国家安全美国白宫已禁止人员出入

第四章国家安全制度本章是关于国家安全制度与工作机制的规定.
国家安全制度是国家安全工作的具体运行方式,通过制定和实施国家安全制度,使本法前三章规定的国家安全领导体制得以贯彻,维护国家安全的任务得以落实,各有关主体维护国家安全职责得以正确履行,从而确保实现本法的立法目的.
正因为如此重要,本章用了较大篇幅作了详细规定,是整部法律中唯一章下分节的.
具体而言,本章主要规定了十项国家安全制度与工作机制:一是国家安全重点领域工作协调机制;二是国家安全工作督促检查和责任追究机制;三是国家安全战略贯彻实施机制;四是国家安全工作重大事项跨部门会商工作机制;五是国家安全协同联动机制;六是国家安全决策咨询机制;七是国家安全情报信息制度;八是国家安全风险预防、评估和预警制度;九是国家安全审查监管制度;十是国家安全危机管控制度.
虽然有的称为"制度",有的称为"机制",但只是侧重点不同,并无质的区别,在一定意义上,制度的内涵更广泛一些,是包容机制在内的.

第一节一般规定第四十四条中央国家安全领导机构实行统分结合、协调高效的国家安全制度与工作机制.
【释义】本条是关于国家安全制度与工作机制基本要求和目标的规定.
党的十八届三中全会决定成立国家安全委员会,是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现国家长治久安的迫切要求,是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障,目的就是更好适应我国国家安全面临的新形势新任务,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制,加强对国家安全工作的领导.
而这种体制上的领导,必须通过一系列的国家安全制度和工作机制来贯彻和体现.
2014年1月24日,中共中央政治局会议明确,中央国家安全委员会遵循"集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效"的原则开展工作.
因此,本条从实体和程序两个方面,对这一系列国家安全制度和工作机制进行了设计和规定.
其中,"统分结合"是实体要求,"协调高效"是程序目标.

所谓的"统",是指统一、统筹.
国家安全事权在中央,因此,国家安全工作必须高度集中,统于中央.
习近平同志在对十八届三中全会决定的说明中明确指出,之所以成立国家安全委员会,目的是要"搭建一个强有力的平台,统筹国家安全工作".
本法第四条确立了"集中统一、高效权威"的国家安全领导体制;本法第五条明确规定"统筹协调国家安全重大事项和重要工作"是中央国家安全领导机构的重要职责之一.
这些都是"统"的要求在本法中的具体体现.
在国家安全体制机制上实行"统",不是我国的独创,而是适应国家安全形势发展,对世界主要国家经验的吸收借鉴.
综观当今世界各国国家安全领导体制,基本都已建立了国家安全委员会或者类似机构,形成以国家元首或政府首脑为核心的国家安全体制机制,对涉及国家安全及相关领域事务实施一体化调控.
如美国,总统可以通过国家安全事务助理对国安会发布指令,就重大军事和外交事务进行协调,而国家安全事务助理直接由总统任命,对总统负责,不需要得到国会批准;德联邦安全委员会隶属内阁委员会,负责处理涉及国家安全的重大问题,协调国防、安全、情报等相关事务,有"核心内阁"之称.

所谓的"分",是指在国家安全事务上,各责任主体分兵把口、各负其责.
我国实行条块结合的行政管理体制,各部门对本系统业务(所谓"条")、各地区对本辖区事务(所谓"块"),负有领导或指导的职能,都是维护国家安全的责任主体.
因此,本法第三章用了较大篇幅,对有关国家机关和各地区、各部门维护国家安全的职责进行了详细规定.
世界各国的国家安全委员会或者类似机构普遍由该国的核心决策层组成,这一特点决定了国家安全委员会是一个决策部门而不是执行部门.
如美国国安会包括总统、副总统、国务卿、国防部长4名法定成员及2名法定顾问,参联会主席担任军事顾问,国家情报总监担任情报顾问.
俄罗斯联邦安全会议由总统任主席,常委包括总理、联邦委员会(议会上院)主席、国家杜马(议会下院)主席、总统办公厅主任、安全会议秘书、内务部长、外交部长、国防部长、联邦安全局局长、对外情报局长、安全会议副秘书、安全会议(专职)常委等.
日本国家安全保障会议则由4大臣会议构成常设核心机构,包括首相、内阁官房长官、外务大臣和防卫大臣.
我国中央国家安全委员会由习近平同志任主席,李克强、张德江同志任副主席,下设常务委员和委员若干,主要职责是国家安全工作的决策和议事协调,而不是国家安全工作的执行,维护国家安全的责任必须而且只能由各责任主体分别承担.

"协调",是指协调行动.
国家安全因素的复杂性,决定了国家安全工作牵一发而动全身,一旦国家安全危机出现或者次生、衍生灾害发生,需要有效动员各方力量,共享各方信息,调动各方资源,统筹协调,集中优势,形成合力,共同应对危机和灾害,切实维护国家安全.
本法第四十五条规定了国家安全重点领域协调工作机制,第四十八条规定了跨部门会商工作机制,第四十九条规定了中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制,这些制度和机制的设立,目的都只有一个,就是防止各责任主体相互掣肘、产生内耗,确保在维护国家安全工作中能够协调一致、共同行动,调动一切能够调动的力量、资源,形成维护国家安全的合力.

"高效",是指运转高效.
国家安全事关重大,要求国家安全工作体制机制必须高效运转,否则就会丧失战机、酿成大祸,造成不可挽回的后果.
因此,"高效"是各国在设计国家安全工作机制时必须考量的重要因素之一.
综观世界各国,国家安全机构的一个普遍特点是组成人员少.
一般都由国家元首担任主席,其他正式成员有外交部长和国防部长,以及负责国家安全机构日常工作的高级官员等,召开会议时,根据不同的会议内容和需要,邀请其他内阁成员和官员参加.
美国国安会由4名法定成员和2名法定顾问构成,常设工作班子人数约40至50人;日本国家安全保障会议的法定成员由首相、内阁官房长官、外务大臣和防卫大臣4人组成,如需扩大会议,则由首相决定召开包括总务大臣、财务大臣、经济产业大臣、国土交通大臣、国家公安委员会委员长在内的9大臣会议;如遇紧急事态,则由首相指定内阁成员举行紧急事态大臣会议.
国家安全保障局为其常设机构,工作人员约为60至70人.
另一个共同的特点是层级紧缩,指挥系统扁平化.
国家安全机构通常直接对国家元首或政府首脑负责,在处置重大紧急突发事件时,国家元首或政府首脑可以通过国家安全机构工作机制直接对各有关部门发布指令.
如在击毙本·拉登的行动中,奥巴马曾经召集由外交、国防、情报等核心部门负责人组成的国安会特别小组,在白宫进行现场指挥和决策.
综上可以看出,人员精干、层级紧缩,是各国国家安全体制机制运转高效的重要保证,因而为本法所借鉴.

第四十五条国家建立国家安全重点领域工作协调机制,统筹协调中央有关职能部门推进相关工作.
【释义】本条是关于国家安全重点领域工作协调机制的规定.
"机制",原指机器的构造和工作原理,用于社会现象中,则指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式,即系统维持其潜在功能并使之成为特定的显现功能而以一定规则规范系统内各组成要素间的联系、调节系统与环境关系的内在协调方式及调节原理.
准确把握机制的概念,主要在于两点:一是事物存在不同部分是机制存在的前提,因为事物有各个部分的存在,就有一个如何协调各个部分之间关系的问题;二是机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来,使它们协调运行而共同发挥作用.
对于大多数国家而言,国家安全工作都涉及军事、外交、国防、情报、安全、内政、经济发展等众多部门,在工作配合中,常常产生部门利益化、情报信息沟通不畅、协调不力甚至相互掣肘等问题,因此,建立协调机制,将各责任主体相互配合、相互协作共同完成维护国家安全任务的方式予以制度化,对于确保顺利完成维护国家安全任务是十分必要的.
很多国家都会选择通过建立一系列的制度和机制,协调各方利益,规范各方行为,从而达到减少决策执行成本的目的.
比如,1947年美国建立国家安全委员会的目的就是对武装力量、情报系统和外交部门进行全面重组和整合,以解决文官和军方以及各军种之间的政策协调、情报部门之间的信息共享、情报部门对战场行动的有效支持等一系列问题.
当前,我国国家安全体制机制总体是好的,但面对对外维护国家主权、安全、发展利益和对内维护政治安全、社会稳定的双重压力,面对各种可以预见和难以预见的风险因素,面对日益凸显的非传统领域安全,原有的国家安全体制机制还存在一些不适应、不完备问题,其中一个重要问题就是国家安全资源和力量分散,配置不合理,统筹协调不够.
必须建立工作协调机制,在力量使用、资源配置、信息共享等方面进行统筹考虑、统一调度,才能适应国家安全形势和任务的要求.

国家安全领域需要协调的方面很多,本条规定的工作协调机制是针对国家安全重点领域而建立的.
所谓国家安全重点领域,主要是指那些对国家安全具有决定意义或重要影响的领域,一旦这些领域产生安全风险,将对我国的总体国家安全造成较大的冲击和影响.
本法第二章"维护国家安全的任务"中,用较大的篇幅详细规定了各相关领域维护国家安全的任务,随着本法的颁布实施,这些领域将成为当前和今后一段时期维护国家安全的重点,都有必要探索建立工作协调机制.
当然,国家安全的具体范围不是一成不变的,根据形势的发展,一些原来很突出的问题可能会逐渐淡化,而一些原来没有预见的风险可能会慢慢显现,维护国家安全的侧重点也会随着形势的发展而有所变化.
本法第三十四条规定"国家根据经济社会发展和国家发展利益的需要,不断完善维护国家安全的任务",已经明确指出维护国家安全是一个不断发展变化的过程.

在具体对象上,本条规定的重点领域工作协调机制,是中央有关职能部门之间的协调机制,也就是说,国家安全重点领域工作协调机制,协调的是中央有关职能部门之间的关系.
这也从侧面印证了国家安全事务特别是重点领域国家安全事务的决策权在中央.
同时,由于这些部门在国家权力系统中处于顶层,往往在各自系统内对下都有指导、协调的职能,这些顶层职能部门之间的关系协调好了,工作机制理顺了,实际上就是整个系统之间、部门之间工作机制理顺了,有利于消除掣肘,打通关节,形成合力.
所以本条规定"统筹协调中央有关职能部门推进相关工作".

建立协调机制,在我国其他法律法规中也有类似的规定.
如中国人民银行法第九条规定"国务院建立金融监督管理协调机制";科学技术进步法第十二条规定"国家建立科学技术进步工作协调机制";等等.
实践中,我国也在一些重点领域探索建立了相关职能部门之间的工作协调机制,如社会治安综合治理工作协调机制、大型活动安全保卫工作协调机制、突发公共卫生事件应急协调工作机制等.
另外,世界一些主要国家基本上也都建立了相关的协调机制.
如美国,在国安会副部长级委员会之下设立了类似的协调委员会,成员包括各部门和机构的专家和高级官员,分为地区性协调委员会和职能性协调委员会两类.
地区性协调委员会由国务卿主持、下设欧洲、俄罗斯与乌克兰、拉丁美洲、东亚、非洲和近东(南亚)等地区委员会;职能性协调委员会下设国防委员会、国际经济委员会、情报委员会和军备控制委员会,分别由国防部长、财政部长、国家情报总监和总统国家安全事务助理主持.
当在涉及国家安全问题的决策上,美政府各部门由于各自利益不同或政策方案侧重点不一而发生意见冲突时,协调委员会就会在认真研究各部门共同关心的安全事务和安全政策的基础上,提出符合整体利益或尽可能兼顾各方利益的解决危机的立场和对策,对有关安全决策的预算施加影响,并向总统推荐可行的选择方案,推动各军种及政府相关部门更有效地开展合作.

第四十六条国家建立国家安全工作督促检查和责任追究机制,确保国家安全战略和重大部署贯彻落实.
【释义】本条是关于国家安全工作督促检查和责任追究机制的规定.
督促检查工作是政府工作的重要组成部分,是政府全面履行职责的重要环节,是落实党和政府重大决策部署的重要保障.
加强督促检查工作,对促进科学决策、改进工作作风、实现经济社会发展目标、完成深化改革任务、落实全面建成小康社会要求具有重要意义.

国家安全工作至关重要,必须要确保有关决策和部署件件有落实,事事有回音.
但是从现实情况看,当前一些地方和部门对抓国家安全工作部署落实的认识还有偏差、作风不够扎实;重布置、轻落实,有令不行、有禁不止,推诿扯皮、敷衍塞责等现象时有发生;选择性执行、象征性落实等问题不同程度存在.
为解决这些问题,必须建立健全国家安全督促检查和责任追究机制.

我国此前颁布的法律和行政法规中已有明文规定督促检查机制的先例.
比如,《民用核设施安全监督管理条例》第六条规定,核设施主管部门的职责之一是"负责所属核设施的安全管理,保证给予所属核设施的营运单位必要的支持,并对其进行督促检查".
2014年8月,国务院办公厅正式印发《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》,将督促检查机制建设提升到一个全新的高度.

根据上述意见,健全完善常态化的督促检查工作机制,主要是建立健全以下四个机制:一是统筹协调机制.
建立政府统一领导、办公厅(室)综合协调、督促检查机构组织实施的工作体系.
地方各级政府、各部门主要负责人是抓落实的第一责任人.
各级政府办公厅(室)要围绕政府工作的中心任务和重大决策部署,研究提出督促检查工作计划.
督促检查机构负责督促检查工作计划的组织实施,负责对本级政府各部门督促检查工作的协调和对下级政府督促检查工作的指导.
二是分级负责机制.
各地区、各部门要根据职责要求,负责党中央、国务院重大决策部署的督促检查;负责同级党委、政府决策部署的督促检查;负责对下级机关贯彻落实情况的督促检查.
三是协同配合机制.
各地区、各部门要加强与党委督促检查工作的衔接和配合,充分发挥监察机关行政监察和审计部门专项审计的监督作用、统计部门民意调查的辅助作用、新闻媒体的舆论监督作用以及第三方机构的专业评估作用,整合各方资源,形成工作合力.
四是动态管理机制.
要规范督促检查的工作流程,实现对重大决策部署贯彻落实的全过程、动态化管理.
在出台重大决策部署时,督促检查机构要会同有关部门同步建立督促检查工作台账,细化任务分工,明确责任单位,规定完成时限,加强跟踪督办,确保决策落实、政策落地.

具体而言,督促检查工作制度包括五项制度:一是限期报告制度.
上级印发重要文件、召开重要会议、作出重要部署后,下级和有关部门要按规定时限报告贯彻落实情况;上级领导同志的重要批示和交办事项,有关地方和部门要按时限办结并报告办理情况.
二是调查复核制度.
对地方和部门报告的重大决策部署落实情况,要选择社会关注度高、影响面大的事项进行实地调查复核.
对重点督查事项,视情开展"回头看""再督查",切实增强督查实效.
三是情况通报制度.
对重大决策部署落实情况要适时通报,对抓落实工作成效明显的地方和部门,要总结其经验,交流推广,推动工作;对工作进展缓慢、落实不力的地方和部门,要指出问题,责成报告原因及改进意见.
四是责任追究制度.
发现重大决策部署落实中存在失职渎职、违纪违法等情形,要及时将有关情况和线索移送监察机关立案调查,严肃追责.
五是督查调研制度.
围绕经济社会发展中的重点问题、难点问题、热点问题,积极开展督查调研.
深入基层,发现问题,查明原因,提出解决问题的对策、建议,为完善决策提供依据和参考.

从以上规定可以看出,督促检查和责任追究是相互关联的,督促检查出问题就一定要追究责任,督促检查的效力要靠责任追究来体现,可以说责任追究是督促检查的重要环节.
本条规定的是"督促检查和责任追究机制",突出强调了责任追究的问题,最根本的原因是,为了强调国家安全工作事关重大,对上级作出的各项决策部署,有关责任单位必须不折不扣地贯彻落实,对于那些敷衍塞责、贯彻执行不力的,要坚决追究责任.

督促检查和责任追究的落脚点是抓落实.
本条明确规定,建立国家安全工作督促检查和责任追究机制的目的是"确保国家安全战略和重大部署贯彻落实".
也就是说,国家安全工作督促检查和责任追究机制的督查内容:一是"国家安全战略",二是"重大部署".
关于国家安全战略,2015年1月23日,中共中央政治局会议审议通过了《国家安全战略纲要》;本法第六条也对国家安全战略的主要内容作了明确规定,即"全面评估国际、国内安全形势,明确国家安全战略的指导方针、中长期目标、重点领域的国家安全政策、工作任务和措施".
对于重大部署,主要是涉及国家安全的法律法规及规范性文件、重要会议精神、重要批示或指示、重要工作方案以及经过批准付诸实施的相关部门提出的应对国家安全风险的意见和建议等.
当前和今后一个时期,要突出抓好国家安全法的贯彻实施.

第四十七条各部门、各地区应当采取有效措施,贯彻实施国家安全战略.
【释义】本条是关于国家安全战略贯彻实施机制的规定.
借鉴世界主要国家的做法,近年来我国积极推进与制定国家安全战略相关的工作.
比如,2014年6月,中央财经领导小组召开会议,专题研究制定能源安全战略工作.
2015年1月23日,中共中央政治局召开会议,审议通过《国家安全战略纲要》.
2015年7月1日,国家安全法颁布实施,第六条明确规定:"国家制定并不断完善国家安全战略,全面评估国际、国内安全形势,明确国家安全战略的指导方针、中长期目标、重点领域的国家安全政策、工作任务和措施.
"至此,制定国家安全战略作为维护国家安全的重要措施与任务,以立法的形式得以确立.

制定国家安全战略是维护国家安全的重要一步,但还只是第一步,更重要的是贯彻实施国家安全战略,确保国家安全战略规定的举措、任务能够落到实处,扎实推进、稳步实施.
各部门、各地区贯彻实施国家安全战略有很多种方式,目前主要是以下三种.

一是制定法律、法规、部门规章以及规范性文件.
比如,《国家安全战略纲要》提出要"把法治贯穿于维护国家安全的全过程",制定出台国家安全法就是把法治贯穿于维护国家安全工作的最重要的举措.
国家安全法是适应我国国家安全面临的新形势、新任务制定的一部具有综合性、全局性、基础性的法律,以法律的形式确立总体国家安全观的指导地位,科学界定国家安全的内涵和外延,明确维护国家安全的各项任务,建立健全国家安全制度和国家安全保障措施,特别是在第六条和第四十七条分别对制定和实施国家安全战略作出明确规定,为贯彻落实国家安全战略,构建国家安全体系,走出一条中国特色国家安全道路奠定了坚实的法律基础.

二是制定本领域、本系统的安全战略,细化目标、分解任务,使之更具针对性和可操作性.
比如,2015年5月26日,国务院新闻办公室发表《中国的军事战略》白皮书,对国家安全形势特别是军事安全形势作出分析,对当前和今后一个时期的军事战略进行部署和规划.
该白皮书在前言中特别指出,"建设巩固国防和强大军队是中国现代化建设的战略任务,是国家和平发展的安全保障.
军事战略是筹划和指导军事力量建设和运用的总方略,服从服务于国家战略目标.
"三是制订工作计划或工作方案,列出进度表,明确责任人,组织人力物力财力予以贯彻落实.
这是大多数部门和地区贯彻落实国家安全战略的方式.
不管采取何种方式,要确保国家安全战略真正贯彻实施,加强督促检查和责任追究都是必须的,对此,本法第四十六条已作了明确规定.

第四十八条国家根据维护国家安全工作需要,建立跨部门会商工作机制,就维护国家安全工作的重大事项进行会商研判,提出意见和建议.
【释义】本条是关于国家安全重大事项跨部门会商工作机制的规定.
"会商",本意指双方或多方共同商量,是国家机关工作中常见的工作方式之一,凡是遇有需要与其他部门、地区协商解决或共同研究的问题,一般都会采取会商的方式.
开会是会商的主要表现形式,但开会不是会商的唯一表现形式,通过文件流转征求意见、电话沟通甚至发送电子邮件等,凡是可以互相交流的方式都可以成为会商的具体表现形式.

会商机制以"会商"为基础形成的工作机制,在时间、对象、专题、原则、形式、结果等都有相对固定的要求.
根据会商举行的时间,可以分为定期会商和不定期会商.
定期会商可以根据需要,确定月度会商、季度会商、半年会商或者年度会商等;不定期会商带有临时决定的性质,用于遇有重大突发情况或重大事项,等不及下次定期会商的举行,只能临时决定增加一次会商.
实践中,会商机制一般实行定期会商和不定期会商相结合的方式.
但不定期会商不是主要的会商形式,它只是定期会商的补充,会商机制要求会商原则上以定期会商为主.
根据会商的主题,可以分为例行会商和专题会商.
例行会商与定期会商是相对应的,定期举行的会商就是例行会商,会商的事项是预先就设定好的,一般通过征集议题的方式确定.
而专题会商则是针对重大突发事件或重大事项进行的会商.
不定期会商的特点决定了它们都是专题会商,但不是说定期会商就都不是专题会商,如果定期会商要举行时恰逢发生重大突发事件,本次例行会商就有可能变成专题会商.
此外,还可以按照参加会商对象的层级来进行划分,比如高层会商、中层会商、基层会商等.
对会商对象的要求,一般与会商举行的时间相关联,比如年度会商,一般会要求高层出席;季度会商,可能是部门中层之间的会商;月度会商,则可能是工作层面的办事人员之间的会商.
但会商层级与会商时间也不是完全关联的,有时发生重大突发事件,由于事关重大,可能会需要马上进行高层级的会商,有时也可能会打破例行会商的对象范围,特邀部分与突发事件相关部门的人员参加,而且这种情形在实践中并不少见.

本条规定的是国家安全重大事项跨部门会商机制.
这里的"国家安全重大事项"是指对国家安全有或可能产生重大影响的事项,包括对某一个阶段或某一个时期对国家安全形势的评估,对国家安全风险的预警,国家安全危机的应对和管控,维护国家安全的体制机制建设,国家安全能力建设,国家安全保障体系建设,以及国家安全重大工作部署、资源配置、力量摆布等.
关于本条规定的"部门",应当包括中央有关职能部门和地方有关职能部门.
国家安全主要是中央事权,对地方而言,守土有责,同样负有维护国家安全的职责.
因此,跨部门会商机制包括中央有关职能部门之间的会商,也包括地方有关部门之间的会商,但不包括中央有关职能部门和地方有关部门相互之间的"会商".
严格来讲,中央与地方之间的工作联系不叫会商,它属于本法第四十九条规定的中央和地方之间协同联动的问题.
另外,本法第四十五条规定了国家安全重点领域工作协调机制,指的是中央有关职能部门之间的统筹协调,而不是地方有关职能部门之间的统筹协调.
这就是本法第四十五条、第四十八条以及第四十九条规定的三个机制在内涵与外延上的区别.

本条规定,建立跨部门会商工作机制的目的是"就维护国家安全工作的重大事项进行会商研判,提出意见和建议".
这里的"会商研判"包括"会商"和"研判"两层含义.
会商前面已经说过,是共同商量,在国家安全工作中,有时在作出重大决策前需要征求各相关部门的意见,使各部门形成共识、达成一致,因而会商的目的是消除分歧或求同存异,最终形成可行意见.
而研判则是对事情的走向和发展趋势进行预测分析,是超前性的,也是决策的最重要的依据.
这就要求会商要遵循一定的原则和规则,努力提高研判的水平和质量.
总的原则是会商研判应当以宪法法律为依据,以客观事实为准绳,同时坚持民主决策、科学决策.
研判是各部门充分发表意见的过程,属于发扬民主的过程,但却不存在集中的问题,即不存在少数服从多数的问题.
因为即使是少数派意见,也代表事情发展的一种可能性,研判要解决的是发生概率问题,理论上要穷尽所有可能,这样提出的意见建议才更具参考价值.

在国家安全重大事项上进行跨部门会商研判,是世界主要国家的一致做法.
比如美国,在其国家安全委员会所属的副部长级委员会下面设有各种跨部门工作小组,称为"跨部门政策委员会".
这些跨部门委员会作为副部长级委员会的代表,由各部门和机构的专家和高级官员组成,是跨部门会商的主要机构.
不同跨部门政策委员会根据职责不同,有的定期召开会议(每周,在危机发生时甚至每天召开几次),有的只是在制定或规划需要政策同步时才召开会议.
跨部门政策委员会提供对政策的分析,供国家安全委员会中的更多高级委员会考虑,并确保及时响应由总统作出的决定.
在奥巴马政府中,跨部门政策委员会要尽可能找到共识,然后把初步达成的共识和备选方案提交给上级委员会(副部长级委员会)决策参考.
各国在国家安全事务上建立跨部门会商机制,充分体现了国家安全事务的重要性,也体现了各国对国家安全事务决策的谨慎态度.

第四十九条国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制.
【释义】本条是关于国家安全协同联动机制的规定.
协同是指国家为使中央与地方之间、部门之间、军地之间、地方之间能分工合作、协同一致地开展维护国家安全工作所进行的各类活动.
协同的作用在于,使得每一个具有维护国家安全职能的部门、人员和其他参与主体都能成为国家安全工作的一部分,从而保证整个国家安全工作体系有条不紊和井然有序地运行.
联动是指国家安全工作各参与主体联合行动、步调一致、互相配合,以实现共同的维护国家安全的目标.
协同的目的是为了联动,协同是过程和手段,联动是目的和结果.

建立健全协同联动机制非常必要.
我国国家安全体制机制总体是好的,但也存在不适应、不完备问题,其中一个重要问题就是,国家安全资源和力量分散、配置不合理,统筹协调不够.
切实维护国家安全,就要打破中央与地方之间、部门之间、军地之间、地方之间的壁垒,既各司其职、各负其责,又密切配合、通力合作,在应对重大国家安全危机上,步调一致、上下贯通、无缝对接、协同推进,形成维护国家安全的整体合力.

在协同联动应对重大危机方面,世界主要发达国家已经形成了较为完备的体制机制,值得学习借鉴.
如美国,早在1979年4月就成立了联邦紧急事件管理署(简称FEMA),专门针对各种突发事件和灾害等危机状态进行应急管理和统一协调,并逐步建立一个统一整合的、涵盖了从孤立的小突发事件到战争的各种危机和灾害的指挥、控制和预警体系.
FEMA是一个统合了军、警、消防、医疗、民间救难组织及联邦保险等机构的一体化指挥调度和协调体系.
一旦遭遇重大灾害,即可迅速动员一切资源,在第一时间内进行支援工作,将灾情损失降到最低.
作为一个联邦机构,FEMA还担负着帮助州和地方做好有关应急准备工作的职能,提高它们的应急能力,并在危机和灾害发生时及时为州、社区、企业和个人提供所需的应急援助.
此外,FEMA还负责提出灾害应急方面的立法建议,加强对公众的灾害应急教育,开展应急管理人员培训等.
"9·11"事件发生后,应对重大危机的协同联动机构得到进一步加强,2003年3月,FEMA同其他22个联邦机构一起归入国土安全部,形成了在美国总统领导下的、几乎覆盖所有有关安全的领域,由美国国土安全部统一规划、协调的庞大的危机管理组织系统.
在日本的危机管理体制中,内阁官房发挥着十分重要的作用.
内阁官房是首相的辅佐机构,具体说,内阁官房在危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报,将其向相关部门传达、召集各省厅建立相应的应对机制,并对各省厅制定的政策进行综合调整,同时实施可行的宣传措施以消除国民的恐惧和不安.
为了加强内阁的危机管理机能,通过修改《内阁法》,并在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监,专门负责处理内阁官房中有关危机管理(除国防外)的事务,在总监下设负责安全保障、危机管理的副内阁官房长官助理,直接对首相、官房长官及危机管理总监负责.
由危机管理总监统一协调,就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政,相互保留所获情报,纵向分割行政的局面,有利于更有效地处理危机.
同时,日本十分重视危机发生时政府间的横向和纵向互助合作,并将这种合作以法律的形式固定下来,以便在必要时快捷、有序调动各方面的资源.
日本东京都就与周边八个都县市签订了相互救援的区域合作协定.
日本还针对不同的灾种建立不同的部门协同联动机制,通过应急管理手册、规划、预案等明确各工作部门的职责分工以及配合责任,一旦发生危机,即由对应的主管机构牵头,其他部门配合开展应对工作.
此外,日本还有专门的协调机构来开展多层次的协调组织工作,使后勤保障、危机修复等工作与一线应急工作保持同步.

在我国,建立"协同联动机制"也并不是国家安全法出台后才有的做法,此前,我国为应对国家安全风险已经建立了一些制度和机制,并有相关的法律规定.
如国防动员法第三条规定,国家加强国防动员建设,建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系,增强国防动员能力.
该法第二章规定了中央与地方的职责,并规定了国家国防动员委员会这一议事协调机构的职责.
再如,突发事件应对法第四条规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制.
该法还规定了中央与地方、部门之间、军地之间应对突发事件的职责.
安全生产法也规定,参与事故抢救的部门和单位应当服从统一指挥,加强协同联动,采取有效的应急救援措施.

实际工作中,不少部门之间已经就重点领域、重点环节建立了协同联动机制.
如社会治安形势分析研判联席会议制度、境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度、外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议、信访联席会议制度、环境保护部际联席会议、融资性担保业务监管部际联席会议制度等等.
军地之间也已建立了军地联席会议,根据国防法的规定,地方各级人民政府和驻地军事机关根据需要召开军地联席会议,协调解决本行政区域内有关国防事务的问题.
可以预见,有了本条的规定,在维护国家安全领域,将会依法建立更多、更广、更深层次的协同联动机制,以更加充分有效地调动各方面的力量,确保国家安全.

第五十条国家建立国家安全决策咨询机制,组织专家和有关方面开展对国家安全形势的分析研判,推进国家安全的科学决策.
【释义】本条是关于国家安全决策咨询机制的规定.
决策咨询系统是当今世界各国政府决策系统的重要组成部分,因其在政策过程中的重要作用,常常被称为政府的"外脑".
美国是决策咨询开展最活跃、最发达的国家.
美国政府内部的咨询机构比较健全,仅为总统提供服务的咨询机构就有10多个.
这些机构和美国的总统办公室等直接服务于总统的机构共同形成一个"小内阁".
但同时,美国政府也非常倚重思想库的作用,美国联邦政府是决策咨询最大的客户,年咨询费用约15亿美元.
创立于1948年的兰德公司,是当今美国最大和最重要的思想库之一.
它研究的范围包括政治、军事、经济、科技、社会、文化等各个领域,其中尤其以研究军事战略和军事尖端技术而著称.
兰德公司对美国军事战略思想、防务政策的形成一直具有很大的影响,如提出发展中子弹的报告、"第二次打击"、"灵活反应战略"等主张,成为美国军方极为倚重的思想库.
目前,兰德公司有1000多名研究人员,其中专门研究战略问题的专家就有200多人.
平均每年发表400份左右的报告.

俄罗斯建有大量的官方性质的决策咨询机构,其中最引人注目的当属直接隶属于总统府的俄罗斯战略研究所.
该所根据1992年2月29日的联邦总统令成立,直接服务于安全会议和总统办公厅.
俄罗斯战略研究所有"俄罗斯的兰德公司"之称.
它在学术机构、外交部、强力部门的专家和政治领导人的参与下对国家安全的战略问题进行形势分析,主要研究国家安全保障的宏观问题、俄罗斯与其他国家相互关系问题、全球或地区军事、政治和经济进程问题,还负责对相应国家和地区危机局势进行分析与预测.

德国最著名的咨询机构是"五贤人委员会",成员共有五名,正式名称为"鉴定总体经济发展的专家委员会",是根据联邦法律于1963年8月14日建立的.
该委员会委员由联邦政府提名,联邦总统任命,任期五年并可连任.
由于该委员会工作是独立的,要求其成员既不能属于政府或联邦及州的某一立法团体,也不能在某一公司法人中服务,所以一般都选择教授担任此职.
其任务是定期鉴定总体经济形势及其可以预见的发展,每年11月写成年度鉴定报告,除递交联邦总理外,还可公开发表.
该委员会还向所有负责经济政策的主管机构和公众舆论提供咨询.

日本政府内部的决策咨询机制主要包括两个方面:一是政府系统内部自下而上的"禀议制".
所谓"禀议制",是指在决策时,先由基层主管单位提出设想,制订政策方案,逐级呈报,逐级审议,最后由最高决策者拍板定案的决策制度.
采取"禀议制"决策的最大好处是发挥基层单位决策的主动性与创造性.
二是政府系统内部设立的决策咨询机构——审议会.
审议会是总理府或各省、厅根据省、厅设置法的有关规定或单项审议会的设置法而建立的,对某项事务进行调查审议的合议制机构,其权限是根据总理大臣或主管大臣的咨询进行调查和审议,可以参与行政机关的决策,也可行使独立的调查权,或就此类问题提出自己的见解,然后由各省、厅的领导者决定是否采纳他们的决定和咨询.
日本政府现有审议会212个,委员达6000余人.
各级地方政府也设有类似的有关经济或其他问题决策的审议会.

在我国,党和政府历来高度重视决策咨询工作.
2004年,《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力高度,要求改革和完善决策机制,明确提出对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统.
决定出台后,各方越来越重视决策咨询机制的作用,相继通过立法方式规定了相关内容.
如2006年9月通过的长城保护条例,其中第六条规定:"国家对长城保护实行专家咨询制度.
制定长城保护总体规划、审批与长城有关的建设工程、决定与长城保护有关的其他重大事项,应当听取专家意见.
"2007年12月修订的科学技术进步法第十三条第一款规定:"国家完善科学技术决策的规则和程序,建立规范的咨询和决策机制,推进决策的科学化、民主化.
"2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,为建立健全决策咨询制度提供了重要智力支撑.

国家安全作为治国理政的头等大事,关乎国家治理体系和治理能力现代化建设,建立健全国家安全领域的决策咨询机制,提升国家安全决策的科学化水平,既是国家安全形势发展的客观需要,也是国家安全工作自身规律的必然要求.
借鉴国外有关经验,加强国家安全领域决策咨询机制建设,关键是把握好以下几个方面:一是坚持中国共产党的领导,坚持中国特色社会主义方向,遵守国家宪法法律法规,始终以维护国家利益和人民利益为根本出发点,立足我国国情,充分体现中国特色、中国风格、中国气派.
二是坚持围绕大局,服务中心工作.
紧紧围绕党和政府决策急需的重大课题,围绕维护国家安全的重大任务,开展前瞻性、针对性、储备性政策研究,提出专业化、建设性、切实管用的政策建议,着力提高综合研判和战略谋划能力.
三是坚持科学精神,鼓励大胆探索.
坚持求真务实,理论联系实际,强化问题意识,提倡不同学术观点、不同政策建议的切磋争鸣、平等讨论,积极建言献策,创造有利于专家学者和智库发挥作用、积极健康向上的良好环境.

第二节情报信息第五十一条国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度,建立情报信息工作协调机制,实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享.
【释义】本条是关于建立维护国家安全的情报信息工作制度机制的规定.
一、关于情报信息的定义目前,国内外对情报一词的解释五花八门,还没有形成相对统一的定义.
在古代,情报往往是指军事领域的信息.
我国《辞源》(1915年10月版)的解释是"军中集种种报告,见之机兆,定敌情如何,而报于上官者".
《辞海》(1939年10月版)解释为"战时关于敌情之报告,曰情报".
现代社会认为,情报本质上是一种为解决特定问题所需要传递的知识,是针对特定目的、特定对象、特定时间所提供或寻找的能起借鉴或参考作用的信息.
按照不同标准,情报可划分为不同类型.
比如,按照情报内容,可分为政治情报、经济情报、军事情报、科技情报等;按照情报获取的方法和途径,可分为公开情报、秘密情报、人力情报、技术情报等;按照情报的加工程序,可分为一次情报、二次情报、三次情报等;按照情报的时效性,可分为动态情报、基础情报、预测情报等;按照情报的载体,可分为文字情报、实物情报、声像情报等.

我国在长期的对敌斗争和革命实践中积累了丰富的情报工作经验,涌现出钱壮飞、李克农、胡底组成的被周恩来总理称作"龙潭三杰"及熊向晖、申健、陈忠经"后三杰"等一批卓越的情报工作者,为党的事业屡立战功.

情报信息是国家安全工作的重要组成部分之一.
情报信息在维护国家安全和利益工作中,发挥着不可替代的重要作用.
近年来,随着全面依法治国的不断推进,迫切需要以法律的形式对情报工作的方法、机制、内容进行规定,加强情报信息会商和共享,推动信息的高效传递和利用,为建立健全有关工作机制提供法律依据和保障.

二、建立统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息制度及相关工作协调机制情报信息工作涉及多个领域、众多部门.
本法第二章专章明确了维护国家安全的任务,涉及众多领域,每个领域维护国家安全都离不开情报信息.
同时,本法规定,国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工,依法搜集涉及国家安全的情报信息;国家机关各部门在履行职责中,对于获取的涉及国家安全的有关信息,应当及时上报.
对上述情报信息的收集、研判和使用,直接影响到国家安全情况的掌握、有关风险监测预警的启动和管控处置措施的实施,对维护国家安全非常重要.
因此,本条对健全情报信息工作制度和相关工作机制提出了总体要求,明确国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度,建立情报信息工作协调机制,实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享.

第一,关于国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度.
其中,"统一归口"主要是指情报信息工作要坚持统一领导、归口管理,不断加强情报信息工作的系统性、科学性、全面性、集成性.
"反应灵敏"主要是指情报信息的收集、研判、使用要紧紧围绕维护国家安全的实际需要,特别是对于时效性要求较高的重大突发事件的情报信息,要根据维护国家安全的需要,作出及时反应,为开展相关处置工作提供情报信息支持和参考.
"准确高效"主要是指情报信息具有很强的客观性、时效性,收集、研判情报信息的过程中,要保证情报信息内容的准确性和流转的效率,确保情报信息及时有效地发挥作用,不得迟报、漏报、瞒报、谎报.
"运转顺畅"主要是指情报信息工作在运转过程中要尊重客观规律,形成并不断完善情报信息顺畅流转的制度机制.

第二,关于建立情报信息工作协调机制,实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享.
我国情报信息工作一直坚持集中统一领导下的工作协调机制.
在这个机制下,国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工,按照本部门的主要情报职责分工,依法搜集涉及国家安全的情报信息,为维护国家安全、主权和发展利益服务;同时,中央国家机关各有关部门根据工作职责,在依法履行职责过程中及时上报获取的涉及国家安全的信息.
实践中,"统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度"是情报信息工作的基本制度,在这个基本制度的基础上,还要不断建立完善相关工作协调机制,充分发挥各部门合力,强化情报信息的统筹协调,以便为了最终实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享,充分发挥情报信息对于维护国家安全的重要作用,为维护国家安全和利益服务.

三、明确情报信息制度是各国国家安全立法通行的做法很多国家都将情报信息制度作为国家安全立法中重点明确的内容,并围绕情报信息工作制定了相关专门法律、行政命令等,对情报工作体制机制,情报部门分工,情报信息的研判、报送、会商、共享等,作出明确的规定.

第一,美、俄等国家通过国家安全法和有关专门立法,形成了关于情报信息制度的系统性的规定.
美国《1947年国家安全法》和《第12333号行政命令——美国的情报工作》对美国的情报信息体制机制作出了详细规定:一是明确国家情报委员会的职责和责任,规定国家情报委员会负责编写美国政府国家情报评估,包括情报系统各部门所持其他观点和有关信息,评估整个情报系统内情报的收集和生成及其要求和资源,协助国家情报主任履行各项职责等;二是规定国家情报主任有权知悉任何联邦政府部门、机构或其他实体搜集的所有国家情报和与国家安全相关的情报,但法律另有规定或司法部长和国家情报主任达成其他共识的情况除外;三是针对"9.
11"后的反恐形势,明确国家情报主任办公室内设国家反恐中心,作为美国政府分析和综合美国政府掌握或获得的所有有关恐怖主义和反恐怖主义情报的主要组织,设立一个或多个国家情报中心,处理有关情报;四是对其他情报部门的职责任务和统筹协调,也分别作出了非常详细的规定.
俄罗斯在《俄罗斯联邦安全法》中规定了国家安全委员会统领、各部门各负其责的俄罗斯情报工作制度:一是明确要求俄罗斯联邦各部和国家安全委员会在自己主管范围内,在现行法律基础上,依据俄罗斯联邦总统决定和俄罗斯联邦政府决议,保障实施保护安全客体根本利益的联邦规划,在该法律的基础上,在自己的主管范围内,制定部门内安全保障细则(条例)并提交安全委员会会议审议.
二是规定有关情报部门的职责范围,其中,俄罗斯联邦对外情报局负责政治、经济、军事战略、科学技术和生态领域,以及保障驻在俄罗斯联邦境外的俄罗斯联邦机构和派遣到俄罗斯联邦境外,其活动范围有可能接触到国家机密情报的俄罗斯联邦公民的安全方面的情报工作.
俄罗斯联邦国防部对外情报机构负责军事、军事政治、军事技术、军事经济和生态领域的情报工作;俄罗斯联邦总统下属的联邦政府通信和信息局的对外情报机构,负责利用无线电子设备进行政治、经济、军事和科学技术领域的情报工作;俄罗斯联邦边防局的对外情报机构负责保卫俄罗斯联邦国家边界,俄罗斯联邦经济特区和俄罗斯联邦大陆架方面的情报工作.
三是在此基础上,《俄罗斯联邦安全会议办公厅条例》明确了俄罗斯联邦安全会议统领的情报工作制度,规定俄罗斯联邦安全会议办公厅负责对俄罗斯联邦总统和安全会议日常安全问题的活动,以及对安全主体最重要利益内外部威胁的判断和查明危险源的活动进行信息分析保障,准备分析材料和预测影响个人、社会和国家安全状况的内外部条件和因素.

第二,其他国家也多在国家安全法或专门立法中明确了情报信息制度的基本内容,有的原则规定了情报领导体制,有的分别明确了情报部门的职责任务.
比如,《哈萨克斯坦共和国国家安全法》规定国家安全保障的原则之一是,所有国家安全保障力量协调行动,相互通报行动信息.
《越南社会主义共和国情报法令》规定,越南社会主义共和国对外情报工作是服从于党的绝对领导下的一项重要工作,其职责是通过工作为党和国家决策提供参谋,为越南社会主义经济建设及国防、国家安宁服务.
英国《1994年情报机构法》规定,秘密情报局负责获得并提供不列颠岛屿以外人员的行动或意图的信息,执行涉及不列颠岛屿以外人员的行动或意图的其他任务,履行上述职能,应当出于维护英国国家安全利益、防务和外交政策,或者为阻止或侦察严重犯罪提供支持.
蒙古《国家安全法》规定,蒙古国家安全部的基本任务之一,就是搜集对国家安全有用的情报、资料、实物,进行分析整理,作出结论.

第五十二条国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工,依法搜集涉及国家安全的情报信息.
国家机关各部门在履行职责过程中,对于获取的涉及国家安全的有关信息应当及时上报.
【释义】本条是关于各有关部门搜集上报情报信息职责的规定.
一、国家安全机关、公安机关、有关军事机关依法搜集涉及国家安全的情报信息本条第一款规定了国家安全机关、公安机关、有关军事机关等专门机关,根据职责分工搜集涉及国家安全的情报信息的职责.
第一,专门机关的情报工作是维护国家安全和利益的重要专门工作,作用不可替代.
情报是在原始社会人们为了生存而进行的调查了解活动的基础上产生和逐渐发展起来的社会活动.
情报信息与国家生存发展息息相关,在维护国家安全中的作用不可替代,是国家安全工作的重要组成部分之一.
《孙子兵法·用间篇》中说:"故明君贤将,所以动而胜人,成功出于众者,先知也.
先知者不可取于鬼神,不可象于事,不可验于度,必取于人,知敌之情者也.
"美国学者拉·法拉戈认为,"人类最早使用的武器就是石块、棒子和情报.
"随着人类社会的不断发展和进步,情报工作逐渐从自发性、普遍性的人类认识自然界的活动,发展为专业性、专门性的社会活动.
在历史发展进程中,情报信息特别是专门机关开展的情报工作,与国家的生存和发展息息相关.

一是,情报工作为营造有利于国家发展必须的国内、国际环境,提供了不可替代的保障和支持.
任何国家在发展进程当中,都需要维护国内政权和社会的安全稳定,并营造有利于本国的外部环境,及时掌握涉及本国国家安全的国内外各种信息、情况和趋势,及时采取有利于维护本国国家安全和利益的相关措施.
在这个过程中,作出科学、准确的决策,离不开情报信息特别是专门机关情报工作的支持和保障.
比如,英国保密局的情报工作对英国的崛起发挥了不可替代的重要作用.
十六世纪英国伊丽莎白女王继位时,英国内外压力重重,国内天主教势力与狂热的新教徒之间矛盾激化,多年战争开销巨大,国外罗马教皇为首的天主教教徒对英国新政权虎视眈眈,西班牙与英国对海外殖民地的争夺日趋激烈.
在这样的困境下,伊丽莎白女王授权弗朗西斯·沃尔辛厄姆建立了英国历史上第一个国家情报工作专门机构——保密局.
保密局成立后,根据英国的发展方向,确定了情报工作的中心内容是充当英国开疆拓土的急先锋,利用遍布欧洲大陆和国内的谍报人员,广泛搜集和获取各种政治、经济、军事、社会方面的情报信息,其中包括苏格兰与爱尔兰分裂势力分裂英国的图谋,法国、西班牙等当时殖民强国的航海路线图,西班牙海军的动向,各国在殖民地的驻军情况和殖民地的动向,有关殖民地风土人情,等等.
这些情报信息,为平定英国国内叛乱,保障英国的国家安全和利益,制定和实施英国殖民地拓展路线,最终击败西班牙舰队,夺取海洋霸权成为"第一帝国",提供了非常重要的支持和保障,发挥了不可替代的重要作用.

二是,情报工作往往为维护和拓展国家利益提供重要参考和支持.
曾任英国首相的本杰明·迪斯雷利说过,"没有永恒的敌人,也没有永恒的朋友,只有永恒的利益.
"在维护和扩展国家利益的过程中,国家只有及时、准确了解国家利益所涉及的各方面的情况,才能准确判断维护和扩展国家利益的形势和任务,制定符合实际需要的政策措施.
因此,在国家利益的维护和扩展过程中,情报信息往往发挥重要的参考和支持作用.
在人类发展历史中,很多国家在崛起过程中,都充分发挥了情报信息的作用.
比如,日本明治维新之后的迅速崛起就与其全民情报体制的形成和发展关系密切.
1868年日本明治政府成立后,仅3年时间,即1871年就设立了专门的军事情报机关——陆军参谋局,负责"参与筹划机密事务,编辑兵要地志以及管理谍报事宜".
与此同时,日本对情报工作开展了有组织、有计划的长期建设,逐渐形成了包括陆军下属情报机构、海军下属情报机构、宪兵队、关东军情报部等军事情报机构为主,内阁情报局、外务省情报机构、内务省情报机构等政府情报机构为重要力量,浪人、日裔侨民、商社、报社、民间组织等民间情报力量为重要补充的独具特色的"官民结合"情报体制,源源不断为日本扩展国家利益提供情报信息,为日本在亚洲的利益扩张中发挥了重要作用.

三是,情报工作是国家军事等重大行动不可或缺的保障.
情报工作在人类社会中最早的功能就是认识自然和部落争斗,军事情报一直以来都是情报工作的重要组成部分.
人类历史进程中的每一次战争,都离不开军事情报.
"知己知彼、百战不殆",在国家开展的重大行动特别是军事行动中,及时、准确、客观的情报是不可或缺的.
比如,1990年至1991年海湾战争结束后,美国国防部、参谋长联席会议、中央情报局向国会所作的报告中总结到,"联军取得的压倒性胜利,在很大程度上归功于向决策人员提供了精确情报,在国家和战区更是如此.
""从来没有哪位作战指挥官,能像我们的战场指挥官那样,全面而完整地了解其对手,沙漠盾牌和沙漠风暴行动的情报工作是非常成功的.
""海湾战争中,军方采取什么样的行动,在很大程度上取决于确实优于其他手段的人力的情报活动.
实践表明,对于中央情报局来说,这在一定程度上说是对以往做法的回归.
"第二,从各国立法实践来看,多数国家均在法律中对有关专门机关的情报职责及分工作出规定.
比如,美国《1947年国家安全法》中,明确对"情报界"(intelligencecommunity)作出规定,"情报界"包括国家情报主任办公室;中央情报局;国家安全局;国防情报局;国家地理空间情报局;国家侦察办公室;通过侦查项目搜集国家情报的其他国防部下属部门;陆军、海军、空军、海军陆战队、联邦调查局及能源部的内部情报组织;国务院情报与研究司;财政部情报研判办公室;包括海岸警卫队情报办公室在内的国土安全部的情报研判部门;以及由美国总统单独指定的,或者由国家情报主任及情报界有关部门和机构负责人共同指定的其他部门和机构内部的情报部门.
在此基础上,由《第12333号行政命令——美国的情报工作》分别对这些部门的具体职责作了详细规定.
俄罗斯《俄罗斯联邦对外情报法》规定,俄罗斯联邦对外情报总局是俄罗斯安全保障力量的组成部分,使用合法的方法和手段捍卫个人、社会和国家免遭来自国外的威胁,其使命包括:为俄罗斯联邦总统、联邦会议和联邦政府作出政治、经济、军事战略、科学技术和生态等领域的决策提供情报保障,为顺利实施俄罗斯在安全领域的政策创造有利条件,促进俄罗斯经济发展、科技进步及军事与国防安全.
《俄罗斯联邦安全总局条例》规定,俄罗斯联邦安全总局的主要任务之一是,负责搜集与保障国家安全有关的各种情报,并与对外情报机关密切协作,开展对外情报工作.
罗马尼亚《国家安全法》规定,罗马尼亚情报局、对外情报局和警卫局承担维护国家安全的情报工作.
其中罗马尼亚情报局是负责境内情报的专业化国家机关;对外情报局是负责从国外获取有关国家安全的情报的专业化国家机关;警卫局是负责保卫罗马尼亚高级官员和在罗马尼亚逗留的外国高级官员,以及负责警卫他们的办公地点和住所的专业化国家机关.
《越南社会主义共和国情报法令》分别规定了各情报部门的情报职责,其中国防部情报部门专门负责军事情报的搜集,直接为国防服务,内务部负责搜集政治经济战略情报、反间谍情报及科技情报.

第三,本条中关于专门机关开展情报工作的规定,其中,"根据职责分工"是指国家安全机关、公安机关和有关军事机关要按照有关法律法规和文件确定的职责分工,在本部门职责范围内,开展情报工作.
"依法搜集"是指搜集情报信息的活动要严格依照法律规定的范围和权限开展,不得滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊.
"涉及国家安全的情报信息"是指涉及本法规定的国家安全范畴的各种情报信息,是广义的情报信息,包括涉及国家政治安全、人民安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、能源资源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络信息安全、社会安全、生态安全、核安全、海外利益和其他有关领域安全的情报信息.
根据本条规定,国家安全机关、公安机关、有关军事机关要根据本部门的职责分工,明确本部门情报工作的任务,根据维护国家安全的需要,开展有针对性、计划性、系统性的情报信息搜集工作,确立搜集范围和重点,依法履行搜集涉及国家安全情报信息的各项工作.

二、关于各部门及时上报涉及国家安全信息的职责本条第二款规定了各部门及时上报履行职责中获取的涉及国家安全信息的职责.
第一,在总体国家安全观视野下,各领域均涉及维护国家安全的各类情报信息.
当前,影响国家安全的内外因素复杂,时空领域宽广,维护各个领域的国家安全都离不开信息的支撑和保障.
国家机关各部门履行职责的过程,就是掌握有关情况、制定有关方针政策、从事有关管理活动的过程.
在这个过程中,国家机关各部门会获取、掌握与国家安全各领域有关的信息.
比如,有关社会经济宏观运行管理部门在履行职责过程中,会掌握和获取涉及国家经济安全的数据和信息;卫生计生部门在履行职责过程中,会掌握和获取可能涉及人民安全、社会安全的国民健康方面的信息和情况;外交部门在履行领事保护职责过程中,会掌握和获取与保护中国公民在海外合法权益的信息和情况,涉及对我国海外利益的保护;环境管理部门在履行职责过程中,会掌握和获取有关生态安全的信息和情况;等等.

第二,各部门要强化国家安全意识,立足本部门职责,及时上报涉及国家安全的信息.
本条第二款规定的各部门上报履职中获得的涉及国家安全信息的职责,并不是要求各部门都同本条第一款规定的专门机关一样,开展搜集情报信息的专门工作,而是与本法第四十三条规定相衔接,要求各国家机关及其工作人员在履行职责时,应当强化国家安全意识,贯彻维护国家安全的原则,依法履行职责,及时关注、掌握本领域涉及国家安全的情况,并按照有关规定,将相关信息及时上报,以便国家根据维护国家安全的需要,及时掌握有关情况,制定有关政策,采取有关措施,切实维护各领域国家安全和利益.

第五十三条开展情报信息工作,应当充分运用现代科学技术手段,加强对情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析.
【释义】本条是关于情报信息工作运用现代科学技术手段和加强研判分析的规定.
一、关于充分运用现代科学技术手段科技是第一生产力,是国家强盛之基.
一直以来,科学技术是推动人类社会向前发展的重要力量,是提高社会生产力和综合国力的重要战略支撑.
特别是进入二十一世纪以来,新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起,现代科学技术更具世界性、时代性,各领域工作的科学技术现代化水平都在不断提升,情报信息工作也不例外.
本条规定,开展情报信息工作,应当充分运用现代科学技术手段,这一规定包含了两层含义.

第一层含义是,在开展情报信息工作,获取情报信息的过程中,要充分运用现代科学技术手段.
运用先进科技手段开展情报信息工作,获取与国家安全有关的情报信息,一直以来是各国通行的做法.
早在1794年,当照相技术还属于先进技术时,法兰西第一共和国军队和美国内战时期的联邦军队,就将气球作为空中观察站使用.
远程照相技术诞生后,图像情报就成为国家情报的重要种类.
1914年8月,第一次世界大战刚刚打响时,英国皇家飞行队对穿越比利时的德军实施了空中侦察,"沿着防线飞一趟,兵力部署一目了然".
此后,随着航空和照相技术的不断发展,到了第二次世界大战期间,运用空中照相技术侦察获取情报,已经成为当时情报信息的重要来源.
航天技术飞速发展后,美国运用卫星照相开展侦察,产生了巨大的情报效益.
除了空中照相技术在情报信息工作中的广泛运用外,其他科学技术手段也对情报信息的获取发挥了重要作用.
比如,自从无线电技术应用于军事通信和外交通信领域,信号情报就同时产生了.
据公开文献,第一次世界大战期间,英国切断了德国通信使用的海底电缆,迫使德国使用无线电发送电报,英国运用技术手段截收、分析这些电报,及时掌握德军动向,成功防止德国海军进入北海.
第二次世界大战期间,正是由于美国运用技术手段截收并破译了日本海军的加密通信,美军提前知悉了日本进攻中途岛的计划,成功伏击日本海军舰队,击沉四艘航空母舰,摧毁了日本在太平洋上进一步发动大规模战役的能力,对二战胜利具有决定性的意义.
电子化、信息化技术发展后,无人机、信息技术等也迅速被广泛应用于情报信息领域,特别是随着信息处理和通信技术取得的巨大发展和进步,信息时代已经到来,对开展情报信息工作产生了重大的影响.
1990年至1991年的海湾战争中,美国紧急向空中轨道发射了多个不同类型的情报卫星,并采取措施将其他卫星转移到可监视海湾的轨道上,组成庞大的技术情报搜集网,制定代号为"永恒的源泉"计划,不分昼夜提供最新情报,并装备了装载当时先进的机载警报控制系统和联合监视与目标攻击雷达系统的美军侦察机,使美军几乎可以获得伊拉克部队部署的所有关键数据,实时跟踪和确定伊拉克所有空军和部队的动向.
可以说,每一次科学技术的重大革新,都带来人力搜集和技术获取情报信息的更深层次的有机结合,并带来情报信息工作深度和广度的重大变革和拓展.
美国《2002年国土安全法》专门规定,在国土安全部下,设立科学技术局,执行研究、开发、测试、评估等工作,其中包括:提供精确地理位置信息的监视系统和报警系统,协同使用有线和无线通信技术,使用包括计算机法庭鉴证设备在内的协助调查和法庭取证的工具和技术,使用协助调查计算机犯罪的工具和技术等.

第二层含义是,在情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析过程中,要充分运用现代科学技术手段.
一方面,随着社会各个领域、各个方面的不断发展,随着世界上国家之间交流越来越频繁、联系越来越密切,涉及国家安全情报信息的领域不断扩展,数量不断增多,覆盖面不断扩大.
围绕维护政治、国土、军事、经济、金融、资源、粮食、文化、科技、网络、社会、生态、核、海外利益和有关新型领域国家安全,情报信息往往是海量级的,需要充分运用现代科学技术进行比对、分析,从而实现高质高效的鉴别、筛选、综合和研判.
另一方面,情报信息不仅包括情报信息专门机关获取和有关部门上报的"原始资料",还包括后续的分析与评估及其结果.
充分运用现代科学技术手段,不仅可以提高情报信息的传播和使用速度,缩短情报信息从产生到运用的时间,提高效率和传播水平,更有效地满足维护国家安全对情报信息的需要,而且可以更加有效地实现情报信息的比对、筛选和整合,充分发挥情报信息对于维护国家安全的重要保障作用.

二、关于加强对情报信息的鉴别、筛选、综合和研判分析运用各种手段获取的情报信息,绝大多数情况下只能是情报素材,必须经过识别、选择和分析,作出科学的判断,才能成为真正的情报信息.
美国外交与安全问题专家艾布拉姆·舒尔斯基曾说,"搜集的情报资料质量高低,它们自身无法开口.
换句话说,要想让这些资料对决策者或者军事指挥官有用,就必须对它们进行适度分析.
绝大多数情况下,搜集到的情报资料是零碎的、含混的、可疑的,可对其进行多种解读.
所以,对获取的情报资料进行分析,判断对方的能力、意图和行动,就成了情报处理的关键部分.
"从大量的情报信息中明确最重要、最需要的情报信息,本就是十分困难的事情,更何况搜集到的情报信息往往是零散、片段、不全面的,因此,识别情报信息的真假、正误,对情报信息进行鉴别、筛选、综合和研判分析的过程,尤为重要.
这个过程,有些与社会科学研究所使用的方法类似,有些则是处理情报信息所独有的方法,但归根结底是要将各种来源搜集到的情报信息反复比较鉴别,多方补充印证,统一归口研判,以便形成完整可靠的情报信息,充分发挥情报信息工作的效益.

"鉴别"主要是指对情报信息的真实性、客观性进行分析判断,去伪存真;"筛选"主要是指按照情报信息所服务的目标,对情报信息进行精选的过程,去粗取精;"综合"主要是指将不同来源、不同角度的情报信息进行有机加工和整合,由此及彼,形成一个新的整体,使反映的情况更客观、更全面;"研判"主要是指对情报信息反映的情况进行研究判断,由表及里,提炼出情报信息最本质最核心的内容,形成情报信息产品.
因此,对情报信息进行分析的过程,就是去伪存真、去粗取精、由此及彼、由表及里的过程,是通过各种科学的方式、方法,将分散、零散、片面的信息碎片加工、转化、整合,最终形成维护国家安全工作所需要的、反映客观情况的情报信息产品.

第五十四条情报信息的报送应当及时、准确、客观,不得迟报、漏报、瞒报和谎报.
【释义】本条是关于维护国家安全情报信息报送时效性、准确性的规定.
一、关于情报信息报送的及时性、准确性、客观性情报信息的报送是连接情报信息收集与使用的关键环节,只有保证情报信息报送的及时、准确、客观,才能确保情报信息在维护国家安全工作中发挥应有的作用.
本条规定中,"及时"是指立刻、马上,迅速地、毫不耽误地报送情报信息.
情报信息报送的及时性是指获取情报与报送情报之间的时间差,即情报信息产生应有效果的时距限度,时间差越短,则时效性越强.
时效性不仅是情报信息的价值,也体现着情报信息的质量.
情报信息及时才有价值,才能最大限度地发挥作用.
重要情报信息越早、越迅速地报送到决策部门,越能在关键时刻发挥关键作用.
反之,无论何等重要的情报信息,如果迟到了,就可能时过境迁,就难于发挥应有的作用.
"准确"是指情报信息要严格符合事实、标准或真实情况.
"客观"是指在意识之外,不依赖精神而存在的,不依人的意志为转移的情况.
情报信息本质上是人的主观对客观事实、趋势的认识,因此应当尽最大限度接近客观真实情况.
毛泽东同志曾指出,"一切矛盾都是客观存在的,我们的任务是尽可能正确地反映它和解决它".
客观是准确的前提,准确、客观是情报信息工作的基本原则,也是其生命力所在,来不得半点虚假,情报工作者在搜集情报时应力争获得真实、准确、客观的情报内容.
情报分析部门要加强对情报的研判,力争多方印证、核实,综合研判.
美国BBC的新闻规范中有一条"正确比速度更重要",新闻工作和情报信息本质上都是信息的传递,新闻工作尚且如此,情报信息工作更应准确、客观.
情报信息报送的及时性是以准确、客观为前提的,否则,再及时报送的情报信息,如果内容不准确,及时就失去了意义,相反还会带来很坏的不可弥补的损失.
及时性和准确性是情报信息的主要特点,是情报信息的两翼,是一个不可分割的整体.
情报信息工作者要将二者结合起来,辨证统一起来.
只有把情报的及时报送和准确、客观辩证地结合起来,才能体现情报的真正意义.

确保有关情况、信息报告的及时性、准确性、客观性,在我国很多法律中都有规定.
比如,特种设备安全法第七十条规定,"特种设备发生事故后,事故发生单位应当按照应急预案采取措施,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失,保护事故现场和有关证据,并及时向事故发生地县级以上人民政府负责特种设备安全监督管理的部门和有关部门报告.
与事故相关的单位和人员不得迟报、谎报或者瞒报事故情况,不得隐匿、毁灭有关证据或者故意破坏事故现场.
"防震减灾法第八十九条规定,"地震灾区的县级以上地方人民政府迟报、谎报、瞒报地震震情、灾情等信息的,由上级人民政府责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分.
"突发事件应对法第七条规定,"县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责.
突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报.
突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告.
上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作.
"第三十七条规定,"国务院建立全国统一的突发事件信息系统.
县级以上各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息,并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作.
"第三十九条规定,"地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息.
县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息.
专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息.
有关单位和人员报送、报告突发事件信息,应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报.
"二、对情报信息报送提出及时、准确、客观的要求,是世界主要国家的通行做法为了确保情报信息及时、准确、客观,世界主要国家均对情报信息的报送提出相关要求.
比如,美国《1947年国家安全法》第102条A款规定,国家情报应及时、客观、独立于政治意见,并且以情报系统和其他适当实体的所有可用资源为依据.
同时规定了情报信息共享:(1)根据国家安全要求,国家情报主任在确保情报系统内最大限度利用和获取情报信息方面应具有最高权限.
国家情报主任应建立统一的安全标准和程序,建立常用信息技术标准、协议和界面,确保开发具有多级安全和情报集成能力的信息技术系统,编制相关政策和程序,解决共享情报信息和保护情报来源的方法需求之间的冲突,为情报系统建立企业架构,确保情报系统的各部门遵守上述架构,对国家情报计划资助的所有企业架构相关信息技术项目进行采购审批.
(2)总统应保证国家情报主任在充分并有效执行(1)项时拥有一切必要的支持和权限.
(3)除非总统另有指示或涉及的部门或机构负责人另有明确的书面协定,联邦机构或官员不能因向国家情报主任或国家反恐中心提供了信息、报告、评估或其他材料,就视为其已经单独对所述部门或机构履行了提供所述信息、报告、评估或其他材料的义务.
美国《2002年国土安全法》第892节规定,共享国土安全信息程序.
在总统提出的程序指导下,所有适当的机构,其中包括情报界,应当通过信息共享系统,与联邦机构及恰当的州以及地方人员共享国土安全信息.
《罗马尼亚国家安全法》第十条规定,实现国家安全的情报工作具有国家秘密的性质.
这一领域情报只能按本法律条件进行通报.
第十一条规定,国家安全方面的情报可以通报给:参议院议长、众议院议长,以及议会两院保障公共秩序的常设委员会;各部部长和各部总局局长,当情报涉及他们所协调和负责的工作领域的问题时;县长、首都市长,以及县级委员会负责人,布加勒斯特市市级委员会负责人,当问题涉及上述机关权限时;刑事侦查机关,当情报涉及某一犯罪时.
通报情报由国家安全领域中的职能机关领导批准.

三、关于不得迟报、漏报、瞒报和谎报多年来,我国在实践中建立了一整套行之有效的情报信息报送制度,其中,不得迟报、漏报、瞒报和谎报,是情报信息报送一以贯之的要求.
因此,本条在规定情报信息的报送应当及时、准确、客观的同时,将不得迟报、漏报、瞒报和谎报情报信息的要求,明确为法律上的要求,以便确保情报信息报送的及时、准确、客观.
其中,"迟报"是指应当及时报送而没有及时报送;"漏报"是指在报送情报信息过程中,对已经获取的情报信息,没有按照规定上报;"瞒报"是指对已经获取的情报信息,故意隐瞒不报;"谎报"是指故意报送虚假、不真实、不客观的情报信息.
无论是情报工作专门机关还是其他有关部门,在获取情报信息后,都要遵守本条关于情报信息及时、准确、客观报送,不得迟报、漏报、瞒报、谎报的要求,实事求是地及时上报.
对于在报送过程中的失职、渎职行为,要按照有关法律法规和规范性文件的规定,承担相应的法律和行政责任.

第三节风险预防、评估和预警第五十五条国家制定完善应对各领域国家安全风险预案.
【释义】本条是关于建立国家安全风险预案制度的规定.
预案是为了完成某项工作任务所作的全面、具体的实施方案.
建立健全国家安全风险预案制度,有利于未雨绸缪,及时、准确地识别危害国家安全的各类风险,做到各领域国家安全风险了然于胸、应付裕如,处置各类国家安全风险有章可循、有条不紊,以体系化、精准化地应对预案制度,将安全风险尽量消弭于萌芽状态,防止国家安全风险的扩大升级,避免工作中出现紧张忙乱、顾此失彼等问题,最大限度地降低国家安全风险的危害程度以及管控这些风险的成本.

2007年突发事件应对法的颁布和实施,为依法有效预防和减少突发事件发生,维护国家安全、公共安全和社会秩序提供了进一步的法制保障.
突发事件应对法的第二章"预防与应急准备"就建立健全突发事件应急预案体系作出了详细规定.
以突发事件应对法为依据,国务院及其有关部门分别组织制定了国家突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案,地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门分别制定了针对本地区、本部门实际情况的应急预案.
突发事件应急预案体系的建立,为建立健全国家安全风险预案体系提供了坚实的制度基础和物质准备.
但同时还应看到,突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件.
而国家安全风险是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益所面临的风险.
两者之间存在本质区别,相关预案并不是简单的对应和替换关系.

因此,制定和完善应对国家安全风险预案,应当注意把握好以下几个方面:一是,始终以总体国家安全观为根本遵循,坚持以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,统筹兼顾、综合施策,构建有效应对各领域国家安全风险的科学的风险预案体系.
二是,始终坚持中国共产党的领导,准确领会中央国家安全领导机构的决策部署精神,严格贯彻国家安全战略的指导方针,根据国家安全形势发展变化和现实任务需求制定并不断完善风险预案.
三是,始终树立大局意识、忧患意识,坚持预防为主、标本兼治,克服预案制定后一成不变、一劳永逸的错误做法,以辩证的、发展的眼光审视和处理涉及国家安全的问题隐患,密切跟踪掌握国家安全风险动态,及时转换国家安全工作重心,同时通过精心组织模拟演练不断发现问题、纠正不足,定期充实调整各领域风险预案.
四是,各级、各部门应当强化守土有责的意识,在中央国家安全领导机构的统一领导下,根据维护国家安全的任务要求和职责规定,借助建立突发事件应急预案体系的有益经验和做法,充分利用现有资源,结合各自工作实际,以本级、本部门国家安全风险的实际情况为依据制定完善应对预案,防止照搬照抄上级预案,防止"上下一般粗".

第五十六条国家建立国家安全风险评估机制,定期开展各领域国家安全风险调查评估.
有关部门应当定期向中央国家安全领导机构提交国家安全风险评估报告.
【释义】本条是关于建立国家安全风险评估和报告制度的规定.
及时、准确、严谨、科学的风险评估,是辅助国家安全决策指导、做好维护各领域国家安全工作的基础.
建立国家安全风险评估机制,对于有效预防和化解国家安全风险,管控国家安全危机,建立健全国家安全保障制度,都是至关重要的.
因此,必须切实增强对国家安全风险的准确评估和预警能力.

而培育和不断增强这一能力的有效途径,就是根据维护国家安全的现实需求,定期组织开展实地调查研究,全面收集整理与政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络信息、生态、能源资源、核等各领域国家安全风险相关的信息,并运用科学方法就这些风险的危害性和发展态势进行全面细致的评估.
在此过程中,应当注重发挥专业机构、专业人员和有关专家学者的作用,确保评估方法科学严谨、评估结果全面准确.

与此同时,本法还规定了国家安全风险报告制度,要求有关部门定期向中央国家安全领导机构提交国家安全风险评估报告.
建立这一制度的主要目的,是保证中央国家安全领导机构全面、准确掌握各领域国家安全风险评估情况,并根据汇总的风险评估报告综合研判、统筹协调、科学决策.
由此可见,各部门所提交的国家安全风险评估报告的科学性、准确性,直接关系到国家安全决策的成效,有关部门必须强化责任意识、大局意识、忧患意识,按照中央国家安全领导机构的统一部署和要求,以及本部门承担的维护国家安全的具体职责,认真组织开展国家安全风险评估工作,定期提交高质量的国家安全风险评估报告.

第五十七条国家健全国家安全风险监测预警制度,根据国家安全风险程度,及时发布相应风险预警.
【释义】本条是关于国家安全风险监测预警制度的规定.
监测是准确预警和有效管控风险和危机的前提.
各领域的国家安全风险,孳生原因和发展态势各有不同,各级人民政府及其有关部门必须及时跟踪掌握有关信息,根据风险的种类和特点,通过精细划分监测区域和确定监测项目,建立起常态化、动态化的监测体系,才有可能实现对国家安全风险的实时监测,为有效防范、化解和管控风险打下基础.

做好国家安全风险监测工作,需要从制度建设入手,明确机构人员,细化任务分工,同时配备专业设备设施,形成上下衔接、实时共享、效能统一的监测网络.
实际上,根据突发事件应对法、环境保护法、传染病防治法、防震减灾法、食品安全法等法律的规定,我国已在相关领域建立起比较完善的监测网络.
这些网络建立之初,意在监测一个或者数个领域的安全风险或者突发事件,这些领域未必均涉及国家安全问题,但在建立健全这些监测网络过程中所积累的经验、形成的工作模式,为我们健全国家安全风险监测体系提供了有益借鉴.
如突发事件应对法专章规定了"预防与应急准备"和"监测与预警";环境保护法第十一条第一款规定:"国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,加强对环境监测的管理.
"传染病防治法第十七条和第十九条分别就国家建立传染病监测制度和预警制度作了规定.
防震减灾法就地震监测预报和地震灾害预防作了专门规定.
突发公共卫生事件应急条例、地震监测管理条例、重大动物疫情应急条例、核电厂核事故应急管理条例等行政法规也有风险监测的规定.

同时,本条还对国家安全风险预警制度作了规定.
所谓预警,是指在各领域国家安全风险发生蔓延并造成现实危害之前,根据以往总结的规律或监测得到的可能性前兆,向有关部门和社会发出紧急信号、报告危险情况,以便及时采取有效响应措施应对安全风险,避免国家重大利益因应对准备不足而造成损失.
本条规定未就预警级别作统一规定,主要是考虑到国家安全风险分布于不同领域,相关应对措施具有较强专业性,难以划定统一的预警标准,需要各级各部门根据各自职责分工和风险紧急程度、危害性等等,制定预警标准,及时发布风险预警.

预警发布之后,有关人民政府及其相关部门必须根据国家安全风险的特点以及可能造成的危害,启动国家安全风险应对预案,调集负有特定职责的人员进入待命状态,做好应对处置准备,加强安全保卫,及时向社会公众发布信息、提供建议,消除公众恐慌情绪,防止不实信息传播蔓延.
此外,需要注意的是,国家安全风险始终处于动态发展变化之中,既有可能在预警期间因应对处置得当而消退或者消失,也不能排除因其他不可控因素的出现而愈发紧急严重,因此,预警信息发布单位要密切跟踪监测国家安全风险发展变化,根据具体情况适时调整预警级别,并将调整结果及时通报相关部门和社会公众,以便对应急响应级别作出调整.

第五十八条对可能即将发生或者已经发生的危害国家安全的事件,县级以上地方人民政府及其有关主管部门应当立即按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告,必要时可以越级上报.
【释义】本条是关于报告危害国家安全事件的规定.
本法第三章就各级国家机关维护国家安全的职责作出了详细规定,其中,第四十条第二款明确:"地方各级人民政府依照法律法规规定管理本行政区域内的国家安全工作.
"第四章第四十四条规定:"中央国家安全领导机构实行统分结合、协调高效的国家安全制度与工作机制.
"第四十九条规定:"国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制.
"建立健全统分结合、协调高效的国家安全工作机制,其中一项重要工作就是实现重大紧急信息的互联互通、实时共享.
即将发生或者已经发生的危害国家安全的事件,通常由县级以上地方人民政府及其有关主管部门负责组织处置.
但是,鉴于这些事件对于国家安全的危害已经迫在眉睫或者业已存在,将相关情况立即报告上一级人民政府及其有关部门,有利于后者迅速掌握情况,进行综合研判、全面部署、高效决策,最大限度地降低这些事件的现实危害和影响.

对于已经发生的情况紧急的危害国家安全的事件,组织处置工作的人民政府及其有关部门可以边处置边迅速上报.
必要时,即事态特别紧急严重时,可以越级上报.
报告的主要内容包括:一是事件的性质、起因、危害程度和发展态势;二是已经采取的先期处置措施;三是拟采取的处置方案;四是请求上级批准的重大事项等.

第四节审查监管第五十九条国家建立国家安全审查和监管的制度和机制,对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目,以及其他重大事项和活动,进行国家安全审查,有效预防和化解国家安全风险.

【释义】本条是关于建立国家安全审查和监督的制度和机制以及国家安全审查范围的规定.
一、建立国家安全审查和监管的制度和机制,有效预防和化解国家安全风险(一)建立国家安全审查和监管制度是从源头上预防和化解国家安全风险的重要举措目前,许多国家出于维护自身国家安全和反制他国竞争的需要,建立了较为完备、严密的国家安全审查和监管制度,并通过制定和修改相关法律,对影响或者可能影响国家安全的外国投资并购本国企业,军用品出口,网络技术、设备和服务等重大事项和活动,进行严格的审查和监管.

以外资并购国家安全审查为例,包括美国、俄罗斯、法国、德国、英国、加拿大、澳大利亚、日本等在内的主要市场经济国家均已建立起各自的国家安全审查制度.
美国对外资并购本国企业的国家安全审查由来已久.
1975年,福特总统建立了外国投资委员会,这一机构作用的真正发挥是在1988年外资并购国家安全审查制度建立之后.
1988年美国国会通过《1950年国防产品法修正案》即《埃克森-费罗里奥修正案》.
该修正案生效实施后,任何威胁美国国防安全的外资并购都必须接受外国投资委员会的安全审查.
"9·11"恐怖袭击后,2007年美国国会通过了《外国投资与国家安全法》,扩展了对"国家安全"的界定,将"重要基础设施""国土安全"和"关键资产"都包括在国家安全的范围以内.
此外,外资并购如果威胁到美国在关键技术领域的世界领先地位或者影响美国的本土就业,都被视为威胁国家安全.
从二十世纪九十年代开始,在积极吸纳外资的同时,俄罗斯政府就对其认定的战略性行业采取严格的保护措施,明令禁止外资进入相关领域.
为了保障经济安全,俄罗斯议会于2008年制定了《对保障国防和国家安全具有战略意义的商业组织进行外国投资的程序法》,对外国投资者和有外国投资者加入的经济实体对保障俄罗斯国防和国家安全具有战略意义的商业组织进行投资作了一系列限制性规定,以避免外资通过注资,或者进行某些交易而达到对具有战略意义的商业组织实施控制的目的.
2009年3月,加拿大对《投资加拿大法》进行了修订,创设了对外资投资的国家安全审查程序.
之后,又制定了该法的两个配套条例——《加拿大投资条例》和《投资国家安全审查条例》.
法国于2004年制定了《外国投资法》,改革了其外国投资审查程序.
2005年12月,法国又发布法令,明确在11个行业中,当外国投资者准备获得其控股权或特定部分股份时,应受到基于"公共秩序、公共安全、国家国防利益"的审查.
德国于2008年通过了《德国外国贸易与支付法》的修正案,该法案在获得议会批准后,建立起外资并购安全审查制度.
《外汇与外贸法》是日本政府据以进行外资投资安全审查的主要法律.
根据该法,政府部门在发现外国投资将有害于日本的国家安全、公共秩序、公共安全以及经济的平稳运行时,有权禁止外资进入或者设置条件.

外国国家安全审查制度有以下几个特点:一是对具有涉外因素以及重要敏感领域进行审查.
除各国普遍建立了外资审查制度外,2000年美国率先出台网络安全审查制度,对涉及国家安全领域的网络技术、设备、服务和供应商进行强制性审查.
之后,英国、法国、德国、澳大利亚也纷纷效仿,先后建立了类似制度.
此外,许多国家为履行《不扩散核武器条约》《禁止生物武器公约》《禁止化学武器公约》《特定常规武器公约》等公约义务,对军品出口、核产业等重大敏感事项和领域进行国家安全审查.
二是国家安全概念模糊,审查具有强制性且审查程序不透明.
在建立起国家安全审查制度的各国,国家安全的定义一直是一个比较模糊的用语,并呈扩张趋势.
如美国《2007年外国投资与国家安全法》及实施细则规定,涉及国家安全的"重要基础设施"包括农业及食品、水、公共卫生、突发事件服务产业、国防、电信、能源、交通运输、银行及金融、化工及危险材料行业、邮政及航运、信息技术等多个行业.
美国发布的网络国家安全审查办法,要求涉及国家安全的信息系统使用的产品,必须接受审查.
美国对未通过国家安全审查的不告知原因,也不接受任何申诉.
美国在进行信息技术产品安全审查时,要求提供源代码、硬件图纸等核心技术资料.
英国在审查时,除要求提供源代码、硬件图纸等核心技术资料外,还要求供应商派技术人员进行现场讲解.
美国等一些国家规定国家安全审查免于司法审查,而接受司法审查的国家,鲜有行政行为相对人诉之法院并胜诉的情况.
三是国家安全审查中政治考量因素增加,存在裁决显失公平的情况.
相对模糊的"国家安全"概念导致了在国家安全审查中不可避免地夹杂政治因素的考量.
出于意识形态差异、防范心理和缺乏互信,美国针对中国企业并购所进行的国家安全审查中,"遏制中国"往往是一个重要的考虑因素.
外国投资者委员会在对中国企业特别是国有企业进行安全审查时"另眼看待",采取与审查其他国家企业不同的标准.
自外国投资委员会成立以来,仅有的两次由总统作出否决外资并购决定的案例都是针对中国的:一是1990年中国航空技术进出口公司收购美国玛姆科公司;二是2012年三一重工集团下设的美国公司在美收购风电厂.

(二)我国国家安全审查和监管的情况我国在实施依法治国、建设社会主义法治国家进程中,注重依法开展国家安全审查和监督,目前安全审查和监管的范围涉及国家经济、社会、文化发展的各个领域,特别是国防、军事、防扩散以及经济、科技、通信、电子信息等领域,包括外资并购,军品出口、军民两用物项和技术出口,重要国家机关、军事设施、重点科研单位和军工单位的周边建设项目,电信基础设施等事项.
审查监管的依据有行政许可法、对外贸易法、反垄断法、军事设施保护法等法律,军品出口管理条例、核出口管制条例、核两用品及相关技术出口管制条例、生物两用品及相关设备和技术出口管制条例、导弹及相关物项和技术出口管制条例、有关化学品及相关设备和技术出口管制办法、货物进出口管理条例、技术进出口管理条例、电信条例等行政法规和国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》等规范性文件,以及涉及国家安全事项的建设项目、外商投资企业的审批和管理的相关地方性法规、地方政府规章.
此外我国还缔结了《不扩散核武器条约》等相关国际条约等.

开展国家安全审查是统筹安全与发展的重要方面.
本法第八条规定:"维护国家安全,应当与经济社会发展相协调.
"第三十四条规定:"国家根据经济社会发展和国家发展利益的需要,不断完善维护国家安全的任务.
"如果国家安全意识薄弱,"重发展、轻安全",就容易忽视可能给国家安全造成的风险和隐患.
比如,2005年起,外国投资者收购我国的金融保险、商业服务、基础材料、机械以及食品酒类等领域的情况增多,频频发生外资并购我行业龙头企业和知名民族品牌情况,如美国凯雷收购徐州工程机械集团、德国舍弗勒并购洛阳轴承集团、法国威立雅并购城市供水企业等.
我国关键领域、关键设备、材料和核心零部件大量依赖进口,在关键基础设施建设中的政府招标、采购没有安全审查环节,特别是对国外网络产品和技术引进没有严格的安全评估和市场准入制度.
我国政府部门和重点行业的服务器、存储设备、操作系统、数据库许多都是国外产品,很多重要信息系统依靠国外厂商提供服务,对我形成巨大的安全隐患.
近些年来,一些重要党政机关、重要军事设施和军工科研生产单位周边安全环境,直接涉及国家核心秘密和核心利益的安全,甚至会直接或间接危及国家政治、经济、外交和国防军事安全.

与防范国家安全面临风险的要求相比,国家安全审查监管制度和机制存在较大差距,不能适应形势需要,突出表现在以下几个方面:一是对国家安全审查监管缺乏统一规范和顶层制度设计,立法层次相对偏低.
我国现行法律、法规、规范性文件对国家安全审查监管的规定还存在零散化、碎片化的情况,有的只局限于某一个方面或者几个方面,着眼于解决局部性问题,没有从整体上对安全审查监管作出全面规定.
如上所述,许多国家均以法律形式对相关领域安全审查作出规定,而我国法律、行政法规直接规定国家安全审查的规定很少,有的重要领域仅依据规范性文件,位阶过低,约束力偏弱.
二是有的领域审查监管制度仍然存在空白.
比如,目前我国外资安全审查在金融等一些重要领域的审查机制尚不成熟,现有审查机制对网络信息、资源、生态、社会、文化等非传统安全领域的审查还未实现有效覆盖.
三是国家安全审查监管机制本身也需要随着实践的发展不断完善,进一步厘清审查职责,确保顺畅运行,有效沟通,充分发挥行业主管部门作用,实现审查严格、监管有力.

面对国家安全各领域存在的风险隐患,必须高度警惕,充分认识加强国家安全审查的重要性和紧迫性,要加强国家安全审查监管工作,发挥其维护国家安全的防火墙作用.
二、国家安全审查的范围根据我国法律、法规和规范性文件的规定,结合国家安全审查监管工作的实践,本条对影响或者可能影响国家安全的重大事项和活动作出规定.
(一)外商投资我国较早重视对外资项目进行国家安全审查,建立了外资并购安全审查制度.
2007年颁布的反垄断法第三十一条规定,对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中,涉及国家安全的,除依照本法规定进行经营者集中审查外,还应当按照国家有关规定进行国家安全审查.
2011年2月,国务院办公厅印发《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》.
该通知明确了并购安全审查范围包括:外国投资者并购境内军工及军工配套企业,重点、敏感军事设施周边企业,以及关系国防安全的其他单位;外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业,且实际控制权可能被外国投资者取得.
2015年4月,国务院办公厅印发《关于自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》.
明确国家安全审查总的原则是:对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力,涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资进行安全审查.
安全审查范围为:外国投资者在自贸试验区内投资军工、军工配套和其他关系国防安全的领域,以及重点、敏感军事设施周边地域;外国投资者在自贸试验区内投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化、重要信息技术产品和服务、关键技术、重大装备制造等领域,并取得所投资企业的实际控制权.

十八届三中全会提出,要探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式;构建开放型经济新体制,放宽投资准入,推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限购,进一步放开一般制造业.
为落实三中全会的部署,2015年10月,国务院发布了《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》,同时有关部门正在研究制定外国投资国家安全审查和监管的相关法律、行政法规,提升外商投资安全审查和监管制度和机制的立法层级.

(二)特定物项和关键技术进出口管制是国家安全体系的重要一环.
为了维护国家安全,法律、行政法规和部门规章对特定物项和关键技术的进出口作了规定,实行严格的管理措施.
对外贸易法第十六条、第二十六条规定,为维护国家安全,国家可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口,可以限制或者禁止有关的国际服务贸易.
第十七条规定,国家对与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的货物、技术进出口,以及与武器、弹药或者其他军用物资有关的进出口,可以采取任何必要的措施,维护国家安全.
第二十七条规定,国家对与军事有关的国际服务贸易,以及与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的国际服务贸易,可以采取任何必要的措施,维护国家安全.
货物进出口管理条例、技术进出口管理条例规定,国家对货物、技术进出口实行统一的管理制度,有对外贸易法规定情形的禁止或者限制进出口货物和技术的目录,由国务院外经贸主管部门会同国务院有关部门制定、调整并公布.

出口管制是维护国家安全、反恐防暴、履行不扩散核武器的国际义务,保护重要战略稀缺资源和保持关键领域技术领先的重要手段.
自上世纪九十年代中期以来,我国逐步建立起涵盖核、生物、化学、导弹等相关两用物项和技术的出口管理体系,并制定了行政法规、规章,对列入出口管制或者管理清单的"核材料、核设备和反应堆用非核材料等物项及其相关技术""核两用品及相关技术""生物两用品及相关设备和技术""导弹及相关物项和技术""有关化学品及相关设备和技术",以及"用于军事目的的装备、专用生产设备及其他物资、技术和有关服务"的出口进行实行许可制度,进行严格的管制或者管理.

(三)网络信息技术产品和服务为了保护网络信息安全,全国人大常委会颁布了《关于加强网络信息保护的决定》.
为加强电信基础设施和重要电子信息产品的安全,电信条例、无线电管制规定、互联网信息服务管理办法、计算机信息网络国际联网安全保护管理办法、通信网络安全防护管理办法等行政法规和规章,规定了电信业务经营许可制度、电信设施进网许可制度、网络基础设施和业务系统安全防护制度、信息安全产品强制认证制度等.
但是,我国目前还没有完全建立起像西方国家那样较为完善的网络安全审查制度,也没有明确的法律、法规的规定.
2014年5月,国家互联网信息办公室宣布,为维护国家网络安全,我国拟制定网络安全审查制度,对关系国家安全和公共利益的系统使用的重要的网络信息技术产品和服务,进行测试评估、检测分析、持续监督.
网络安全审查制度对进入中国市场的重要信息技术产品及其提供者都将进行安全审查,重点是产品安全性和可控性,防止产品提供者借助提供产品之便,非法控制、干扰、中断用户系统,非法收集、存储、处理和利用用户有关信息.
对于审查不合格的产品和服务,不得在中国境内使用.
正在审议中的网络安全法也明确规定了网络安全审查制度.

(四)涉及国家安全事项的建设项目行政许可法第十二条第一项规定,直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项可以设定行政许可.
2004年6月29日,国务院发布《关于国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第六十六项明确规定,涉及国家安全事项的建设项目审批,实施机关为安全部、地方各级国家安全机关.
一些地方性法规、地方政府规章对建设项目涉及国家安全事项审批和管理,也专门作出规定.
如《广东省涉及国家安全事项的建设项目管理规定》规定,重要国家机关、军事设施、重点科研单位和军工单位的周边建设项目,出入境口岸、邮件和快件处理场所、电信枢纽等建设项目,属于涉及国家安全事项的建设项目.
国家安全机关依法对新建、改建、扩建的涉及国家安全事项的建设项目实施审批、监督管理.

(五)其他重大事项和活动现实生活中,全球稀缺性资源和产品出口、重要领域核心关键技术的自主知识产权转让、文化和意识形态领域活动等事项和活动,都会影响到我国的经济安全、资源安全、科技安全和文化安全,在这些领域也要根据需要适时建立国家安全审查制度.
为此,本项作为兜底条款,用以补充本法未列明而确有必要进行国家安全审查的重大事项和活动,为随着经济社会发展和国家安全利益的需要,建立新的审查制度提供法律支撑.

第六十条中央国家机关各部门依照法律、行政法规行使国家安全审查职责,依法作出国家安全审查决定或者提出安全审查意见并监督执行.
【释义】本条是关于中央国家机关各部门依法行使国家安全审查职责并监督执行的规定.
纳入国家安全审查的事项和活动,都是影响或者可能影响国家安全比较重大的事项和活动,这也是目前我国国家安全审查活动主要集中在中央层面的原因.
因此,负有安全审查职责的中央国家机关各部门要充分认识国家安全审查的重要性和紧迫性,发挥其维护国家安全"防火墙"的作用.
与此同时,也要正确处理维护国家安全与促进对外开放的关系,避免对经济社会发展形成新的障碍.
因此,国家安全审查活动必须依法进行,中央国家机关各部门要依照法律、行政法规规定的权限和程序,各司其职、相互配合,履行好国家安全审查的职责.

一、中央国家机关各部门依照法律、行政法规行使国家安全审查职责中央国家机关各部门依照法律、行政法规行使国家安全审查职责,包含两层含义:一是中央国家机关各部门依法直接对涉及国家安全的事项作出审查决定;二是中央国家机关各部门通过明确有关审查标准和程序要求,领导或指导本系统的基层部门,依法对涉及国家安全的事项作出审查决定.

第一,中央国家机关各部门依法直接对有关事项作出国家安全审查决定.
现行法律、行政法规和规范性文件,对中央国家机关各部门在国家安全审查活动中的职责作出了规定.
从目前国家安全审查的主体看,既有单个部门,也有由相关部门组成的跨部门协调机构.

在外商投资国家安全审查方面,根据反垄断法、《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》的规定,外商投资国家安全审查工作,由外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议具体承担.
联席会议在国务院领导下,由国家发展改革委、商务部牵头,根据外商投资所涉及的行业和领域,会同相关部门开展安全审查.
联席会议的主要职责是:分析外商投资对国家安全的影响;研究、协调外商投资国家安全审查工作中的重大问题;对需要进行安全审查的外商投资进行安全审查并作出决定.

在特定物项和关键技术的国家安全审查方面,对外贸易法规定,国务院对外贸易主管部门即商务部主管全国货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的对外贸易工作.
核两用品及相关技术出口管制条例规定,出口管制清单所列的核两用品及相关技术,应当向商务部提出申请,商务部应当自收到出口申请表和相关文件之日起,会同国家原子能机构或者会同国家原子能机构商有关部门,涉及外交政策的,并商外交部,进行审查并在45个工作日内作出许可或者不许可的决定.
导弹及相关物项和技术出口管制条例规定,出口导弹相关物项和技术,应当向国务院外经贸主管部门提出申请,国务院外经贸主管部门应当自收到出口申请表和相关文件之日起进行审查,或者会同国务院有关部门、中央军事委员会有关部门进行审查,并在45个工作日内作出许可或者不许可的决定.
军品出口管理条例规定,国家军品出口主管部门在国务院、中央军事委员会的领导下,主管全国的军品出口工作,对全国的军品出口实施监督管理.

在网络信息技术产品和服务方面的国家安全审查,主要由国家网络信息办公室、工业和信息化部等部门承担.
电信条例第十二条规定:"国务院信息产业主管部门审查经营基础电信业务的申请时,应当考虑国家安全、电信网络安全、电信资源可持续利用、环境保护和电信市场的竞争状况等因素.
"根据该规定,国家安全是核发基础电信经营许可的重要审查要素.
工业和信息化部在核发基础电信业务经营许可的过程中,对企业进行相关安全审查.
根据外商投资电信企业管理规定和我国加入WTO的承诺,工业和信息化部负责对外商投资经营基础电信业务核发审定意见书,并进行国家安全审查.
根据电信条例第五十四条规定,工业和信息化部对包括进口设备在内的所有接入公用电信网的电信终端设备、无线电通信设备和涉及网间互联的设备实行进网许可制度.
在进网检测环节,依据国家标准和通信行业标准对其网络与信息安全功能和性能进行检测.

在涉及国家安全事项的建设项目审查方面,根据行政许可法和国务院的相关规定,涉及国家安全事项的建设项目的审批,在中央层面的实施机关为国家安全部.
目前国家已建立外国投资者并购企业安全审查部际联席会议以及出口管制许可部际会商机制.
国家发展改革委员会、工业和信息化部、国家安全部、商务部、国家国防科工局等中央国家机关有关部门依据相关法律、行政法规行使审查职权.
负有国家安全审查职责的中央国家机关各部门,应当严格依照法定的职责进行相关审查工作,不得超越职权、滥用职责,不得侵犯个人和组织的合法权益.

第二,中央国家机关各部门通过明确有关审查标准和程序要求,领导或指导本系统的基层部门,依法对涉及国家安全的事项作出审查决定.
由于国家安全审查事项中,很多属于行政审批,随着依法行政进程的不断推进和行政审批制度改革,一些事项不仅可以由中央国家机关直接作出审查决定,也可以由有关地方政府中履行相关职能的部门作出审查决定.
因此,中央国家机关各部门应当在本部门依法履行职责的范围内,明确有关国家安全事项的审查标准和程序要求,领导或指导本系统的基层部门,依法对涉及国家安全的事项作出审查决定,构筑保障国家安全、防范和化解国家安全风险的立体网络.

二、中央国家机关各部门依法作出国家安全审查决定或者提出安全审查意见并监督执行目前国家安全审查主要采取跨部门会审、联审等方式,审查的结果以书面审查决定或者审查意见、行政许可、强制认证等不同形式予以体现.
现行法律、行政法规和规范性文件对国家安全审查的方式和程序作出了规定.
以外商投资并购境内企业国家安全审查为例,根据有关规定,外国投资安全审查按照下列程序进行:一是提出审查申请.
可以由投资者向商务部提出申请,对属于安全审查范围内的并购交易,商务部应在5个工作日内提请联席会议进行审查;国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的,也可以通过商务部提出进行并购安全审查的建议.
联席会议认为确有必要进行并购安全审查的,也可以决定进行审查.

二是一般性审查.
联席会议对商务部提请安全审查的并购交易,首先进行一般性审查,对未能通过一般性审查的,进行特别审查.
一般性审查采取书面征求意见的方式进行.
联席会议收到商务部提请安全审查的并购交易申请后,在5个工作日内书面征求有关部门的意见.
有关部门在收到书面征求意见函后,应在20个工作日内提出书面意见.
如有关部门均认为并购交易不影响国家安全,则不再进行特别审查,由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见,并书面通知商务部.

三是特别审查程序.
如有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响,联席会议应在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序.
启动特别审查程序后,联席会议组织对并购交易的安全评估,并结合评估意见对并购交易进行审查,意见基本一致的,由联席会议提出审查意见;存在重大分歧的,由联席会议报请国务院决定.
联席会议自启动特别审查程序之日起60个工作日内完成特别审查,或报请国务院决定.
审查意见由联席会议书面通知商务部.
需要说明的是,一般的情况下,审查的决定或者审查意见,由联席会议作出;只有存在重大分歧时,才提升审查决定的层次,即由国务院决定.

除外商投资安全审查明确了国务院决定程序外,一些行政法规也规定对国家安全、社会公共利益或者外交政策有重要影响的特定物项和关键技术出口,应当报国务院、中央军事委员会审批.
如导弹及相关物项和技术出口管制条例第十一条规定,对国家安全、社会公共利益有重大影响的导弹相关物项和技术出口,国务院外经贸主管部门应当会同有关部门报国务院、中央军事委员会批准.
军品出口管理条例第十六条规定,重大的军品出口项目、合同,应当经国家军品出口主管部门会同国务院、中央军事委员会的有关部门审查,报国务院和中央军事委员会批准.

中央国家机关有关部门要严格按照法律、行政法规规定的审查程序作出审查决定或者提出审查意见,对于审查决定和审查意见,有关部门、当事人都应当遵照执行,而履行审查职责的中央国家机关有关部门及协调机构也要加强对审查决定或者审查意见执行的监管.
《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》规定,并购安全审查意见由商务部书面通知申请人.
外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的,联席会议应要求商务部会同有关部门终止当事人的交易,或采取转让相关股权、资产或其他有效措施,消除该并购行为对国家安全的影响.
为了使审查决定或者审查意见得到执行,商务部制定的《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》中明确规定,商务部收到联席会议书面审查意见后,在5个工作日内将审查意见书面通知申请人(或当事人),以及负责并购交易管理的地方商务主管部门.
对不影响国家安全的,申请人可按照有关规定,到具有相应管理权限的相关主管部门办理并购交易手续.
对可能影响国家安全且并购交易尚未实施的,当事人应当终止交易.
申请人未经调整并购交易、修改申报文件并经重新审查,不得申请并实施并购交易.
外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的,根据联席会议审查意见,商务部会同有关部门终止当事人的交易,或采取转让相关股权、资产或其他有效措施,以消除该并购行为对国家安全的影响.

第六十一条省、自治区、直辖市依法负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作.
【释义】本条是关于省、自治区、直辖市有关国家安全审查和监管的规定.
一、省、自治区、直辖市依法负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作,是履行维护国家安全职责的重要内容本法第三章明确了地方各级人民政府维护国家安全的职责,其中,第四十条第二款规定:"地方各级人民政府依照法律法规规定管理本行政区域内的国家安全工作.
"第四十三条第一款规定:"国家机关及其工作人员在履行职责时,应当贯彻维护国家安全的原则.
"本条关于省、自治区、直辖市依法负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作的规定,是地方政府履行维护国家安全职责的重要内容.

第一,中央国家机关各部门按照职责分工,贯彻执行国家安全方针政策和法律法规,管理指导本系统、本领域国家安全工作.
中央国家机关各部门依照法律、行政法规行使国家安全审查职责,依法作出国家安全审查决定或者提出安全审查意见并监督执行.
省、自治区、直辖市有关部门依法负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作,要依照本部门法定职责开展,并严格遵守法定的范围、条件、程序,对于具体事项是否符合国家安全审查标准,如果中央部门有明确规定的,要严格按照本领域的相关规定执行.

第二,省、自治区、直辖市依法负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作,要结合本地实际,依法开展工作.
我国幅员辽阔,各地经济、社会、文化发展不尽相同,国家安全审查事项涉及的范围也比较广泛,因此,在开展具体审查工作中,不仅要严格把握标准、依法办事,也要紧密围绕地方实际,确保国家安全审查的科学性和实际效果.
实践中,一些地方已经按照立法法的规定,通过制定和完善有关地方性法规、地方政府规章等,加强本地的国家安全审查和监管工作.
比如,天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、安徽、广西、广东、四川、陕西、宁夏,宁波、营口、南昌、青岛等地对建设项目涉及国家安全事项审批和管理,专门作出规定.
如《广东省涉及国家安全事项的建设项目管理规定》规定,重要国家机关、军事设施、重点科研单位和军工单位的周边建设项目;出入境口岸、邮件和快件处理场所、电信枢纽等建设项目等属于涉及国家安全事项的建设项目.
国家安全机关依法对新建、改建、扩建的涉及国家安全事项的建设项目实施审批、监督管理.
《上海市外商投资企业审批条例》中规定,申请设立外商投资企业有危害国家安全或者损害社会公共利益等情况的,不予批准.
《中国(上海)自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》中规定,外国投资者或外商投资企业不得损害中国国家主权或社会公共利益、危害中国国家安全、损害环境,或存在其他违反中国法律、法规的情形.
涉及国家安全审查和反垄断审查的,按照国家有关规定办理.
《厦门市关于外商投资项目审批权限的规定》规定,各区、开发区审查批准的外资企业,有损害国家主权或者社会公共利益、危害国家安全等情形之一的,市外商投资工作委员会有权要求审批机关修改或撤销该批准文件.
《广州市外商投资企业审批管理规定》第五条规定,申请设立外商投资企业有危害国家安全或者损害国家主权和社会公共利益等情形,不予批准.

二、省、自治区、直辖市负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作,要依照法律规定和事权划分进行按照事权划分的原则,中央和地方在各个领域都有明确的职责和权限,在开展国家安全审查和监管工作过程中,要严格按照已经明确的职责和权限进行,既不能由中央部门本身承担所有的审查监管职责,也不能完全将审查监管职责下放.
特别是一些国家安全审查工作,是通过行政许可、行政审批的方式进行的,更要依法严格执行审查工作的主体、范围、程序等.
比如,按照行政许可法规定,设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序;有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据.
因此,通过行政许可方式开展的国家安全审查和监督工作,要严格按照行政许可法和有关法律法规的规定规范进行.
再比如,在我国,由于传统高度集中的计划经济体制的巨大影响,行政审批已被日益广泛地运用于许多行政管理领域,对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用,成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度.
近年来,行政审批制度改革取得了大量丰硕成果,有相当数量的行政审批被取消,或者调整了审批主体、下放了审批层级,并且更加严格了审批程序.
因此,通过行政审批方式开展国家安全审查工作,要严格按照法律法规和有关规范性文件已经确定的管辖和职责开展.

因此,省、自治区、直辖市负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作,要依照法律法规的规定和事权划分进行.
依法应当由中央部门开展审查的,地方有关职能部门不能越权直接行使审查职责;依法应当由省、自治区、直辖市有关职能部门开展审查的,有关部门要有效实施法律规定,切实履行审查和监督职责.

在执行本条时应当注意,省、自治区、直辖市负责本行政区域内有关国家安全审查和监管工作,在具体审查过程中,不仅要依据本法开展,也要严格执行直接规范审查工作的有关法律法规、地方性法规、地方政府规章和相关规范性文件,在具体开展审查业务中,要接受中央有关部门依法开展的领导和指导.
比如,《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》中规定,自贸试验区管理机构应做好外商投资监管工作,如发现外国投资者提供虚假信息、遗漏实质信息、通过安全审查后变更投资活动或违背附加条件,对国家安全造成或可能造成重大影响的,即使外商投资安全审查已结束或投资已实施,"自贸试验区管理机构应向国家发展改革委和商务部报告".

第五节危机管控第六十二条国家建立统一领导、协同联动、有序高效的国家安全危机管控制度.
【释义】本条是关于国家安全危机管控制度基本要求的规定.
一、国家安全危机的范畴根据我国宪法及其他法律规定,国家安全危机主要有以下三种类型:一是战争,一般认为包括战争和内战两种情形.
其中,战争一般是指遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,而决定采取武装行动的情形.
内战一般是指遇有造成分裂国家的事实,或者即将发生国家分裂的重大事变,或者导致国家和平统一的可能性完全丧失的情况,而决定采取武装行动的情形.

二是国防动员.
根据宪法和国防动员法规定,国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时,全国人民代表大会常务委员会依照宪法和有关法律的规定,决定全国总动员或者局部动员.
国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定,发布动员令.

三是紧急状态,指发生或者即将发生特别重大突发事件,需要国家机关行使紧急权力控制、消除其社会危害和威胁时,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性严重危急状态.
紧急状态在性质上是一种非常法律状态.

二、建立国家安全危机管控制度的重要意义和基本要求国家安全危机管控制度,是国家安全制度中的重要内容.
建立健全这一方面的制度,对于预警、防范、应对、掌控国家安全危机,能够起到更具全局性、稳定性和长期性的支撑作用.
目前,我国法律法规对危机管控制度作出了一些规定.
比如,突发事件应对法第四条规定:"国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制.
"国防法第四十六条规定:"国家建立战略物资储备制度.
"国防动员法第十五条规定:"国家实行国防动员计划、国防动员实施预案和国防动员潜力统计调查制度";第四十二条规定:"国家实行战争灾害的预防与救助制度,保护人民生命和财产安全,保障国防动员潜力和持续动员能力".
这些法律规范,或者就某些国家安全领域确立了危机管控制度,或者对处置国家安全危机的某些方面、某些环节作出了具体规定,为国家安全危机的管控提供了制度遵循,发挥了重要作用.

但是,从贯彻总体国家安全观、全面应对国家安全危机角度而言,现有法律规定还是较为零散,针对性不强,衔接不够紧密,特别是在制度设计上,存在一些需要改进的地方.
比如,虽然国家安全各主要领域基本建立了危机应对预案,但在统筹协调机构问题上,还没有明确的法律规定;在安全危机发生后,相关单位的具体职责不够清晰,有些部门虽有一些规定,但也不全面、不系统等.

针对现实需要和存在的问题,本法在总结已有制度规范基础上,明确要求建立统一领导、协同联动、有序高效的国家安全危机管控制度.
具体来说,国家安全危机管控制度,在实际执行运行过程中,需要达到以下三个方面要求.

一是"统一指挥",就是国家安全危机管控要依法服从统一指挥,不能各部门、各地方各行其是,中央国家安全领导机构要在国家安全危机管控工作中依法开展有关统一决策指挥工作,各部门、各地方要按照统一指挥,立足本部门职能和本地方实际,依法履行职责,形成维护国家安全的整体合力.

二是"协同联动",就是各相关部门、相关地方在危机管控工作中要相互配合、密切协作,既注重相互协调配合,从全局、整体出发开展工作,又注重相互联系沟通,形成维护国家安全的有机整体.
三是"有序高效",这是对整个危机管理流程的效率要求,是指应对国家安全危机和采取相应管控措施要符合有关法律法规和规范性文件、政策的流程和要求,有序开展,并注重效率,确保有关危机管控措施及时执行、落实到位,实现预期管控效果.

第六十三条发生危及国家安全的重大事件,中央有关部门和有关地方根据中央国家安全领导机构的统一部署,依法启动应急预案,采取管控处置措施.
【释义】本条主要规定发生危及国家安全的重大事件后,国家安全危机管控措施的决策与实施.
国家安全涵盖面十分广泛,涉及政治、经济、国土、军事、文化、社会等各个领域.
危及国家安全的重大事件,往往在一个领域或多个领域对国家安全造成重大伤害,直接影响国家的主权、安全和利益,影响经济社会发展和人民群众福祉.
因而,应对好此类重大事件,关系重大,不可懈怠,必须要有一套成熟的制度机制和一系列有效管控措施.

同时,危机管控措施的决策部署、应急启动和具体实施,是管控国家安全危机的重要内容,是落实国家安全危机管控制度的重要体现.
在管控过程中,谁来决定要不要采取措施、采取什么措施,什么时候该启动和结束管控,谁负责实施、怎么实施,涉及危机管控的体制机制、职责分工、政策保障等重大事项,关乎危机管控成败.
只有科学合理解决这些重要问题,才能有效应对国家安全危机,实现化危为机、转危为安.
因而,本条对危及国家安全的重大事件发生后,危机管控的责任主体和实施程序进行了明确规定.

一、关于危机管控的责任主体由于涉及采取国家安全危机管控的情形往往十分复杂,存在多种可能性,因此,在采取危机管控措施时,要根据国家安全危机的具体情况和管控工作所处阶段,按照有关法律法规、规范性文件和预案,确定实施危机管控的责任主体,开展有关指挥管控工作.

一是,危机管控实行统一领导.
本法第五条规定,中央国家安全领导机构负有"统筹协调国家安全重大事项和重要工作"之责.
这就意味着,一旦发生危及国家安全的重大事件,必须由中央国家安全领导机构对事件的应对和处置作出决策部署,并在事件处置过程中对有关重要事项进行统筹协调.
这种统一领导的决策指挥模式,有利于全面准确研判安全危机的危害程度、影响范围等,有利于及时对危机作出迅速高效的反应,有利于统合力量、整合资源、协调一致管控危机.

二是,在危机管控中,有关部门肩负着重要职责.
宪法第九十条规定,国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章.
国务院组织法第十条规定,国务院各主管部、委员会根据法律和国务院的决定,可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章.
同时,国防动员法、人民警察法、治安管理处罚法等也对有关部门履行职责作出了具体规定.
本法第三十九条规定:"中央国家机关各部门按照职责分工,贯彻执行国家安全方针政策和法律法规,管理指导本系统、本领域国家安全工作.
"因而,危机管控是宪法法律赋予有关部门的法定职责,有关部门必须按照法律法规相关规定,认真履职尽责,有效实施管控,努力消除危机.

三是,地方各级人民政府依照法律法规规定,管理本行政区域内的国家安全工作.
危及国家安全重大事件发生之后,有关地方也要守土有责,及时作出反应,采取有效措施,控制危机事态发展,维护国家安全.

二、关于应急预案及其启动应急预案,是指针对各类可能危及国家安全的重大事件,规定应对的基本原则、组织体系、运行机制,制定应急管理、指挥、救援等工作方案,并明确事前、事中、事后各个过程中相关部门和人员的职责.
应急预案的编制,应当依据有关法律、行政法规和制度,紧密结合实际情况,科学合理确定内容.
基于危机管控的特质,应急预案要具有针对性,做到指向明确、有的放矢;要富有实用性,能够预之在先、好用有效;要体现可操作性,便于按照规程,顺利进行操作.

目前,我国在相关重要领域已经进行了有益探索,初步建立了一批防范处置突发事件的应急预案.
比如,制定了突发事件应急预案管理办法,对应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育等工作,作出了明确的规定.
再如,制定了多个领域的应急预案,包括突发公共卫生事件、突发环境事件、重大食品安全事故、防汛抗旱、安全生产事故灾难、突发公共事件医疗卫生救援、地震应急、核应急、突发重大动物疫情等.
其中,既包括总体应急预案,又包含专项应急预案和部门应急预案,涵盖面较为广泛.
本法第五十五条规定,国家制定完善应对各领域国家安全风险预案.
有关部门和有关地方在处理危及国家安全重大事件时,应当按照规定,及时启动预案,控制事态发展.

三、关于重大事件的管控措施能不能采取有效管控处置措施,直接关系到危及国家安全重大事件处理的成败.
根据我国宪法和法律规定,有关部门和有关地方按照中央统一部署,可以采取多种管控处置措施.
一是,对重大事件的发生地进行现场控制,或者对相关区域进行管制.
这种控制、管制,可以减小危害的扩散范围,为重大事件的处理提供条件.
如突发事件应对法第四十九条规定,突发事件发生后,可以迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;第五十条规定,社会安全事件发生后,可以对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制.
如戒严法第十四条规定,戒严期间,戒严实施机关可以决定在戒严地区采取交通管制措施,限制人员进出交通管制区域,并对进出交通管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查.

二是,对相关人员人身或其活动进行控制.
这种管控措施是在特殊时期或特殊区域内,对公民基本权利的限制.
如突发事件应对法第四十九条、第五十条规定,在处置突发事件中,可以中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动,可以强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人.
如戒严法第四条规定,戒严期间,为保证戒严的实施和维护社会治安秩序,国家可以依照本法在戒严地区内,对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定;第十三条规定,戒严期间,戒严实施机关可以禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动,可以禁止罢工、罢市、罢课,可以实行出境入境管制.
如人民警察法第八条规定,人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员,可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施.

三是,实行紧急状态或者进入战争状态.
在这些情形下,有关部门和有关地方可以采取特别措施来限制社会成员的行动,或者强制公民提供一定劳务或者财物.
如宪法第六十七条规定,在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,全国人大常委会可以决定战争状态的宣布.
戒严法第二条规定,在发生严重危及国家的统一、安全或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严.

第六十四条发生危及国家安全的特别重大事件,需要进入紧急状态、战争状态或者进行全国总动员、局部动员的,由全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和有关法律规定的权限和程序决定.

【释义】本条是关于决定进入紧急状态、战争状态或者进行全国总动员、局部动员的主体、权限和程序规定.
我国现行宪法和有关法律规定了三类非常法律状态:紧急状态、战争和动员,并分别规定了其决定主体、权限和程序.
一、决定进入紧急状态紧急状态,是指发生或者即将发生特别重大突发事件,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态.
我国宪法对紧急状态作了规定.
宪法第六十七条规定,全国人大常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态.
第八十条规定,中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定,宣布进入紧急状态.
第八十九条规定,国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态.
戒严法第三条规定:"全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定;中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定,发布戒严令.
""省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严,由国务院决定,国务院总理发布戒严令.
"根据宪法和戒严法的上述规定,紧急状态分为两种:一种是全国或者个别省、自治区、直辖市范围的紧急状态;一种是个别省、自治区、直辖市部分地区内的紧急状态.
宣布进入紧急状态涉及三个主体,即全国人大常委会、国家主席和国务院.
对于全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态,由全国人大常委会决定,国家主席根据全国人大常委会的决定宣布进入紧急状态.
对于省、自治区、直辖市的范围内部分地区的紧急状态,由国务院决定并宣布.

二、决定进入战争状态宪法第六十二条规定,全国人民代表大会"决定战争和和平的问题".
战争与和平问题是政治的最高形式,其一是决定是否与某一国或某一国家集团宣战,包括两种情况:一是遇到国家遭受武装侵犯的情况;二是必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况.
其二是决定是否与交战国达成协议,双方停战,结束战争.

战争状态是指在国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况下,将国家由平时状态转为战时状态,即国家的军事、政治、经济、科技、教育和外交等进入战时状态,实施战时管理体制,采取一系列措施和手段,集中人力、物力和财力为战争服务.
战争状态和全国总动员或者局部动员有着密切联系,国家进入战争状态,通常要进行全国总动员或者局部动员.
根据我国宪法规定,全国人大常委会决定战争状态的宣布,国家主席根据全国人大常委会的决定,宣布战争状态.
国家一经宣布进入战争状态,对社会秩序、经济建设等都将发生重大影响.
因此,宪法宣布此项职权必须由全国人大常委会行使.

"决定战争状态的宣布"与"决定战争和和平的问题"有所不同.
战争与和平问题,对国家的生存与发展生死攸关,往往是战争将不可避免或者正在进行之中,对是否决定进行战争或者停止战争所作的一种选择和决定,必须更加慎重,因此由全国人民代表大会决定;但现实生活中,战争虽然会有一定的预兆,但战争的爆发往往有一定的突然性,及时应战、快速应战,是维护国家安全的首要选择,不可能等待进入大会会期由全国人大决定,因此宪法规定,在全国人大闭会期间,由全国人大常委会"决定战争状态的宣布".

三、决定进行全国总动员、局部动员全国总动员、局部总动员,是在国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时,一般是指面临或者已经遭受外敌侵略或者发生严重内乱时,国家所采取的一种紧急措施.
全国总动员是动员的最高等级,通常是发生大规模全面战争或国家遭受特别重大的灾害,国家需要全力应对时决定并实施.
全国总动员实施时,国家的军事、政治、经济、科技、文化和社会生活等将全面转入动员轨道.
局部动员,通常是在国家安全受到中低强度威胁时,有选择、有限度地在部分地区、部分领域实施的动员.
宪法第六十七条规定,全国人大常委会决定全国总动员或者局部动员.
第八十条规定,国家主席根据全国人大常委会的决定,发布动员令.

(一)全国人大常委会的动员职权全国人大常委会决定全国总动员或者局部动员后,即由国家主席发布动员令.
动员令一经发出,国家或者局部地区将从平时体制转入动员体制,全国人民或者局部地区的人民都必须全力以赴地投入抵抗侵略或者制止内乱、消除灾害的行动中去,一切工作都要服从动员的需要.
因此,全国总动员或者局部动员对国家经济建设和其他建设都会产生重要影响,所以必须由全国人大常委会决定.

我国法律规定了国防动员.
国防动员法第八条规定,全国人大常委会决定实施国防动员的前提条件是,"国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时".
主权、统一、领土完整和安全,是独立国家的主要标志和必须捍卫的最高原则.
当这四个方面受到威胁时,国家应该行使实施国防动员的职权.
比如,当国家遭受外敌武装侵略或者其他军事威胁时、当国家的统一和领土完整面临被分裂的现实危险时,当国内外敌对势力对国家政权进行重大颠覆活动时等,全国人大常委会即可依照宪法和法律规定的权限和程序作出实施国防动员的决定.

全国人大常委会作出国防动员实施决定的内容一般包括:动员规模、动员对象、动员方式、动员时限等.
动员规模,是指动员的范围和数量,通常分为总动员和局部动员;动员对象,是指动员的人力、物力、财力资源;动员方式,是指实现动员目的的途径和手段,通常分为公开动员和秘密动员;动员时限,是指动员实施活动开始至结束的时间.

(二)国家主席的动员职权根据宪法规定,全国人大常委会作出动员实施的决定后,由国家主席发布动员令.
国防动员法也规定:"国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定,发布动员令.
"这一规定包括两层含义:一是国家主席发布动员令的前提条件和依据只能是全国人大常委会作出的实施动员的决定;否则,国家主席不能发布动员令.
二是,全国人大常委会作出的实施动员的决定,要通过国家主席发布动员令来实施.

第六十五条国家决定进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员后,履行国家安全危机管控职责的有关机关依照法律规定或者全国人民代表大会常务委员会规定,有权采取限制公民和组织权利、增加公民和组织义务的特别措施.

【释义】本条是关于国家进入非常状态,有关机关有权采取特别措施的规定.
进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员,都使得国家和社会进入非常状态,在这种情况下,为了有效应对危机,维护国家整体利益,仅靠采取平时的社会管理和行政措施应对影响国家安全和社会稳定的危机,是远远不够的,因此,采取一些特别措施是必要的.
"特别措施"是指国家在进入非常状态时,根据需要,依法对经济和社会生活的某些领域所实行的特殊管理制度和强制性措施.

非常状态下国家可以采取特别措施,是各国通行的做法,各国法律中一般都有规定.
如在美国,总统在紧急状态下可以为行使特别权力颁布一些法规.
当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而宣布紧急状态时,总统可以对与外国或外国人有利害关系的外汇管制、国际支付以及货币、证券和财产的转让或者转移行使特别权力.
俄罗斯《联邦紧急状态法》规定了在紧急状态条件下所采取的措施,包括对转移商品、公用设备和财政资金实行限制;禁止或者限制进行会议、集会、游行、设置纠察或者其他聚众活动.
在日本,宣布进入紧急状态后,可采取设定警戒区域,为救灾征用物资、土地、建筑物或者拆除其地上附属物,可以调动有关人员、居民实施应急作业;警察等可以实施交通管制,可以移动、破坏相关车辆等.

由于采取特别措施会限制公民和组织权利、增加公民和组织义务,因此,采取特别措施的条件必须严格限定,特别措施的决定和组织实施必须严格按照法定的权限、程序和要求进行,使国家法治在国家进入非常状态时仍可保持连续性、有效性.
本法和其他法律对实施特别措施的条件、范围、实施的主体和程序作了规定.

一、采取特别措施的条件根据本条规定,只有在"国家决定进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员后"这一法定条件出现时,有关机关才可以采取特别措施.
根据宪法、国防法、国防动员法、戒严法、突发事件应对法等法律规定,国家进入上述三种非常状态需要由法定的国家机构决定和宣布,即战争状态由全国人民代表大会决定,全国人民代表大会闭会期间,由全国人大常委会决定.
战争状态由国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人大常委会的决定宣布.
全国人大常委会依照宪法和有关法律的规定,决定全国总动员或者局部动员.
国家主席根据全国人大常委会的决定,发布动员令.
有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院,其权限划分是:全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,国家主席根据全国人大常委会的决定,宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态;国务院有权依照法律规定决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态.

根据上述规定,当全国人民代表大会、全国人大常委会或者国务院依照宪法和有关法律,决定进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员,并由国家主席或者国务院宣布后,履行国家安全危机管控职责的有关机关才可以依法采取特别措施.

二、采取特别措施的主体本条规定,采取特别的主体是"履行国家安全危机管控职责的有关机关".
一些法律对"有关机关"作了明确.
如国防动员法规定,在全国或者部分省、自治区、直辖市实行特别措施,由国务院、中央军事委员会决定并组织实施;在省、自治区、直辖市范围内的部分地区实行特别措施,由国务院、中央军事委员会决定,由特别措施实施区域所在省、自治区、直辖市人民政府和同级军事机关组织实施.
戒严法规定,全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严,由国务院组织实施.
省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严,由省、自治区、直辖市人民政府组织实施;必要时,国务院可以直接组织实施.

三、特别措施的具体内容我国一些法律对非常状态下采取何种措施作出了明确的规定.
如国防动员法规定,国家决定实施国防动员后,根据需要,可以依法在实施国防动员的区域采取五类特别措施:一是对行业系统实施的特殊管理,即"对金融、交通运输、邮政、电信、新闻出版、广播影视、信息网络、能源水源供应、医药卫生、食品和粮食供应、商业贸易等行业实行管制".
对行业系统实施特殊管理,涉及的都是关系国计民生、直接影响国防动员实施的行业系统,目的是通过管制获得对行业系统所属资源的管理权和使用权,确保重要资源根据战争的需要进行分配,保证国防动员的顺利进行.
二是"对人员活动的区域、时间、方式以及物资、运载工具进出的区域进行必要的限制",实质上是实行一定范围的区域性管理.
一般限于局部地区,包括作战地区、动员地区、社会秩序遭到破坏的地区,目的是使该地区的交通秩序适应战时的需要.
采取的主要措施包括:在一定区域实行交通管制,限制人员、物资、运载工具进出交通管制区域;对进出交通管制区域的人员、车辆、物资进行检查;设立禁飞区、禁航区、禁行区,禁止特定种类的物资、运载工具进出设定区域.
三是"在国家机关、社会团体和企业事业单位实行特殊工作制度",如调整工作、生产时间,减少节假日和公休时间,实施战时劳动定额;禁止或者限制人力资源在地区之间或者生产行业之间的自由流动,对人力资源市场实施统一管理.
四是"为武装力量优先提供各种交通保障".
交通保障包括交通设施保障、载运工具保障和交通运输人员保障.
国防动员实施后,国家应组织交通运输行业和民间交通运输资源,为武装力量优先提供各种交通保障,即按照战时资源分配的原则,对业已控制的交通运输资源作出合理的分配,尽可能优先满足武装力量集结、机动、作战和军需物资输送的需要.
五是"需要采取的其他特别措施".
这是关于特别措施的兜底条款,用以补充上述几项规定未能涵盖的特别措施,如实行物资管制,紧急调配、采购物资;强制调整工业生产结构和布局,其中包括重要企业的搬迁;实行工资管制,以控制工资增长与结构变化的方式,控制社会消费的总量与结构;等等.

又如戒严法规定,在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严.
实施戒严期间,戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施,并可以制定具体实施办法:一是禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动;二是禁止罢工、罢市、罢课;三是实行新闻管制;四是实行通讯、邮政、电信管制;五是实行出境入境管制;六是禁止任何反对戒严的活动.
此外,戒严法还规定,可以在戒严地区采取交通管制措施,限制人员进出交通管制区域,并对进出交通管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查;可以对武器、弹药,管制刀具,易燃易爆物品,化学危险物品、放射性物品、剧毒物品等物品采取特别管理措施;为保障戒严地区内的人民基本生活必需品的供应,戒严实施机关可以对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格采取特别管理措施.

除戒严法规定的特别措施,紧急状态下还可以采取何种特别措施,我国突发事件应对法第六十九条第二款对此作了规定,即紧急状态期间采取的非常措施,依照有关法律规定执行或者由全国人大常委会另行规定.
也就是说,紧急状态下采取何种措施,除戒严法规定外,将由全国人大常委会另行规定.

我国高度重视非常状态下对人权的保障,在非常状态下采取特别措施要有必要的限度,为此,本法第六十六条规定:"履行国家安全危机管控职责的有关机关依法采取处置国家安全危机的管控措施,应当与国家安全危机可能造成的危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度保护公民、组织权益的措施.
"第八十三条规定,在国家安全工作中,需要采取限制公民权利和自由的特别措施时,应当依法进行,并以维护国家安全的实际需要为限度.
此外,第六十八条还规定:"国家安全威胁和危害得到控制或者消除后,应当及时解除管控处置措施,做好善后工作.
"从上述规定看,国家安全法既是授权法,也是限权法.
为了防止权力滥用,履行国家安全危机管控职责的有关机关在采取特别措施时,应当遵循合法性和合理性的规定.

第六十六条履行国家安全危机管控职责的有关机关依法采取处置国家安全危机的管控措施,应当与国家安全危机可能造成的危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度保护公民、组织权益的措施.
【释义】本条是关于国家安全危机管控措施合理性原则的规定.
合理原则又称为适当原则、比例原则、禁止过度原则,本来是一个行政法上的基本原则,意指行政行为在形式合法的前提下应当尽可能合理、适当和公正.
国家安全法是我国国家安全领域的基本法律,它所规范的国家行为既包括行政机关的行为,也包括人民代表大会、司法机关和军事机关的行为.
本法关于"危机管控"的规定,赋予了履行国家安全危机管控职责的有关机关依法采取处置国家安全危机的管控措施的权力,解决了危机管控机关行使权力的合法性问题.
但由于危机管控措施具有临时性、应急性和强制性,不可避免会对公民和组织的合法权益造成一定程度的损害,法律也要求公民和组织对这种损害承担"特别牺牲"的义务.
无论是行政机关还是人民代表大会、司法机关、军事机关,行使的都是公权力,因此,在行使权力时可能发生损害公民、组织权益的情况,就应当符合合理原则,作为合法原则的必要补充.

强调合理原则,既是为了进一步坚持合法原则,也是符合国家安全法的基本原则的.
国家安全法的一大亮点是突出强调以人民安全为宗旨,本法把"保护人民的根本利益"确定为立法目的(第一条),把"人民福祉"确定为国家核心利益(第二条),把"尊重和保障人权,依法保护公民的权利和自由"确定为维护国家安全的重要原则(第七条),规定"国家安全工作以人民安全为宗旨".
这表明,人民的安全和利益是国家安全的核心,是国家安全活动的根本目的,体现了以人为本、以民为本的安全观,体现了我国社会主义国家政权的民主本质.
保护人民利益,既体现在出现国家安全危机时,国家采取种种强有力的危机管控措施,保护广大人民的利益;也体现在国家采取具体的危机管控措施时对权益受损的公民、组织尽到最大程度的保护义务.
本法赋予履行国家安全危机管控职责的有关机关可以采取的管控处置措施具有很大的裁量自由,如本法第六十五条规定:"国家决定进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员后,履行国家安全危机管控职责的有关机关依照法律规定或者全国人民代表大会常务委员会规定,有权采取限制公民和组织权利、增加公民和组织义务的特别措施.
"自由裁量权越大,就越有可能造成公民、组织权益损害,就越有必要在立法中确立合理性限制.
总的来说,有关机关行使危机管控措施时,应当遵循以下要求:一是,管控措施应当与国家安全危机可能造成的危害的性质、程度和范围相适应.
这就要求采取管控措施的机关,应当在确保危机能够被管控的前提下,对所面临的国家安全危机加强情报收集和研判,分析其可能造成的危害,以及这种危害的性质、程度和范围.
根据分析研判结果,采取相应的管控措施,而不能一律采取最严厉的、对公民和组织权益损害最大的措施.

二是,有多种管控措施可供选择,并具有相同效果的情况下,危机管控机关应当选择有利于最大程度保护公民、组织权益的措施.
第六十七条国家健全国家安全危机的信息报告和发布机制.
国家安全危机事件发生后,履行国家安全危机管控职责的有关机关,应当按照规定准确、及时报告,并依法将有关国家安全危机事件发生、发展、管控处置及善后情况统一向社会发布.
【释义】本条是关于国家安全危机的信息报告和发布机制的规定.
一、信息报告机制及时的信息报告,是有效处置国家安全危机事件的前提和基础.
我国法律法规对各领域的信息报告制度作了规定.
如突发事件应对法规定,"对即将发生或者已经发生的社会安全事件,县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告,必要时可以越级上报.
"固体废物污染环境防治法规定,"因发生事故或者其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理.
"突发公共卫生事件应急条例规定,"国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范,建立重大、紧急疫情信息报告系统.
"根据本条规定,国家安全危机事件发生后,报告的义务主体是履行国家安全危机管控职责的有关机关,对报告的要求是"准确、及时".

二、信息发布机制国家安全危机事件发生后,履行国家安全危机管控职责的有关机关应当依法将有关国家安全危机事件发生、发展、管控处置及善后情况统一向社会发布.
国家安全危机事件的信息发布,是一项管控处置国家安全危机事件的重要工作.
建立国家安全危机事件高效的发布机制,确保统一及时准确地发布有关信息,增加工作的透明度,对于妥善有效处置国家安全危机事件,保护人民生命、财产安全,维护国家安全,具有重要意义.
2005年,国务院为了使突发公共事件新闻报道工作制度化、规范化,专门制定了《国家突发公共事件新闻报道应急预案》.
2007年,国务院制定了信息公开条例,明确了政府信息公开的责任、原则、方式和内容,其中规定信息公开的内容包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况.
突发事件应对法规定,"履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息.
"根据本条规定,"履行国家安全危机管控职责的有关机关"负有发布信息的职责,统一、准确、及时发布有关信息,有利于公众全面、准确了解国家安全危机事件情况,协助做好管控处置工作.
有关机关应当尊重公众的知情权,按照规定统一、准确、及时发布相关信息,让公众远离谣言,克服恐慌,减少不安定因素,形成有关机关和公众的良性互动.

发布的内容包括"发生、发展、管控处置及善后情况".
履行国家安全危机管控职责的有关机关发布信息的内容应当全面,包括国家危机事件的"发生、发展、管控处置及善后情况",为保证信息发布的及时性、准确性,一些尚未调查研究清楚全面情况、较为复杂的国家安全危机事件,可以先发布部分信息,不必一次性将国家危机事件的发生、发展、管控处置及善后情况全面发布.

第六十八条国家安全威胁和危害得到控制或者消除后,应当及时解除管控处置措施,做好善后工作.
【释义】本条是关于及时解除管控处置措施的规定.
一、及时解除管控处置措施本条规定的管控处置措施既包括特别措施,也包括一般的措施.
关于特别措施,本法第六十五条规定,国家决定进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员后,履行国家安全危机管控职责的有关机关依照法律规定或者全国人民代表大会常务委员会规定,有权采取限制公民和组织权利、增加公民和组织义务的特别措施.
进入紧急状态、战争状态或者实施国防动员,都使得国家和社会进入非常状态,在这种情况下,仅靠采取日常的管理措施应对影响国家安全和社会稳定的危机是远远不够的,采取特别措施是必要的.
同时,无论是特别措施还是一般的管控处置,都会对公民、组织的生活、生产产生影响,影响到公民、组织的权益.
管控处置措施随着危及国家安全的重大事件或者特别重大事件的发生而实施,应当随着威胁和危害得到控制或消除而停止.
一旦国家安全威胁和危害得到控制或者消除后,应当及时解除管控处置措施,使非常状态转入平常状态.