正如粮农组织推出岗位流动政策时所指出的,需要一定程度的员工流动来调整能力.
然而,员工的经验表明,似乎并未系统分析不同任职地点的能力需求,就实施了人事调动.
虽然总部可能需要专门知识,以满足全球需求,但由于每个办事处的技术员额数量有限,区域和分区域办事处宁愿任用技术能力较广泛的专家.
此外,缺乏制度化的机制,难以确保定期分析并调整技能组合,满足每个区域/分区域的不同优先需求.
如本评价报告所示,有证据表明一些办事处(如中美洲分区域办事处)已经在这样做,并提高了分区域办事处的能力,使其有效地满足了各国的需要(粮农组织,2018d).
此外,作为粮农组织《2018-2019年工作计划和预算》筹备工作的一部分,高级管理层开展了一项工作,使战略计划和目标6的技术要求与本组织的技术能力相匹配.
总部和区域办事处按照人员配置要求重新调整了一些技术员额,以推动更多计划和战略国别计划.
76.
由于驻国家办事处依赖外部技术专门知识,因此应保证有能力就近、即时地提供相应的支持.
粮农组织在中美洲的经验表明,分区域办事处凭借大量的技术专门知识,能够有效地满足各国的需求(粮农组织,2018d).
然而,评价指出,各分区域办事处的技术能力一般与实际需要不相称.
42%的受访者指出,其分区域办事处存在重大的能力缺口.
许多受访者尤其提到,政策和投资支持是需要加大投资的专门知识领域,以便增加粮农组织在其核心工作领域的潜在影响.
77.
另一个意见是,权力下放办事处的技术专家业务负担过重,减少了他们提供技术咨询和支持工作的时间.
背后的原因是,错误地认为技术和计划管理职能不需要不同的专门知识或人才.
最后,按区域严格划分专门知识,导致一个区域的大量专门知识无法用来支持其他区域的国家办事处,这似乎与有效利用人力资源背道而驰,因此需要提高灵活度.
粮农组织战略结果框架评价22效率提高与交付效力结果8:最近的行政政策决定虽然多年来提高了效率,但也对交付的效力和效率产生了重大的意外后果,并可能导致粮农组织在其合作伙伴中的声誉受损.
78.
正如战略目标综述报告指出的,尽管《战略框架》提出了重要理念并做出坚定承诺,但遇到了一些执行方面的挑战,特别是受到了业务和行政方面的影响(粮农组织,2019a).
虽然业务和行政进程并非来自《战略框架》,但却影响了《战略框架》的实施.
本次评价强调了以下一些问题,据报告,这些问题影响了交付质量,特别是在权力下放办事处.
本节中的分析不应解读为《战略框架》本身的缺陷,而是有利环境的一个限制因素.
79.
在实施《战略框架》时,粮农组织不得不应付八年来正常预算始终维持不变的限制.
八年来,为了节支增效,粮农组织采取了各种行政管制措施和程序.
通过削减预算员额和相关费用,精简行政结构和业务程序,并促进其现代化,全组织节支超过1.
5亿美元.
大部分节支额来自业务职位和预算的减少:岗位数减少32%,预算减少了33%.
这些员额被重新分配用于改进IT系统和人力资源能力,并为权力下放办事处提供资金,导致预算职位数量增加了13%,预算增加了18%16.
另一项值得注意的努力是,通过增设由东道国捐款供资的分区域办事处和联络与伙伴关系办事处,在未增加成本的情况下,扩大了粮农组织的实地力量.
多边组织绩效评估网络评估提及了粮农组织的紧缩措施,该评估指出,"自2012-13年以来,粮农组织每个两年度的名义正常预算始终保持在10亿美元的水平,但在此期间实现了持续节支,总计超过1.
4亿美元"(多边组织绩效评估网络,2019:39).
80.
核心预算始终不增17的压力促使粮农组织制定切实可行的适应战略,如保持15%左右的空缺率,并将员额节支额用于支持计划的实施.
多边组织绩效评估网络2018-19年的审查表达了担忧,这"虽然有助于节省成本,但存在无法维持稳定核心能力的风险"(多边组织绩效评估网络,2019:40).
16与副总干事(运作)讨论时提供的资料17其中70%以上用于发放职工薪酬,14%用于开展技术合作计划评价结果2381.
评价发现,在一些情况下,主要涉及顾问招聘、差旅和采购的行政程序对交付质量产生了不利影响,表明虽然短期内产生实效,但对长期结果不利.
累积起来,最终都影响到交付效率和质量,以及粮农组织在各国政府、伙伴机构和捐助方中的声誉.
82.
一个后果是项目延误.
虽然粮农组织没有提供全组织的数据,但一个区域的数据所呈现的趋势令人担忧:在2016年至2019年实施的681个项目中,67%出现延误,54%为不增加经费延期,12%导致成本增加(表1).
据提供信息的职工说,这些延误中只有很少一部分因为捐助方和对口方审批延迟而造成;主要原因是内部程序繁琐,在某些情况下,是因为目标定得过高.
表1:粮农组织项目大范围延误的例证供资方法实际结束日期未推迟(预算增加/未增)实际结束日期推迟预算未增预算增加技术合作计划12522429占所有技术合作计划%33%59%8%预算外10314456预算外项目%34%48%18%所有项目22836885占所有项目%33%54%12%说明:基于2016-2019年在一个区域实施的681个项目资料来源:粮农组织区域办事处职工员工和顾问招聘结果9:粮农组织员工招聘流程效率有所改进,但在及时招聘顾问方面仍然面临困难.
一些出发点良好的措施(如语言要求)妨碍了招聘工作,而且人力资源决策授权不足.
83.
粮农组织采取了一系列措施来提高招聘效率.
监察长办公室2018年专业人员招聘和入职审计发现,粮农组织自2011年上次审计以来,在招聘方面遵循了良好做法,并在招聘方面取得了一些改进(粮农组织,2018e).
改进措施包括采用通用岗位要求,利用技术加快招聘速度,吸引不同地域的求职者,以及利用名册预先确定求职者的聘用资格.
审计承认,在将招聘时间缩短至120天方面取得了进展,但令人关切的是,跟踪招聘过程每个步骤的进展情况不够详细,无法查明瓶颈所在.
监察长办公室对内部利益相关方的调查表明,他们对招聘过程的时间过短、缺乏透明度和公平,以及缺乏招聘过程的信息感到关切(粮农组织,2018e).
粮农组织战略结果框架评价2484.
在本次评价调查中也听到了类似的关切.
47%的受访者表示,他们无法及时招聘适当的人员,47%的表示编外人员(如顾问)招聘程序不容易理解.
区域会议也对招聘工作延误表示关切.
85.
由于粮农组织暂停招聘全职员工,因此越来越依赖签订短期咨询合同来获取外部专门知识,因此,招聘顾问的延误使交付面临风险.
此外,对于招聘工作的负面意见比粮农组织驻国家代表处调查涵盖的任何其他领域都多.
招聘规则和程序的许多变化也给招聘管理人员造成了更多的混乱:47%的受访者抱怨说,编外人员招聘程序过于复杂.
86.
一些出发点很好的措施对交付产生了意想不到的后果,经年累月才形成的技术专门知识库的人才也面临更大的流失风险.
在技术知识竞争激烈的市场中,这明显不利于粮农组织.
87.
粮农组织要求员工和顾问应至少掌握两种联合国正式语文18,并提供正式认证,虽然初衷是为了促进粮农组织作为国际组织的多语种环境,但却给各区域招聘合格、一流的国际员工和顾问带来了困难.
虽然精通多种正式语文有利于在不同区域开展工作,但这一要求对于基于任务的合同而言是否相关,仍值得怀疑,因为开展合同任务时,只需要精通一种语文就已经足够.
在这种情况下,对熟练掌握两种语言的要求变得无关紧要,因此不应作为筛选因素.
在这些情况下,更实际的做法是要求能够使用雇用单位界定的工作或具体任务所需的语文.
88.
启用这些新要求后,可用的优秀专家就丧失了任用资格,但没有任何证据表明他们不符合语言要求,就会产生任何不利影响.
虽然这一要求可以促使一些人努力学习并获得语言资质认证,但"一刀切"地做出硬性规定,就有可能造成高级专门知识流失.
证书要求增加了问题的复杂性,因为并非所有顾问都持有语言能力证书,特别是高级外部技术专家.
18若是招聘顾问,则需要能使用英文、法文或西班牙文并且粗略了解另外两种语文之一,或者粗略了解阿拉伯文、中文或俄文.
若是个人服务协议类合同,则要求能使用任何一种正式语文.
评价结果25事前控制和授权结果10:缺乏适当的授权、严重依赖事前控制,行政政策的执行不够灵活,影响了本组织的效率,并严重打击了管理人员主动实施《战略框架》的积极性.
89.
为确保掌控招聘工作,并严格执行人力资源政策,总干事发布了第2016/35号公报(粮农组织,2016d),要求在实施有关专业和普通员工(不论职等、薪资或期限)任命、晋升、调动和任职地点变动的所有拟议决定之前,一律提交人力资源办公室主任.
就顾问而言,若由正常预算供资的合同期限超过六个月,则必须提交人力资源办公室,供总干事批准(粮农组织,2018f).
招聘决策授权不足,是各区域以及总部各办公室和部门的一个主要关切问题.
超过半数(53%)的驻国家代表处受访者表示,他们在人力资源事务方面缺乏足够的授权.
受访者表示,缺乏适当的授权也是招聘延误的一个原因.
其中一个受访者的答复就说明了这一点:"招聘国际顾问已成为粮农组织在国家一级最关键的问题,损害了我们在政府对口部门和合作伙伴中的声誉,直接影响到我们执行项目的能力,也影响到我们调动资源的能力.
粮农组织总部必须寻找对策,减少招聘顾问所需的时间.
在全球只有少数专家可用的部门,重新下放一定的灵活性也至关重要.
"(对粮农组织驻国家代表处调查的答复)90.
在差旅和采购领域,授权不足也是一个问题.
就差旅而言,从2019年2月起(粮农组织,2018g)19,粮农组织提出一项要求:按照联检组的建议,并参照联合国其他几个机构的做法,各部门必须至少提前15天预订航班,以获得较好的性价比20.
尽管要求提前15天购买国际机票似乎是管理差旅成本的一种合理方法,但若做硬性规定,则会影响有效交付和做出临时安排的能力.
91.
例如,若临时收到参加国家一级重要会议的通知,这项要求可能产生不利影响.
评价小组获悉一个此类案例,这项政策导致粮农组织无法派高级官员参加与联合国改革进程有关的磋商.
在上述活动中,其他机构派出了一批高级官员代表,而粮农组织只能从当地办事处抽派一名助理与会.
就计划效力而言,不论活动重要与否,都硬性要求遵守这项规则,可能带来巨大的成本.
19粮农组织第2018/8号行政通函,2018年12月13日,差旅规划.
20在实施提前购票政策的21个联合国机构中,有19个要求至少提前14个日历日购票(联检组,2017).
粮农组织战略结果框架评价2692.
虽然规定例外或豁免必须由相关副总干事、助理总干事经济、经济及社会发展部,或办公厅主任批准,但是尚未明确给予例外的事由.
应急响应和复原小组必须申请L3级紧急情况豁免.
虽然这些豁免总能获准,但额外的行政手续增加了工作量,造成效率低下.
93.
要求从本组织最高级别获得豁免是一项妨碍因素.
本评价认为,即使高级管理人员可能有不遵守规定的正当理由,他们也可能不去请求豁免.
这可能对交付和粮农组织的声誉产生负面影响.
另一个联合国机构给予管理人员以例外酌处权,并要求将实际事由输入差旅电子资源规划系统.
同时会监测例外情况和原因,以确保政策不会被钻空子.
这种追溯性问责制度可以使政策更加灵活,并使有关管理人员对所作决定负责.
94.
粮农组织的差旅政策还对某些类别岗位的差旅天数进行了限制(粮农组织,2013b).
联检组支持对差旅天数设定限制,以限制或消除不必要的差旅和支出,并减少与差旅有关的风险.
区域会议的反馈表明,需要灵活设置差旅天数上限,对于支持若干国家办事处的技术人员而言尤其如此,因为开展工作的背景可能截然不同.
不同区域甚至同一区域内的技术官员可能有不同的差旅要求,因此设定相同的上限可能并不实际.
95.
在采购领域,特别是各部门和权力下放办事处表示,难以准时采购货物和服务,对粮农组织计划的效力和效率造成了消极影响.
即使是应急采购也往往不及时,这可能对脆弱社区的粮食安全产生直接影响,并损害粮农组织作为应急响应伙伴的声誉.
39%的调查受访者认为,采购延迟可能与授权受限有关.
有时,对程序缺乏了解也可能造成延误;38%的受访者认为采购程序难以理解和遵循.
96.
例如,应急响应和复原力小组牵头的一项分析表明,完成标准采购过程需要64-70个工作日,这本身造成了严重延误,导致粮农组织分发种子时已错过最佳播种时机.
评价小组经分析也得出结论,由于行政步骤和层层批准都会占用时间,加上会遭遇各种障碍(招聘、采购或签订协议书)才会获得供资,因此延迟分发的风险很高.
这证实了其他各次评价的结果.
应急响应和复原小组提出了提高及时性的建议,包括向潜在供资方发出意向书,并在收到预算之前评估提案.
监察办开展的内部审计表明,牵头技术官在采购过程职责不明,这是延误的原因之一.
延误也可能是采购规划不周造成的.
评价结果2797.
对《行政手册》第502节(物品、工程和服务的采购)的拟议修订回应了采购服务用户提出的一些关切,并将提高对驻国家办事处、分区域和区域办事处的授权力度.
这些都是积极之举,但有些方面需要进一步重视.
需要为低成本、低风险项目制定有区别的采购程序.
权力下放办事处(尤其是驻国家办事处)必须具备履行采购职能所需的最基本能力;如果目前这种能力不足,就应当加强.
健全的采购规划应成为项目管理周期的一个组成部分,在整体改进粮农组织采购工作过程中,需要重视这一问题.
98.
行政程序对招聘、差旅和采购造成了综合影响,导致权力下放办事处产生了一种普遍的看法,即未提高效率而采取的控制和程序影响了交付,减少了机会,并损害了粮农组织在其合作伙伴中的声誉.
此外,行政部门讲集中、重控制的风气造成了对一线团队缺乏信任的感觉.
权力下放有助于创造信任和赋权的氛围,这对各组织的高效和有效运作至关重要.
粮农组织的管理人员对实施成果问责,但没有获得应有的授权,就招聘和遴选所需工作人员作出决定.
受访者普遍认为,粮农组织不相信管理人员能作出明智的决定,这无助于他们进一步接受《战略框架》,并愿意对结果负责.
扩大放权会有一些固有的潜在风险,确实应该通过可靠的问责措施加以管理,并酌情采取适当的事后核查机制加强管理,这也是联合国其他组织的普遍做法.
2.
3将结果框架作为指导结构来规划、交付和报告粮农组织在《2030年议程》和联合国改革范围内成果的适当性结果框架–用于报告发展贡献的结构充分性结果11:结果框架强调总体报告,不利于分析或深入了解国家或计划组合一级的成果质量.
报告没有充分反映粮农组织如何以及在哪个方面改善了粮食系统、生计、复原力或资源可持续性,缺乏"人情味".
此外,没有任何重要成果显示粮农组织产出在政策、投资和计划方面取得的进展,也没有表明在国家一级促进发展成果的进展.
99.
《战略框架》的进步之处在于将粮农组织在全球、区域和国家一级的工作纳入单一结果框架,并以产出和成果的方式进行展示.
产出责任由粮农组织独自承担,而成果责任则由粮农组织和其他利益相关方共同承担.
然而,《战略框架》主要充当全组织一级报告成果的问责工具,因此,在不同计划、地域和背景下进行汇总报告时,有时会顾此失彼.
因此,由于设计的局限性,结果框架不足以展示各项成果的质量,需要辅之以其他形式的监测和定性分析.
粮农组织战略结果框架评价28100.
粮农组织结果框架的主要局限性是缺乏明确的联系和里程碑,难以用因果逻辑将粮农组织的产出与所列成果和目标联系起来.
粮农组织产出所反映的工作持续时间和水平,与实现目标成果所需的规模、资源和时间范围之间的联系很薄弱.
随着时间的推移,开始对成果和产出指标使用限定词,以展示变革取得的里程碑,但未对这些里程碑进行系统的衡量.
更重要的是,虽然成果被确认为粮农组织及其合作伙伴的共同责任,但未具体说明粮农组织在成果一级的责任.
结果框架也没有说明粮农组织及其主要伙伴,特别是政府和捐助方,在实现这些成果方面的主要贡献、努力水平和顺序以及相互问责.
正如战略目标4评价简明扼要地说明的那样,受访者认为战略目标的结果说明过于抽象(粮农组织,2017b:第44-45段).
101.
成果框架也缺乏时间维度的信息和"人情味",让人几乎难以了解粮农组织工作在生计和粮食系统方面的变革进展和长期影响.
为了了解上述进展和影响,除了开展影响评价(迄今很少)之外,还需要以适当的方法进行额外的评估.
此外,计划制定、执行情况报告及评价支持系统功能不足,无法显示国家或战略目标一级多个两年度以来取得的进展.
粮农组织正在讨论为下一个两年度设计的新综合信息管理系统,该系统有望解决这个问题.
102.
这种限制是全组织结果框架的典型特点,也是使用指标对截然不同的环境下产生的全组织业绩进行汇总的共同限制.
因此,这个问题并非粮农组织所独有.
任何此类框架,若要在全组织一级报告大型、多样化国别计划的成效,都存在这个弱点21.
103.
多边组织绩效评估网络评估指出,粮农组织加强了其规划和报告进程(多边组织绩效评估网络,2019:15),但也指出,全组织结果框架对国家一级管理人员的价值似乎很有限,因为没有系统按国家或参与类型评估粮农组织实地计划组合的结果,尽管报告个别项目和计划的成果是与资助方所作治理安排的关键组成部分.
在成果一级,指标复杂且难以理解,而在产出一级,指标主要侧重于活动/过程,而非效果/结果.
此外,在每个级别分别汇总结果,导致几乎难以辨识各级结果之间的联系/因果关系.
结果框架中载列的成果似乎没有什么管理价值,评估的重点是产出,产出得到更频繁的审查,对战略计划主管更有用.
产出目标尽管有所改善,但受访者仍认为,这只表明粮农组织的参与意愿,并非在成果一级产生影响所需要的.
21只要认真研究联合国开发计划署(开发署)的综合成果报告框架(开发署,无日期),就会发现类似的特点;经济合作与发展组织(经合组织)2018年发布的文件《从基于成果的管理评价和审查中学习》(经合组织,2018:13)也指出类似特点.
评价结果29规范性工作的地位结果12:结果框架没有充分体现粮农组织的规范和技术工作,部分问题出在成果说明的拟订环节.
指标更多地报告知识生产,而不是通过接受和转化为与发展成果有关的能力和政策,而实现知识的应用.
104.
结果框架强调加强实地一级的实施成效和的矩阵结构安排,这引发了对粮农组织传统规范工作地位的关切(内部和治理结构).
这些关切包括:正常预算资源减少和技术工作能力降低(员额较少),技术部门丧失对来自粮农组织各种机制的全组织技术活动的自主权,以及规范性工作在结果框架中被边缘化.
105.
甚至连多边组织绩效评估网络2017-2018年的评估也指出,在全组织结果框架中,"粮农组织关键规范性工作的能见度不足",并认为"不展现粮农组织作为知识型组织的关键作用"是一个重要缺陷.
(多边组织绩效评估网络,2019:9).
106.
本评价注意到管理层向计划委员会提交的粮农组织情况说明之三,管理层坚称,"在《战略框架》中,规范和标准制定工作的范围和资源未受影响.
全组织技术领域的资源维持在相同水平,总部和权力下放办事处各单位的技术能力得到维持,今后将得到加强"(粮农组织,2015).
情况说明澄清,全组织技术领域是授权的工作领域,由各部门负责人直接管理,并指出战略计划主管分配了额外资源,以实施技术规范和标准,促进政策对话、能力发展,提供技术咨询和支持(例如对自愿准则提供支持).
107.
情况说明还介绍了为加强负责规范和标准制定工作的技术管理人员、战略计划主管和权力下放办事处管理人员之间的对话而采取的措施,考虑到各国和各区域的优先需要,特别是涉及跨部门问题和需要跨学科工作的优先需要(粮农组织,2015),促进双向反馈.
108.
评价小组赞同这一办法,指出粮农组织的技术和计划工作并非相互排斥,而是相辅相成的.
然而,本评价还指出,政策咨询和规范工作指标未注重评估规范性知识是否被吸收和转化为与发展结果有关的能力、政策和变革性投资.
虽然粮农组织的知识产品质量很高,但未通过开展有针对性的交流,采取用户参与方法,和监测知识应用情况,来利用这些知识.
在测量和监测方面,技术产出指标相当含糊不清.
此外,没有正式报告供衡量技术领导力质量的拟议措施(见插文3).
粮农组织战略结果框架评价30插文3:成果6.
1-粮农组织技术工作和规范性工作的质量和可靠性指标:技术领导力质量衡量指标:开发一种调查方法,借以评估利益相关方就技术领导力内容的反馈意见,如:确保技术知识的先进性、合乎技术政策要求、具备技术可靠性、有能力应对新出现问题、提高对各种挑战的基本认识,以及通过技术委员会在主要领域提出方案.
产出6.
1.
1通过各技术部门助理总干事的核心技术领导力,确保为实现和支持交付战略目标所需技术知识的先进性;创建技术网络并向战略计划和全组织技术活动提供技术专业力量.
6.
1.
2确保遵循技术政策,保证技术可靠性,实现粮农组织各地干预活动之间的连贯性.
6.
1.
3培养应对解决新问题的能力,为寻求新方法和创新做法提供支持,以适应不断变化的环境,并推动利用多学科基金开展协作来解决各项挑战性问题.
6.
1.
4推进对各项挑战的根本认识,通过各技术委员会(渔委、林委、农委、商品委)在主要学科中提出各种方案.
6.
1.
5确保就粮食不安全、农业、渔业和水产养殖业、林业"状况"等编写旗舰出版物.
6.
1.
6通过各技术部和首席统计师的机构代表作用,支持并促进全球和区域层面的政策及技术对话.
资料来源:粮农组织(2017c)变革管理结果13:《战略框架》规模庞大,因素复杂,并非无关痛痒的调整.
主要采取"边干边学"的实施办法,没有制定系统化的变革管理程序,包括评估员工的主动性、接受程度和适当的风险管理.
109.
《战略框架》是粮农组织过去六年来的一项艰巨任务,推出了大型复杂的变革.
在这方面,评价指出,2011年,粮农组织为《战略框架》的先前版本制定了一项组织文化变革战略和行动计划,以支持和维持《战略框架》中提出的文化变革.
为了合理制定该战略,对各种合同类型和任职地点的所有员工开展了全面调查,以征求他们对工作环境和关系的看法、对粮农组织的态度、对改革进程的理解和支持,以及他们的沟通需求.
然而,这种做法似乎并未得到延续:《战略框架》没有系统地变革管理办法.
110.
粮农组织的做法是,在出现问题时进行变革并解决问题.
变革主要通过通告和电子邮件进行传达,通常是单向的.
在总部和各区域的访谈表明,对变革管理缺乏重视是粮农组织的一个弱点.
据说,驻国家办事处很少或根本没有参与设计变革思路,而且没有得到足够的指导,无法将战略目标与国家一级的项目联系起来.
总部也未就战略计划管理小组和区域倡议应发挥何种新作用提供指导.
评价结果31111.
粮农组织近年来没有定期对员工进行工作氛围调查,因此,至于员工对工作环境有何看法、变革对其绩效和福祉有何影响,都缺乏全面系统的数据.
工作环境调查是雇主和员工之间必要的双向沟通工具.
在大型全球组织中,这类调查尤其重要,使员工有机会在无所畏惧或不受偏袒的情况下表达自己的观点,并了解他们对组织变革的反应.
这类调查还可为管理层提供反馈,让他们了解哪些工作有效,哪些方面应加以改进,以便让员工能够高效工作,从而使本组织实现其目标.
112.
多边组织绩效评估网络2018年评估对粮农组织为管理结构和系统转型而推出的总体变革战略表示关切:"在缺乏总体变革战略的情况下,有可能临时采用创新办法,而重要方面仅在出现问题时才去解决.
例如,粮农组织的内部审计最近得出结论,权力下放办事处对《战略框架》的实施仍处于相对不成熟的阶段,对协调挑战和各办事处的能力差异重视不够"(多边组织绩效评估网络,2019:21).
113.
粮农组织参加了联检组2018年对全系统组织变革管理的审查22,并打算制定自己的变革管理计划,在下一个两年度执行,但须经即将上任的总干事批准.
人力资源办公室正在领导这一进程,并表示将广泛借鉴联检组的工作.
将可持续发展目标纳入结果框架结果14:粮农组织最近开展工作重新界定可持续发展目标的工作领域,并做出了显著贡献,特别是使结果框架与可持续发展目标目标保持一致,这一点非常值得赞赏.
需要再接再厉,进一步将可持续发展目标纳入下一个《战略框架》中.
114.
粮农组织对《2018-2021年中期计划》进行了重大修改,以期将可持续发展目标指标纳入结果框架(粮农组织,2017c).
粮农组织对标所有可持续发展目标,对工作进行了规划,表明粮农组织通过设定53项指标对接40项可持续发展具体目标.
所有38个战略目标指标和42项成果目标和指标中的24项都用可持续发展具体目标和指标加以取代.
可持续发展目标1、2和15最为突出;可持续发展目标2下的所有八个具体目标、可持续发展目标1下除了一项具体目标之外的所有其他具体目标,以及可持续发展目标15中一半的具体目标都列入了结果矩阵中.
在粮农组织驻国家代表调查中,驻国家办事处表示,结果框架大大促进了将可持续发展目标纳入国别规划框架的规划和报告系统.
22联检组开展了以此全系统组织变革管理审查,以了解变革成功的促成因素,并汲取教训,为今后工作提供参考.
报告编制工作已接近尾声,将于2019年底发布.
粮农组织战略结果框架评价32115.
由于可持续发展目标由各国负责和主导,因此,更重要的是应阐明粮农组织、各国政府、其他伙伴、捐助方和供资机构的作用、责任和相互问责,以及实现可持续发展目标所需的努力水平.
这需要在新版《联合国可持续发展合作框架》中进一步加以明确,因为届时将主要对标选定的可持续发展目标,对进展情况加以监测.
由于需要从《联合国可持续发展合作框架》中提取所有机构一级的国别计划文件,今后各轮国别规划框架需要阐明粮农组织、国家对口机构和资源伙伴作为具有影响力的关键利益相关方之间的安排、相互责任和问责,具体说明各方必须为取得成果做出何种贡献.
116.
为了确保行动可行且结果可衡量,结果框架还要求建立里程碑,以记录粮农组织政策、投资和计划从产出到发挥作用的进展;同时需要开展监测,以评估对国家一级可持续发展目标进展的影响.
图1以简单图示的形式展示了可能的里程碑.
117.
随着可持续发展目标成为国别计划拟订的主要重点,若能在下一个中期计划中包含一个关于粮农组织和可持续发展目标的章节,阐明粮农组织如何通过粮食和农业任务和核心职能解读可持续发展目标,则将大有裨益.
118.
战略目标综述报告(粮农组织,2019a:第142段)列出了关于如何将可持续发展目标纳入粮农组织工作的各种指导材料,然而这些材料介绍了许多目标,包括17项可持续发展目标、5个战略目标、5项原则和20项相互关联的行动,以及12个重点领域(资源筹措),这些领域虽然并非相互矛盾,但至于粮农组织及其伙伴需要做些什么,存在许多模棱两可之处.
此外,评价小组与粮农组织员工的讨论表明,由于对这些指导材料的认识不足,引发了很多疑问,包括:谁编写了这些指导材料是否开展了广泛协商以及这些材料是否得到很好的传播评价结果33图1:为实现《2030年目标》开展的投资情况——10年展望119.
评价指出,粮农组织的一些指导产品具有潜在效用,如《粮食及农业转型促进实现可持续发展目标:20项决策指导互联行动》(粮农组织,2018h),这些产品将农业和农村发展的各个部门与涉及可持续发展目标的广泛国家发展主题联系起来.
图2中为此框架的图示23.
120.
本评价无意特别宣传任何具体办法,但注意到使用"相互关联的行动框架"具有以下优点:使用外部合作伙伴和利益相关方直观易懂的语言,而不是粮农组织的内部战略目标/战略计划语言.
强化了相互关联的行动原则,以及每项行动如何有助于实现多项可持续发展目标.
有助于确定粮农组织在国家一级支持的四个或五个大的计划领域:生产力、资源可持续性、包容和公平、粮食和农业中复原力和治理问题.
有助于确定为取得成功而必须接触的其他关键行为者,以及他们相对于粮农组织的主要作用和贡献规模.
有助于围绕行动和直接推动的变革类型,对国别计划和项目进行分组,从而为项目组合分析提供参考.
23附录11提供了另一种观点.
粮农组织战略结果框架评价34121.
评价指出,《2030年议程》对粮农组织在国家一级的交付模式具有影响,并呼吁在核心技术和知识生产职能之间取得适当平衡,将这些职能转化为计划成果.
粮农组织的领导层需要对照其参与能力,权衡国家一级新出现的需求与联合国合作框架的密集进程承诺,而不应牺牲其核心技术和规范职能.
同时,评价认为,在参与实施《2030年议程》过程中,粮农组织发挥着带头作用,确立了粮食和农业在在多方面的核心地位,包括实现可持续发展目标、确定适当行动,以及更多地使用可持续发展目标框架作为监测进度的共同语言.
因此,评价建议妥善审视粮农组织在实现可持续发展目标方面的参与和作用,并将可持续发展目标作为监测框架,来追踪粮农组织为实现可持续和有复原力的粮食系统、生计和生态系统而建议的行动.
图2:粮农组织20项相互关联行动所提议的与可持续发展目标有关的计划组合图评价结果35联合国改革准备情况结果15:权力下放办事处以及总部尚不明确联合国改革、不断变化的联合国发展系统结构和全系统的响应对可持续发展目标有何影响.
缺乏关于这一重大新形势的正式全组织指导.
122.
本评价在与权力下放办事处的互动中注意到,虽然联合国改革进程已经开始,但有迹象表明,由于驻国家办事处目标不明,加上人员配备不足,粮农组织尚未做好有效参与的准备.
驻国家办事处员工表示,他们缺乏充分指导,不确定该如何解释粮农组织的作用(包括作为托管机构的作用),以及如何支持各国落实具体的优先指标.
在亚洲,至少有一个国家不久将开展有关新的国别规划框架和《联合国可持续发展合作框架》的讨论,但迄今为止,粮农组织尚未与有关伙伴或该国政府讨论确定优先次序的问题,区域办事处或总部也未提供任何指导.
形成对比的是,在另一个亚洲国家,政府支持并坚定致力于实施对可持续发展目标,尽管在粮农组织与政府协商不足的情况下,正着手制定《联合国可持续发展合作框架》.
123.
本次评价证实了监察长办公室对粮农组实施《2030年议程》准备情况的审查(2018年7月进行)结果(粮农组织,2018i).
该审查指出,全组织对粮农组织在实施《2030年议程》过程中的主要作用理解不一致,对驻国家办事处管理层的期望不明确,对联合国即将进行的改革对于粮农组织的作用和结构的影响也不明确,这些不足都可能改变粮农组织对可持续发展目标的贡献.
124.
粮农组织驻国家代表处的调查显示,《结果框架》有助于将可持续发展目标纳入国别规划框架的规划和报告工作,但监测和报告可持续发展目标的过程并不明确.
若干受访者指出,需要就联合国改革提供紧急指导,并在可持续发展目标方面提供支持.
90%以上的受访者认为,需要为实施可持续发展目标提供某种程度的支持,并参与《联合国可持续发展合作框架》进程.
确定的具体支持领域包括:优先重点设置:提供分析支持,以更好地了解,在现有资源和参与范围内,应重点关注哪些可持续发展目标;指导将可持续发展目标纳入部门计划的主流,并支持规划和职能部委;技术支持:向驻国家和区域办事处明确说明粮食和农业如何为可持续发展目标作出贡献;在少数国家开展试点参与活动,并在区域平台上分享做法;粮农组织战略结果框架评价36业务指导:开展指标方面的能力建设,衡量投资影响;围绕可持续发展目标建立伙伴关系;支持自愿的国家报告进程.
125.
尽管自2017年以来与《2030年议程》有关的工作进展迅速,但总部没有提供全面指导,帮助驻国家代表处理这一问题.
甚至2020-2021年两年度工作计划草案也没有详细阐述粮农组织计划如何加强自身能力,支持各国的可持续发展目标进程.
虽然支持权力下放办事处和战略、规划及资源管理办公室最近分发了关于《联合国可持续发展合作框架》的新准则(可持续发展目标,2019)的新准则,但若能列入一份全面的增编,详细阐明粮农组织采取何种战略,支持成员国针对与粮农组织任务和专门知识相关的领域,制定其可持续发展目标行动计划、确定优先次序,则大有益处.
126.
可持续发展目标异常复杂,加上《联合国可持续发展合作框架》要求采取部门间和多机构计划拟订战略,这也要求粮农组织改进在国家一级与联合国其他机构以及私营部门的伙伴关系.
权力下放办事处受访者指出,伙伴关系难以执行,因为他们认为,粮农组织的采购程序和向执行伙伴转移资金的程序比其他机构要繁琐得多.
要让粮农组织向联合国其他机构提供资金非常困难.
除非简化和(或)统一各机构之间的业务,否则正式的伙伴关系倡议可能收效甚微.
127.
评价还指出,有些方面对《联合国可持续发展合作框架》和联合国改革是否会启动,以及何时真正启动,表示怀疑.
捐助方的接受和参与程度,以及是否能为《联合国可持续发展合作框架》筹集捐款,也不甚清楚.
虽然存在各种不确定因素,但若粮农组织(特别是驻国家办事处)不积极参与早期阶段的工作,就越发难以将粮食和农业列入《联合国可持续发展合作框架》议程.
128.
同时,可以注意到粮农组织参与可持续发展目标进程的一些例子.
粮农组织已经在六个国家开始进行此类工作.
例如,在苏丹,粮农组织充分利用联合国秘书长的联合可持续发展目标基金24,与联合国其他机构拟订联合提案,并得到了总部的大力支持(社会政策及农村机构司和首席统计师办公室),帮助政府建设相关能力,来确定优先次序,并开展监测、评价和自愿国家审查.
24联合国秘书长为联合国各机构设立了联合国可持续发展目标联合基金,用于拟订相关提议,支持各国开展可持续发展目标规划,并实施各项安排(联合国可持续发展目标,无日期).
评价结果37129.
考虑到这些方面,评价指出,粮农组织需要考虑三项具体行动:(1)经管理机构批准,为成员国制定全组织可持续发展目标支持计划25;(2)制定内容清晰、供资合理的支持机制,为一线(粮农组织驻国家代表)提供支持,使其能够有效参与《联合国可持续发展合作框架》编制工作的关键阶段,以确保将粮食和农业适当列入响应议程;(3)在总部设立专门的可持续发展目标协调部门,指导粮农组织的参与26.
130.
如上所述,粮农组织需要考虑其固定的资源,调整参与《2030年议程》的方式,发挥自身在可持续粮食和农业方面的技术知识和领导作用,并与更有能力在若干国家调动和管理实地计划的一些机构建立有效的伙伴关系,弥补国家一级结构薄弱的缺陷.
因此,对粮农组织而言,更重要的是确保自身拥有足够的技术和计划能力,足以设立多学科小组,以便:(1)指导制定联合国合作框架和国别规划框架,以开辟必要途径,开展关键行动,实现与粮农组织任务和专门知识相关的可持续发展目标;(2)协助政府主要合作伙伴动员投资、开展监测并解决问题,以适应实施挑战,同时,在需要关注的关键领域提供技术专长,以实现既定目标.
除此之外,粮农组织将发挥其能力,调动适当水平的实地专门知识和计划资金,并与更有能力实施计划的机构建立适当的伙伴关系.
25到2020年,可能需要采取一些非常措施.
26本段概述的一些行动在附录中进行了更详细的探讨,以支持粮农组织管理层的进一步审议,但未作规定性说明.
393.
结论及建议3.
1结论交付结构的充分性结论1:与《战略框架》一起出台的管理结构有助于推动采用战略计划方法,将粮农组织的技术工作转化为国家一级的贡献.
事实上,新管理结构促使总部技术部门开展更多的多学科工作.
考虑到变革复杂、时间紧迫,这是非常显著的成就.
但在改变粮农组织实地交付方面,效果较差,这是一个令人关切的问题,因为粮农组织的业绩主要以实地的交付情况来衡量.
131.
实施矩阵模式的结构和业务安排主要侧重于总部一级,规定了战略计划管理小组和技术部门之间的责任和工作安排.
从技术部门抽调资源,在总部设立了专门的战略计划小组,此举将总部的各种技术领域加以合并,纳入战略计划架构下的多学科方法,进而促进了更高水平的跨学科工作.
132.
与总部一级不同,矩阵结构没有充分推行到实地一级.
尽管《战略框架》旨在加强国家一级的成果,但驻国家和分区域办事处基本上被排除在矩阵结构外.
在实施战略计划方面,未明确说明分区域各办事处应发挥何种作用.
区域办事处的战略计划小组肩负多重任务,且业务覆盖范围广,早已力有不逮,因此无法履行其战略协调作用.
区域办事处的作用主要集中于实施区域倡议,因此无法充当总部和驻国家办事处之间的有效枢纽.
133.
与《战略框架》相一致的全组织工作计划与旨在确定各国优先事项的国别计划之间存在差异,这是全组织成果框架所固有的脱节,因为全组织成果框架始终侧重于与整个粮农组织有关的核心成果,不会全面展示所取得的一切成果.
战略计划的重点,是确保国别和区域规划目标与结果框架正式保持一致,而不是加强粮农组织的计划办法并发挥粮农组织的卓越技术,因此并未加强各项计划的纵向整合.
134.
战略计划小组的职责不涵盖国家一级计划的所有工作,这限制了他们作为不同实施层级主要参照点的作用.
由自愿捐款供资的国别计划交付工作,有很大一部分未在整体计划和报告中得到充分反映,而且继续在战略计划影响范围之外实施.
粮农组织战略结果框架评价40结论2:由于职责和责任不明,导致战略计划小组难以在粮农组织所有各部门全面牵头实施新的计划方法.
将重点放在使计划与全组织成果保持一致,违背了战略计划应服务于国别计划的初衷.
在权力下放办事处一级,人力和财政资源紧张、职责多重,导致战略计划无法发展成为计划管理的强大支柱,以提高国家一级的交付质量.
粮农组织本可以将区域倡议打造成在区域一级落实战略构想的有用工具;但通常却被视为独立工具,未与国别计划形成充分的合力.
135.
由于粮农组织面临资源限制,随着各国需求日益增长,且日益复杂,区域和分区域办事处缺乏足够数量的技术专门知识和适当技能,难以与各自区域内项目组合的规模、组成、地理范围相匹配.
因此,难以产生有效的成果.
权力下放办事处的资源筹措能力与捐助方资金使用权力下放程度不相称,导致粮农组织在资源筹措方面效率不足.
由于缺乏有效的机制来支持在分区域和区域办事处和总部各级连贯有效地管理能力,导致这一弱点更加严重.
136.
关于区域倡议对国别成果的增值和差异化贡献,受访者意见不一.
除了一些例外和个别区域外,受访者总体认为区域倡议是独立工具,与国别计划的互补价值不大.
许多区域倡议缺乏明确的计划结构和强有力的区域合理性,也缺乏必要的资源筹措机制进行推广.
137.
区域倡议作为一种机制,若能倡导并加强资源调动,支持具有明确的区域特点、能与国家一级活动形成呼应的优先重点,则能带来增加值.
典型区域倡议的存在理由可能包括以下要素,并可根据区域特点酌情进行调整:效率和推广:通过汇集专业知识解决常见问题跨界响应:提供跨界合作机制区域治理管辖权:支持区域机构开展工作就近提供专门知识:当支持能力位于区域卓越中心时计划管理系统的适当性结论3:《战略框架》为在统一的结果框架下管理粮农组织的国别计划提供了架构.
虽然全组织工作计划和报告逐渐反映各国的优先事项,但在强调汇总报告与向计划管理人员提供反馈、促进其学习之间,存在着固有的折衷取舍.
对员工和系统投资不足,导致难以对国家一级的交付和业绩进行有效监测和定性分析.
粮农组织以项目为基础的交付模式未得到充分改进,导致难以采用更计划化的管理办法.
结论及建议41138.
粮农组织尚未完全设法采用适合多部门计划的交付模式,来增强其大型项目组合的凝聚力,并利用其与政府和发展伙伴的牢固伙伴关系.
粮农组织高度依赖自愿捐款,资源调动和捐助方参与较为分散,这助长了以项目为基础、偏向于小型项目而不是大型计划的倾向,导致交易成本不成比例,很少能产生有形影响.
虽然粮农组织高级管理人员认为,国别计划需要更加计划化和战略化,但用于开展工作规划的信息系统没有为计划规划提供足够的工具.
在如何界定和落实这些方法方面也不够明确.
各级战略计划小组需要根据其计划优先事项,更好地指导粮农组织的计划设计和资源调动,并激励驻国家办事处从关注小型项目的战略,转向采用更具战略性的资源调动战略.
139.
在整合总部、区域和国家各级的工作方面,工作规划和报告制度有所改善.
然而,两年度工作规划进程的主要重点是允许在全组织产出一级有条理地报告粮农组织的成果.
规划过分注重正常预算拨款,而粮农组织的技术/规范工作及计划拟订工作有很大一部分由预算外资源供资,且未在规划和报告过程中得到充分反映.
140.
粮农组织的信息管理系统分散在各种企业资源规划计划之中.
这些系统产生了大量信息,但未得到充分利用,来记录实施经验教训,并改进计划设计和实施.
为了提供见解和学习机会,需要在计划小组的支持下,对收集的计划成果数据进行定性分析.
粮农组织没有充分投资于有效的机构监测职能,以便进行定性评估,促进学习,并提供反馈,以提高计划绩效和成果效用.
监测工作没有得到适当的重视.
不清楚相关治理机制(如全组织计划监测委员会和计划执行情况监测委员会)在多大程度上对《战略框架》的实施情况和发展成效开展了定性评估,以便能够定期审查并调整粮农组织的战略方向.
141.
粮农组织投入大量资源,开展两年度全组织成果评估,以收集关于全组织的成果数据.
虽然这是一大进步,但迄今未能充分达到其目的,因为对这些评估结果的应用很有限.
鉴于全组织成果评估侧重于在国家一级监测可持续发展目标指标,最终可以为联合国共同国家评估的筹备进程提供有用信息,促进有关《联合国可持续发展合作框架》的讨论.
142.
粮农组织缺乏项目管理系统和工具,来跟踪和管理其庞大分散的项目组合.
需要创建反馈循环,以支持采取及时干预措施,管理交付风险.
此外,尚缺乏急需的工具、稳定的人员配置和经核证的能力,来提供计划管理支持.
粮农组织战略结果框架评价42行政和业务程序的成效结论4:行政系统和程序严重限制了粮农组织有效履行使命.
以集权和控制为导向的行政环境,与权力下放、业务高效、反应迅速的组织的愿景相矛盾,造成总部对一线缺乏信任的感觉,并抑制了实地的主动性和创新.
143.
最近的政策决定降低了成本,并提高了效率.
然而,新的做法和要求也意外地限制了交付效力,影响了粮农组织驻国家办事处在各区域交付的灵活性.
这反映出粮农组织程序繁琐,行动迟缓,因此,严重损害了本组织在伙伴和对口机构中的声誉.
在顾问招聘、差旅和采购过程方面存在大量低效的情况,尤其妨碍了计划交付和质量.
很多旨在加强事前管控的行政条例,在未充分事先协商和征求可行性反馈的情况下制定,造成了总部对一线缺乏信任的感觉.
在许多情况下,管理人员缺乏决策权,而若能明确确立问责制,则可以促进向实地放权,并提高效率.
144.
在目前的系统和程序下,人们难免怀疑粮农组织是否能在促进《2030年议程》的实施和联合国改革过程中发挥作用.
必须促进增强一线的能力,因为这对粮农组织的有效参与至关重要.
需要全面审查要求层层预先申准的所有程序,并评估效率提高和效益损失之间的权衡取舍.
有必要向一线下放一些权力,使管理人员能够行使酌处权,但要适当说明理由和问责.
变革管理结论5:制定《战略框架》并非无关痛痒的小调整,而是本组织打算如何履行其使命、如何对成果问责的重大转变.
对管理变革的重视程度与所涉变革的规模和复杂性并不相称.
145.
粮农组织在实施为期六年的广泛改革时,并未制定全组织改革管理流程,而是采取了"边干边学"的办法.
虽然这使粮农组织能够迅速灵活地进行变革、学习和改进,但也有可能导致无法获得足够的内部支持.
目前,粮农组织正在制定人力资源变革管理战略,这是一个良好的开端,因为许多变革及其影响都与人力资源问题有关.
146.
由于没有定期进行职场氛围调查,因此粮农组织无法从员工那里得到未经过滤的反馈,即哪些变革有效、哪些本应改进或改变.
各项改革举措的实施步调不同,对整个改革进程的监督也不够明确.
缺乏全组织范围的变革管理流程,也意味着粮农组织未阐明希望以何种组织文化支持变革,也未在先前制定的组织文化变革战略基础上再接再厉.
结论及建议43结果框架结构和指标的有效性结论6:就目前的形式而言,粮农组织的结果框架未充分界定贡献途径和中间里程碑,以指导将粮农组织的产出转化为集体成果.
抽象的高级别成果没有充分反映规范工作的贡献,而指标侧重于生成知识,而不是知识的吸收利用.
成果仍然侧重于粮农组织的产出,未充分强调或具体说明粮农组织及其主要伙伴,特别是政府和捐助方,为实现国家成果而需要做出的主要贡献,或努力和问责水平.
147.
一个基本的设计问题是,与粮农组织参与的实质内容相比,战略目标成果声明过于抽象.
这妨碍了将实地实际成果与报告阶段的成果相匹配,妨碍了粮农组织充分报告成果的能力.
许多成果从未得到报告,也难以找到证据来证明结果是基于产出.
这些抽象成果没有促进报告具体的规范性成就,如抗微生物药物耐药性(粮农组织,2019)或《食品法典》(粮农组织和世卫组织,2019),因为它们过于具体,无法在成果一级报告.
148.
粮农组织产出中所呈现的工作持续时间和水平,与实现目标成果所需的规模、资源和时间之间的联系很薄弱.
更重要的是,虽然成果被确认为粮农组织及其合作伙伴的共同责任,但粮农组织成果一级的责任未作具体说明.
指标中未提及粮农组织和合作伙伴应对可持续粮食和农业系统筹资和投资做出的贡献.
149.
结果框架强调汇总报告,缺乏定性分析,难以看出变革的进展,以及粮农组织在生计和粮食系统方面工作的长期影响.
成果未说明粮农组织如何以及在哪里改善了粮食系统、生计、复原力和可持续性,或对生态系统或环境健康产生了有意义的影响.
150.
虽然在《战略框架》作出了适当安排,来维持并限制全组织技术和规范性活动的正常预算资源,但五个战略目标的规范性工作没有得到足够的重视.
粮农组织知识产品具备较高质量,但未努力将知识用到实处.
结果指标更注重生成知识产品,而不是将其转化为与发展成果相关的能力、政策和变革性投资,以改善粮食系统和生计.
151.
粮农组织大力开展全组织成果评估,以跟踪和报告产出成果.
然而,由于没有充分利用信息开展分析、改进计划、提高发展成效,因此尚未实现这些评估的全部潜力.
粮农组织战略结果框架评价44152.
随着各国日益使其成果与《2030年议程》统一,且粮农组织的结果框架保也与可持续发展目标指标保持一致,充实这些安排变得更加必要.
在落实可持续发展目标的过程中,粮农组织还需要以里程碑的形式记录由其产出和伙伴关系推动实现的目标.
153.
结果框架在连续多个两年度内得到改进和完善,包括通过了可持续发展目标的细分目标和指标,作为衡量变革标准.
然而,没有制定变革思路或指南,来说明到2030年实现可持续发展目标所需的关键变革要素的进展.
从粮农组织的产出到政策、投资和计划的采用进展,结果框架中需要以里程碑的方式来展示;同时要开展监测,以评估粮农组织对国家一级实现可持续发展目标进展的影响.
154.
最近,粮农组织做出重大努力,重新界定自身在促进实现可持续发展目标方面的工作领域,以及做出的独特贡献,特别是将结果框架与可持续发展目标保持一致.
粮农组织最近发布了关于可持续发展目标和拟议的20项关联行动的出版物(粮农组织,2018h),从中可看出粮农组织对其工作领域定义的演变过程.
这种方法接受新思维,确认发展问题与可持续发展目标明确相互依存.
资源筹措小组发起了其他努力,特别是建立了业务发展组合,这也表明粮农组织认识到,需要基于问题确定具体的工作领域,确保更有"市场".
联合国改革准备情况结论7:迄今为止,粮农组织的战略结果框架举措主要集中于内部.
然而,还没有很好地适应眼前的两大变化:《2030年议程》和联合国改革.
这将需要进一步调整和加强进程和结构,以促进粮农组织的有效参与.
155.
权力下放办事处和总部都不清楚联合国改革的影响、联合国发展系统结构的演变,以及全系统对可持续发展目标的响应.
仅有少数人了解这个主题,但尚未制定成正式的全组织指导.
156.
粮农组织意识到,有必要根据《联合国可持续发展合作框架》重新确定其在驻国家办事处的战略,但目前没有证据表明,在这方面,粮农组织向战略计划小组、技术部门和权力下放办事处提供了协调一致的全组织做法或指导.
特别严重的问题是,粮农组织缺乏在国家一级开展部署的必要灵活性和能力:国家一级的需求不断出现,并有可能妨碍其有效阐明和定位可持续粮食和农业的能力,进而妨碍实现可持续发展目标.
结论及建议45157.
迫切需要在全组织范围内统一思想,充分了解粮农组织在帮助各国实施可持续发展目标计划方面的作用和贡献.
这就要求共同认清粮农组织的专门知识如何、以及在哪些方面促进实现可持续发展目标;粮农组织该如何界定成员国和自身的成功;以及粮农组织该如何衡量其到2030年的贡献.
158.
在此基础上,应向一线部门提供清晰、有力的指导,阐明应如何在实现可持续发展目标过程中确保粮食和农业的中心地位;同时,应制定条理明确的支持机制并提供充足的资源,使一线部门能够有效参与制定《联合国可持续发展合作框架》.
3.
2建议评级标准影响紧迫程度(年)建议高中低<0.
50.
5-11-21.
参与《2030年议程》和联合国改革2.
更新粮农组织结果框架3.
调整粮农组织结构4.
调整粮农组织能力5.
加强计划管理6.
建立监测和学习机制7.
完善行政支持8.
管理变革159.
根据上述结论,评价小组提出以下相互关联的建议,供粮农组织结合《2030年可持续发展议程》,一同审议下一个版本的《2020-2030年战略框架》.
根据计划委员会的要求,每项建议以红色-琥珀色-绿色标示,以表明其相对重要性和紧迫性.
因此,这套评级系统基于指数反映是两个标准的评价结果,其中红色为最紧迫、最重要.
因此,所有建议都按照评价结果和结论的逻辑顺序提出,而不是按重要性顺序提出.
160.
根据高级管理层的要求,评价小组在附录中提出了若干具体建议,以补充或说明以下建议.
应将建议行动理解为实施建议的可能实际解决办法,供秘书处内部审查和讨论;建议行动不是硬性要求.
粮农组织战略结果框架评价46建议1:为粮农组织参与《2030年议程》和联合国改革制定明确的战略和行动计划.
在今后几个月中,将需要作出大规模的国家一级努力,以影响《联合国可持续发展合作框架》.
粮农组织需要能回应这些要求,同时铭记自身的资源限制.
评价小组建议采取以下行动:a)拟订并分发全组织战略和行动计划,阐明粮农组织参与《2030年议程》和《联合国改革》.
计划应当确保在以下方面统一认识:粮农组织的专业知识如何、以及在什么方面为各可持续发展目标做出贡献粮农组织发挥何种作用,以及如何支持各国实施其可持续发展目标计划粮农组织打算如何将工作重点从供资转向筹资粮农组织如何定义成员国和自身的成功粮农组织如何衡量今后10年(到2030年)的贡献各可持续发展目标之间的协同作用和权衡b)在副总干事(计划)下设立一个可持续发展目标协调部门,其任务是确保向驻国家办事处提供灵活、全面的指导和支持,指导其确保粮食和农业在实现可持续发展目标过程中的中心地位.
该部门应协调即时行动,确保向各国提供适当的支持,特别是已编制国家可持续发展目标计划的成员国,以及在粮农组织牵头支持的指标方面落后的成员国.
可提供的支持包括:向驻国家办事处发布指南,包括根据可持续发展目标制定十年路线图的方法,以及制定两年度里程碑实现进度表,以指导安排两年度的优先事项、工作计划、资源和产出一级的目标;根据需要为实现可持续发展目标发展国家支持能力,以指导各国的参与,特别是在《联合国可持续发展合作框架》的初步筹备阶段27;酌情为相关职能制定能力发展计划.
c)在可持续发展目标协调部门的管理下,为可持续发展目标实施工作提供专门用途资源(如以前提供给战略计划小组的多学科基金资源).
27有关进一步建议,请参阅附录6.
结论及建议47建议2:制定与发展问题有关的更具体的计划目标,表明粮农组织对可持续发展目标的主要贡献,提高结果框架作为指导粮农组织在国家一级参与的计划结构的适用性.
这一进程应阐明粮农组织规范性工作在促进全球公共产品和发展目标方面取得的成果,并确定相关指标,以推动以成果为导向的计划管理,同时对照可持续发展目标指标以及其他关键发展利益相关方的指标,监测粮农组织的贡献.
161.
粮农组织的结果框架不应仅满足于与可持续发展目标保持一致,而应将可持续发展目标进一步纳入自己的计划结构,以便促进将其计划纳入与各国商定的《联合国可持续发展合作框架》响应计划,并改进机会,促进有效建立伙伴关系并筹措资金.
162.
新的《战略框架》应详细阐述变革的途径,并发挥粮农组织在促进可持续、有复原力的粮食系统、生计和生态系统倡议方面的领导作用.
这些努力有助于根据优先发展问题,参照相互关联的行动框架模式,在粮农组织结果框架中设定新的中间成果奠定基础.
这可以作为国家一级参与的广泛模板,并使粮农组织的规范性工作更加引人注目.
163.
除了粮农组织工作的规范性领域外,结果框架应使用可持续发展目标框架跟踪今后10年(2020-2030)期间的成果进展.
制定采用渐进式里程碑的路线图,以显示从粮农组织产出到国家政策接受、投资筹措和计划实施的进展,将有助于指导计划和资源优先事项,并有助于制定两年度目标.
164.
结果框架应明确界定粮农组织、各国政府、捐助方和金融机构为实现其集体负责的成果所应作出的贡献和努力程度.
这些说明还有助于指导粮农组织参与《联合国可持续发展合作框架》并规划其贡献,并有助于根据实际情况,衡量其成果.
165.
由于可持续发展目标资金需求巨大,在结果框架中,也必须将投资筹措作为衡量标准.
相比迄今使用的所有指标,这将是衡量驻国家办事处绩效的最有效指标,也是促进建立注重结果的管理文化的手段.
166.
全组织成果评估应有助于衡量和分析粮农组织在国家一级的贡献和影响,包括政策影响、体制变革、投资/预算影响,以及推广良好做法,促进实现由各国主导的可持续发展目标.
在大力开展全组织成果评估的同时,应辅之以定性分析,以解释粮农组织如何将产出转化为成果,并确定有哪些因素促成或阻碍了里程碑的实现.
另外,应使用共同问责框架,界定相互责任,确定各项工作的主要责任方.
粮农组织战略结果框架评价48167.
在开展各项进程,重新思考结果框架和相关绩效指标时,应促使粮农组织交付链上各级部门积极参与,并吸引关键计划、技术和业务职能的代表参与.
建议3:制定交付结构,采用自下而上的逻辑,使粮农组织切合国家一级的需求,包括实施《2030年议程》的需求.
168.
组织大多数成果问责都体现在国家一级,大部分预算外资源都用于国家一级,因此,满足国家一级的工作需要,可推动在全组织规划中设定优先事项,但粮农组织授权的全球/规范工作领域除外.
因此,评价小组建议通过下列行动提高矩阵结构的效力,以支持国家一级的工作:a)按照职能(计划、技术和业务)建立更强有力的纵向沟通和参与安排,将结构各级(国家、分区域、区域办事处和总部)连接起来,以加强支持和报告在每个级别执行的主要职能.
虽然这种纵向参与目的是促进自下而上规划和自上而下的支持,但也应使驻国家办事处能够利用国家经验,影响总部和其他小组对如何实现粮食和农业中心地位的认识.
b)在分区域办事处建立和/或加强多学科计划小组,并责成其向一线部门提供计划规划、监测,响应技术支持请求.
计划小组应与总部的技术团队建立直线沟通渠道,并开展接触,以寻求支持.
一般不应要求总部各单位直接在实地一级执行计划,但可能最好由总部提供的特定全球旗舰和规范性产品和服务例外.
c)在总部设立多学科计划小组,责成其牵头战略目标下具体规定的基于问题的计划.
计划小组的成员应包括相关技术部门和现有计划职能(战略计划团队)的少数计划管理人员,和与计划有关的技术专家.
向这些计划小组抽调部分能力的粮农组织技术部门,应继续将其大部分能力用于开展粮农组织的规范性任务,同时促进将规范性任务计划性地纳入国别和区域计划.
多学科计划小组的计划管理人员将在国别计划制定过程中牵头构思、指导和横向协调工作,并在资源调动、伙伴关系、南南合作和其他跨部门职能方面与相关支持部门进行协调.
d)区域计划主任及其团队应根据具有明确区域性质的优先事项,管理并实施区域计划,并在协调多学科计划小组之间的区域内最佳做法交流方面,发挥重要作用.
在支持制定国别计划过程中,区域办事处将与总部有关部门密切合作,主要负责提供业务和行政支持.
成功的区域倡议和计划可促进在分区域一级制定计划框架,并有助于加强粮农组织计划的战略定位,和捐助方和伙伴提供支持的潜力.
结论及建议49e)考虑到驻国家办事处现有的人力资源有限,应与计划部门密切合作,建立一个分区域或区域一级的资源筹措和伙伴关系监督支持机制.
f)从技术合作计划或其他未指定用途的供资来源抽调资源,向驻国家办事处提供更直接的种子资金,促进将粮农组织的计划产品纳入其工作,并让他们更有效地利用调整后的多学科计划小组结构.
169.
图3说明了上述建议的结构,以支持采取更加面向各国需求的交付结构.
图3:支持粮农组织采取更面向各国需求的建议交付结构建议4:为确保符合需求,粮农组织需要建立机制,确保其员工职能符合各级需求,并继续培养员工能力,以适应不断变化的需求.
在这方面建议采取下列行动:a)全面审查区域和分区域办事处的技能组合和能力发展需求,阐明提高粮农组织在国家一级参与效力所需的职能,并根据东道国的发展情况和能力进行调整.
可能需要大力提高的能力包括:支持制定政策或影响投资的能力.
b)确保驻国家办事处的领导力能切合需要,并具备所需的专门知识.
在全面审查之后,粮农组织应确定所需的不同人才,相应地具体说明任务,特别是明确区分技术、管理和领导职能.
在权力下放一级需要加强的重要职能包括:区域成果和资源规划、计划组合管理、监测、评价和知识管理、沟通和宣传,以及伙伴关系和资源筹措.
还需要审查粮农组织和驻国家办事处员工的职能,需要根据这些新标准评估和挑选现任代表和新代表.
粮农组织战略结果框架评价50c)修订粮农组织的岗位流动和权力下放政策.
员工岗位流动如果得到适当实施,有助于确保粮农组织获得技术专门知识.
因此,员工招聘应基于对各办事处所需职能的系统分析.
例如,人员调配应优先考虑到总部的专门知识需求,或根据(分)区域的优先事项调整专门知识.
为补充岗位流动工作,粮农组织应确定总部、区域和分区域办事处不再需要的员额(专业和行政人员),例如因建议3提议的改组造成的冗余,或岗位长期处于空缺状态,以加强分区域办事处的多学科计划小组能力和/或增加向驻国家办事处分配编外资源(种子资金)28.
建议5:加强粮农组织总部的计划管理职能,以提供战略指导,促进计划办法.
170.
考虑到《2030年议程》和联合国改革带来的新挑战,并为制定新的《战略框架》做好更充分的准备,建议粮农组织合并所有影响粮农组织计划质量的职能,即战略计划和其他计划支持职能、战略规划和监测,进一步巩固其计划管理职能.
为了整合计划职能,需要开展若干重要任务,包括:i.
与技术和业务小组密切协商,协调和指导阐明粮农组织在支持各国实现可持续发展目标方面的作用;ii.
与技术小组协商,根据粮农组织对《2030年议程》的主要贡献,协调制定新的计划组合结构,以激励制定国别计划,提高其对外部对话者的可读性;iii.
设立直接报告计划管理工作的部门29,监督权力下放办事处的计划职能,包括指导和支持其制定计划,监测成果,开展计划业绩评估,包括定性评估;iv.
与业务小组密切协调,监督对所有供资和筹资来源的综合战略规划;v.
促进将粮农组织计划适当纳入有效的伙伴关系和合作计划中,并开展监测,以提高粮农组织指导投资战略的能力.
措施包括考虑与私营部门建立可能的伙伴关系,根据粮农组织的技术定位,促进从供资转向筹资.
28附录12讨论了此建议所涉资源问题.
29这意味着区域计划负责人将向副总干事(计划)报告,以确保计划方向的适当纵向协调.
结论及建议51建议6:建立全组织定性监测和管理学习功能.
171.
为了弥补目前机构监测和管理学习方面的缺陷,粮农组织需要开展新的定性分析作为补充,并匹配支持衡量和报告的系统,以便对照外部驱动的《2030年议程》,改善全组织业绩.
建议采取以下行动:a)在副总干事(计划)下设立战略计划监测和审查职能,以监督和推动全组织一级的监测,同时建立更具业务特点的定性计划监测和分析协调工作队,规定其职权范围和工作计划,为该职能提供支持.
根据粮农组织负责指导开展有效计划管理的任务规定,需要设立一个结构,确保对计划所产生的知识进行定性分析,并用于不断改进计划,促进实现长期结果30.
b)应在总部和区域/分区域办事处编入必要投资预算,确保人力资源和经核证的技能达到最低要求,以支持定性计划监测和分析,定期对投资组合和战略进行战略审查,加强学习和反馈循环,并为最高管理层提供有价值的见解,提高交付效率.
c)修订粮农组织的管理信息系统,使其切合计划管理人员在规划、监测和报告方面的需要.
整套企业资源规划系统应能:(1)规划粮农组织的所有活动,无论是预算外资源还是正常预算供资的活动;(2)监测和分析活动,包括定性分析,以便加强各项计划;(3)开展报告,以供问责.
d)根据对结果框架的拟议改进,评价小组还建议通过定性分析改进粮农组织的数字指标,以促进分工工作,满足计划管理人员的需要.
建议7:提高行政程序效率,以提高粮农组织在满足各国需求方面的灵活性.
172.
为了践行其核心价值观、愿望和承诺,成为一流的组织和首选伙伴,粮农组织需要利用相关基准,使其行政环境切合需要.
行政政策需要管理效率和效力之间的权衡取舍.
尤其请考虑采取以下行动:a)加强向一线下放权力.
酌情修订行政政策,增加管理人员对招聘、差旅或采购问题的决策权.
在涉及实地一级交付的关键领域,特别是在顾问招聘、采购最高限额、资源调动和伙伴关系方面,尤其应更多地下放权力给区域代表(甚至是驻国家代表)31.
30附录5中介绍了一个图表,说明如何构建该结构.
31附录4列出了可能迅速提高粮农组织灵活性的具体、即时行动清单.
粮农组织战略结果框架评价52b)制定相应的问责措施,以管理风险.
需要采取适当措施,确保获得授权的管理人员对其决定负责,同时使用事后控制措施来管理过度偏离建议做法的风险.
让管理人员负责确保行政决定中的性别和地域平衡.
委托人力资源办公室监测趋势,并报告业务部负责人,请求对滥用权力案件进行干预.
建议8:粮农组织应制定并实施一项战略,使本组织良好的变革管理做法制度化.
173.
粮农组织同联合国系统所有组织一样,一直在开展变革,并将继续实施变革.
领导层换届和最新一轮的体制改革呼唤有效的变革管理.
建议粮农组织对标良好做法和模式,将本组织的良好变革管理做法制度化.
a)设立一个小型改革管理工作队,责成其向总干事提供咨询意见,并指导制定一项战略和计划,使本组织的变革管理做法制度化.
由于没有制定变革管理蓝图(完全可以因组织和具体情况而不同),粮农组织可以遵循联检组即将发表的指导意见,并请求外部专家和/或联合国组织变革和知识实验室提供援助.
借鉴其他组织的做法以及粮农组织过去的经验,如共享服务,可以协助制定全组织范围内的变革管理计划.
b)虽然人力资源办公室有望在变革管理中发挥关键作用,但有效管理变革是本组织所有管理人员的责任.
粮农组织的所有职工必须参与这一进程,并征求他们的意见和关切,并将其纳入决策和流程.
下一次两年度全球调查(将于2019年启动)为听取职工意见提供了机会,可了解他们对行政服务的看法、他们在本组织的经验,以及与粮农组织文化有关的问题.
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前几天还在和做外贸业务的网友聊着有哪些欧洲机房的云服务器、VPS商家值得选择的。其中介绍他选择的还是我们熟悉的Vultr VPS服务商，拥有比较多达到17个数据中心，这不今天在登录VULTR商家的时候看到消息又新增一个新的机房。这算是第18个数据中心，也是欧洲VPS主机，地区是瑞典斯德哥尔摩。如果我们有需要欧洲机房的朋友现在就可以看到开通的机房中有可以选择瑞典机房。目前欧洲已经有五个机房可以选择，...
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HostYun：联通AS9929线路,最低月付18元起,最高500Mbps带宽,洛杉矶机房
最近AS9929线路比较火，联通A网，对标电信CN2，HostYun也推出了走联通AS9929线路的VPS主机，基于KVM架构，开设在洛杉矶机房，采用SSD硬盘，分为入门和高带宽型，最高提供500Mbps带宽，可使用9折优惠码，最低每月仅18元起。这是一家成立于2008年的VPS主机品牌，原主机分享组织(hostshare.cn)，商家以提供低端廉价VPS产品而广为人知，是小成本投入学习练手首选。...
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