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未经允许请勿引用经济预测分析第7期国家信息中心2012年2月16日地方融资平台需要在规范中实现健康发展内容摘要:地方融资平台在应对2008年世界金融危机中发挥了重要作用,但也使地方政府隐性债务大增,增加了银行信贷风险.
作者认为,对地方融资平台不应简单否定,应客观分析地方融资平台的利弊,趋利避害,建立和完善相关法律体系,进一步清理和整合现有地方融资平台,逐步完善风险防范体系,促进地方融资平台健康发展,在规避风险的前提下,保持地方经济发展的活力.

近几年来,地方融资平台始终处于舆论的风尖浪口,各界的负面评价远远多于正面肯定,更有学者将其视为中国的"次贷",把政府融资平台当成了可能释放中国版"次贷危机"的潘多拉魔盒,必欲除之而后快.
有些专家虽然没有全面否定地方政府融资平台,但也认为其只是旁门左道,只有象西方国家一样发行地方债才是正道.

然而,当今世界早已过了"西方的东西就是好东西"的时代.
在政府融资平台的问题上,我们需要理性的思考和清醒的认识,不能"因为洗澡水脏了,就连孩子一起倒掉".
如果说,在中国发行地方债券需要翻过一座山的话,规范政府融资平台发展只需迈过一道坎.
相对前者,规范中发展政府融资平台发可能更符合我国国情.

一、地方债并非是中国版的次贷资产最近,有关研究发现一个有趣的现象:近10几年来,国际上重大的经济危机往往发源于"表外业务"领域.
1997年亚洲金融风暴时,韩国企业集团下属公司的巨额表外负债大部分是外债,成为导致危机的重要诱因.
在2008年的全球金融危机中,华尔街投行的表外活动和可算作美国政府表外活动的"两房"(房地美与房利美)贷款,也被认为是金融海啸的主因.
在我国法规严禁地方政府发债的情况下,地方政府通过各种渠道形成的债务基本上可以列入"表外业务"的范畴.
以最近几次国际金融危机的教训来类推,地方政府债务有可能成为中国"次贷危机"的诱因.

应该说,这种担心并不完全是杞人忧天.
2010年,监管层曾对地方融资平台贷款进行摸底清查,结果显示,在所有项目中,项目本身现金流能偿还贷款本息的只有27%,其余73%的项目都存在着不同程度的风险.
非常不凑巧的是,在"欧债危机"成为世界经济中"达摩克利斯之剑"的同时,中国地方政府性债务也迎来了持续几年的偿债高峰.

理论上讲,由于银行和地方财政在较大程度上已经被地方融资平台捆绑在了一起,一旦地方融资平台无法支付到期债务或贷款本息,地方政府将承担最终偿付义务,政府的或有负债将转变成直接负债,公司债务风险也就相应转变为财政风险;如果政府因财政困难不能履行偿债义务的话,银行就将相应地出现大量的呆坏账,财政风险因而将演变为金融风险,进而可能扩散为全局性经济危机.

然而幸运的是,虽然我国地方政府债务属于"表外业务",但它既不象亚洲金融危机之前的韩国企业表外负债,也不象次贷危机之前华尔街投行的表外活动那样被人们所忽视,相反它已经引起了各界的高度关注,政府相关部门已经多次组织力量对此进行摸底调查.
结果表明,我国地方政府债务风险总体可控,不至于引发经济与金融危机.
2010年我国中央和地方财政债务余额(共计17.
45万亿元)与当年GDP之比为43.
8%,没有超过60%的国际警戒线.
另有材料显示,如果不将中央政府债务计算在内,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.
25%,也处于安全范畴之内.
加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.
45%,这一水平虽然略超国际警戒线,但仍远远低于全球各国和地区债务率92.
6%的平均水平.
同时,考虑我国经济快速增长和各级政府部门掌握着巨额的国有资产,我国地方政府债务风险是可控的.

由此可见,将地方债务视为中国版的"次贷",确实有些夸大其词.
相反,将地方政府债务视为应对次贷危机所付出的代价,可能更合乎情理.
俗话说,"覆巢之下岂有完卵",次贷危机爆发之后世界各国经济纷纷陷入困境,然而中国似乎是一个例外,不仅GDP年增幅始终保持在9%以上的世界最高水平,而且通胀率在金砖国家中也保持了最低水平.
如果与亚洲金融危机时期相比较,本次危机中我国经济形势更是可圈可点.
亚洲金融危机只是一个区域性危机,中国付出的代价至少包括:大量国有企业破产和工人下岗,四家银行在定向发行2700亿元特别国债用于补充资本金和将近万亿元不良资产剥离给四家资产管理公司之后依然需要依靠专门通道上市融资才能摆脱困境,GDP增长连续多年在"七上八下"的区间中挣扎.
次贷危机是一个全球性的大危机,中国经济却似乎没有受到多少影响,财政收入、企业效益和居民收入依然保持了较快增长,农民工招工难现象依然普遍存在,中国三家银行进入世界前五大银行,付出的代价除了拉高了房价之外似乎就只剩下地方债务了.
显而易见,这种代价无论是与同期其他大国相比,还是与亚洲金融危机时的中国相比,都是相对较小的.

二、地方融资平台是中国经济奇迹中的一个重要创新如果能对地方政府债务问题具有正确的认识,地方融资平台自然就不会被视为潘多拉魔盒.
相反,在笔者看来,地方融资平台的出现和发展不仅对中国经济健康发展具有重要意义,而且也是中国经济奇迹的一个有机构件.

众所周知,中国经济奇迹不仅用西方经济学理论无法解释,而且用苏东的社会主义实践经验也没法理解,直到张五常发现中国存在奇特县域经济,这才开始逐步解开中国经济发展的谜团.
中国县域经济具有独一无二的两大特点:一是中央政府容忍地方政府进行制度创新.
中国改革开放以来的许多重大创新都是地方所为.
在地方创新取得良好效果之后,上级政府再加以支持、总结和推广,从而在更大范围内发挥作用.
二是上级激励县政府领导班子投身于市场竞争中,县政府由于掌握劳动力、土地资源等重要生产要素,而且掌握着当地计划、价格和制度的制定权,对社会资源的调动能力和效率都远非市场机制自发作用可比,所以能够创造出自由市场经济无法理解的经济增长速度.

当然,上述两个特点并非只存在县级层面上,而是在除了中央之外各级行政层面普遍存在.
在这样一种大环境下,地方政府融资平台的出现和发展才成为可能:第一,在禁止地方政府发债的约束下,它是地方政府获得融资能力的一项重要创新;第二,地方政府如果想要有效地调动和整合各种有形和无形资源来推动当地经济增长,似乎没有什么方法比自己直接设立地方融资平台来得更为便捷.

地方政府融资平台从改革开放之初就已经出现,在中国创造经济发展奇迹的过程中发挥了不可替代的作用.
中国经济奇迹不仅表现为经济持续高速增长,也表现为中国国际经济地位的快速提高,后者在最近两次国际金融危机中得到了突出表现.
中国由一个普通的经济体变成在亚洲最具影响力的经济体正是从亚洲金融危机开始,而进一步发展成为在世界上最具影响力的经济体则正是从美国次贷危机开始.
中国经济之所以能够化他国之"危"为自身之"机",秘诀正是在于危机时刻地方政府能够通过以融资平台为主的诸多渠道快速融来资金,大量增加政府投资,从而在较大程度上弥补市场自发力量的不足,保证经济相对平稳运行.

数据表明,亚洲金融危机和次贷危机爆发的第二年正是地方政府性债务规模增长最快的年份.
其中,1998年债务余额同比增长48.
20%,2009年则同比增长61.
92%.
通常地,地方政府债务与政府支出是成正比的,由上述数据可知,1998年和2009年,这两个危机最严重的年份,正是各级地方政府支出增长速度最快的年份,相应地也是地方政府对整个国民经济做出了最大贡献的年份.

(数据来源:2010年《全国地方政府性债务审计结果》)三、优先发展规范性地方融资平台应列入政府规划政府融资平台积极而重要的作用是有目共睹的,却陷入口诛笔伐的漩涡之中,除了确实存在着潜在风险之外,一个重要原因则是政府融资平台因其与诸多征地、拆迁、违纪和腐败事件有关,从而引发国民的明显反感.
在这种背景下,我们尤其不能感情用事,不能因为出现问题而轻易否定地方政府融资平台在中国经济发展中所发挥的巨大作用.

1、短期看,发展规范的地方融资平台比允许地方政府发债有明显的优越性虽然,2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市已经开展地方政府自行发债试点,但是因建立地方政府发债机制涉及诸多难题,短期内难以大规模推广:一是需要进行相关的政治体制改革.
以美国为例,州政府可以自主发行地方债主要是因为其政体为联邦制,州政府具有独立的立法权,同时财政相对独立,而且允许政府破产.
这些条件在中国都不存在.
这就使地方政府发债这件看似简单的事情实际上并不简单,至少必须对中央和地方财权、事权和职能重新划分之后地方政府才有可能获得发债权.
二是地方政府能够自主发债的前提是,地方政府财政预算和财政收支要受到外部的严格监督,使得地方政府的资产负债表必须在安全可控的范围之内.
但是,目前不仅是地方政府,包括中央政府在内都还没有这样健全的制度安排.
三是允许地方政府发行债券,相当于以政府进行债券融资取代当前政府从银行融资,这需要市场投资者能够对政府债务融资风险有个清晰的了解.
这就需要地方政府定期提供详尽的资产和负债信息,更需要外部评级机构进行价值评估.
而不管是政府完备、透明的财务报告体系的建立,还是独立、合格评级机构的培育都不是短期内能够完成的目标.
四是允许地方政府发行债券,就需要一个巨大的债券市场消化,这一市场的建立还有漫长的路要走.

相比之下,发展规范地方融资平台具有明显的可操作性.
经过三十多年的发展,地方融资平台各种问题已经得到了较为充分的暴露,成因和弊端也得到了较为清晰的认识.
与此同时,在各地的实践中也有许多成功的案例,重庆"八大投"的成功经验甚至得到了世界银行的高度评价.
通过对经验和教训这正反两方面的归纳和总结,将使得我们能够有可能制订出较为科学合理的法规制度,推动地方融资平台走上规范发展的良性道路.

除了操作的便利性之外,融资平台相对地方债券的另外一个强大优势在于其强大的融资能力.
它可以通过先导性投资、参股、控股、转让特许经营权等方式,有效汇集社会闲散资金用于建设,其规模远远大于地方债.
以上海为例,仅仅是城市建设投资开发总公司这一个融资平台就为上海市筹措资金累计2000亿元,而上海由财政部代发2009年和2010年的政府债券分别只有76亿和71亿.

2、中长期看,发展地方融资平台也具有一定客观必然性上世纪90年代后期,国务院以国办名义或财政部名义多次下发通知,要求上报相关数据和明确禁止政府借贷或担保,但地方融资平台规模却越来越大,融资方式也不断翻新.
这本身就已经从一个侧面说明,地方融资平台并非是一张公文所能取消的事物,它的存在具有一定的客观必然性.

第一,有利于延续中国经济奇迹.
在笔者看来,中国经济发展最重要的创新是发挥了政府与市场,或政府官员与企业家两个积极性,这是一种与世界其他各国(包括前苏东在内)都不相同的全新经济发展模式,也是与西方经济学中"政府不参与具体经济活动"的基本前提假设完全不同的新模式.
然而,正是这种独一无二的经济模式造就了中国经济奇迹.
尽管这种模式与其他任何经济发展模式一样,需要与时俱进地不断改革和完善,地方融资平台也应当与时俱进地不断规范和完善,与地方公债互为补充,在控制风险的前提下推动地方经济发展.

第二,有利于应对国际金融危机带来的世界经济大调整.
次贷危机是资本主义发展模式内在矛盾爆发的一次大危机,这一论断已经得到越来越多的验证.
由此,世界经济产业布局、产业模式、国际贸易格局和游戏规则都在进入大的调整,这次世界经济的大调整将经历比较漫长的时期.
受外部环境变化影响,未来较长时期内,中国经济不仅需要结构转型,增长速度也会相对下降.
在这种情况下,民营经济虽然可以在体制松绑和政策支持下发挥更大的作用,但受规模小和利润导向等约束,难以担当重任;而各地政府融资平台则可以其投资的公益性、先导性、对银行的吸引力和大规模吸引社会资金的能力而发挥中流砥柱的作用.
与此同时,未来相当长的时期内我国面临着城市化建设、新农村建设、民生工程建设等重任,相关项目大多是公益或半公益、微利或无利,而且投资规模大、回收时间长,在相关投融资体制改革完成之前,往往只有地方融资平台愿意而有能力去完成.

第三,有利于与地方债券形成互补关系.
地方债和地方融资平台公司虽然都是以地方政府信誉做保证,所筹集的资金用途也大致相同,但由于两者融资主体、运作程序、担保方式、收益权确定、资金使用方式和效率都不相同,未来即使地方债获准发行,也不会完全取代融资平台.
相反,两者只会形成相互补充的关系.
届时,各地可以根据自身资质条件和对资金使用安全性的要求等因素,在发债和平台融资之间进行选择和组合.

四、规范地方融资平台发展的相关建议地方融资平台在为中国经济健康平稳运行做出不可替代巨大贡献的同时,也和中国改革开放以来的其他地方自发创新一样,必然要经历一段"摸着石头过河"的发展时期,并难免会出现这样那样的问题,这是很正常的现象.
正如我们不能因为股市曾经"不如赌场"就将股市关闭、土地市场弊端丛生就将土地市场关掉一样,应充分认识政府融资平台在中国经济发展中所发挥的不可替代的巨大作用,针对实践中存在的问题,提出改进措施,引导其进入规范轨道上健康发展.

1、建立促进地方融资平台健康发展的相关法律体系规范发展就离不开法制建设.
融资平台作为地方自发创新出来的事物,目前还缺乏严格的法制约束和指导.
鉴于地方融资平台存在的客观性和在相当长时期内的必要性,相关法制体系建设是一个亟待完成的课题.
通过法制建设,让地方融资平台公司的设立、运行和管理都有据可依,不仅可以有效防范风险,有利于自身的健康发展,也有助于制止地方政府违规担保承诺行为,切实降低地方融资风险,维护政府公信形象与民生利益,2、进一步清理和整合现有地方融资平台,规范融资平台体系历史上,由于缺乏相关法规指导,各地融资平台的设立和运作很多不规范,造成数目众多、业务混乱、多头举债等现象,融资平台之间和监管部门之间缺乏有效的沟通和协同效应,使得总体负债状况难以精确统计.
为此,国务院多次下发关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知,要求各地各部门抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.
但目前情况下,这项工作还未真正完成,需要进一步深入.

清理和整合现有地方融资平台的目的是建立新型规范的融资平台.
对不符合规定或无融资业务的平台予以裁撤,对资产规模小、资本金到位不足的融资平台尽快清理,其他平台则应根据经营性、半公益性和公益性不同分类,在整个城市或者地区(部分经济大县可以县为单位)范围内整合成三个总公司,并分别制定不同的管理和支持政策.
在每个总公司下面按照业务分类明确原则,建立专业子公司.
由总公司统一负责政府投资项目的投融资工作,统一管理财政注入的各类资本金和融资资金,统一负责承接国债资金及国家投资的基础设施和产业类资金,并对子公司行使出资人权利,对其资金使用、财务运行、绩效考核、风险控制等实施有效管理.

坚持政府主导原则,投融资平台在中央政府宏观政策指导下运营,在投资方向、领域、重点等方面体现当地政府经济社会发展的决策部署和目标,接受政府及相关部门的监督管理.
与此同时,努力推进投融资平台公司"借、用、还、管"一体化经营,建立决策、管理、执行、监督相分离的新型投融资体制机制,推动投融资平台融资行为市场化,实施责任制考核,在"放权、增效、管住"的原则下,将经营目标与绩效考核挂钩,促进投融资平台健康发展.

3、逐步建立完善的风险防范体系在地方融资平台企业的经营管理方面,应逐步完善公司治理结构,严格按照《公司法》规范企业经营管理,建立健全董事会、监事会制度.
建立投资经营风险防范机制,要求重大投资决策需要经过专家论证、风险评估、管理层及最高决策层决议通过等一系列规范流程,建立起以债务率、负债率、偿债率等指标为支撑的地方政府性债务风险预警指标体系,减少盲目投资可能出现的风险.
建立政府确定的公益性非赢利性项目的补偿机制,建立审计管理职能,制定审计管理办法和年度审计计划,聘请有资质、有规模的会计事务所等中介机构作为平台公司财务顾问,推动企业自觉规范经营.
针对公益和半公益性平台,建立规范合理的政府补偿机制.