自然保护区环保部网站

-1-《决策参考》主办:国家林业和草原局经济发展研究中心编辑:综合管理处2018年第2期总第263期2018年6月13日电话:(010)84239050传真:(010)84239177电子邮箱:zhc9022@163.
com我国林业行业外自然保护区管理体制现状分析及建议一、林业行业外自然保护区管理体制现状2018年国家机构改革前,我国实行的是综合管理及分部门管理相结合的自然保护区管理体制.
国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理.
林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围主管有关的自然保护区.
县级以上地方人民政府负责自然保护区的设置和运行,形成了分级别、分类型、分部门的管理体制.
1.
参与管理的主要有6个部门除林业部门外,我国自然保护区主管部门还有农业、国土、环保、海洋、住建、水利6个主管部门及其他部门和单位.
其他部门包括教育部和中国科学院管理着少量保护区.
2.
管理的保护区数量占全国保护区总数的1/4,面积占全国保护区总面积1/5据最新统计,2017年全国自然保护区共计2750个,总面积-2-14717万公顷.
但由于最新数据没有详细分类统计,且近年来全国保护区数量和面积没有大的变化,故本报告依据环保部网站提供的《2015年全国自然保护区名录》进行统计分析.
截至2015年底,全国共有自然保护区2740个,面积14702.
99万公顷.
除林业部门保护区外,农业、国土、环保、海洋、住建、水利主管部门及其他部门和单位保护区数量为684个,占全国自然保护区总数的24.
92%,保护面积2981.
73万公顷,占全国自然保护区总面积的20.
28%.
表12015年林业行业外自然保护区数量和面积情况管理部门数量(个)面积(万公顷)环保农业国土水利海洋住建其他22517476344491222038.
16548.
38130.
99119.
7737.
921.
46105.
04合计6842981.
733.
各部门管理的保护区类型各有侧重,各具特色根据国家标准《自然保护区类型与级别划分原则(GB/T14529-93)》,我国自然保护区分为3大类别,9个类型.
第一类-3-是自然生态系统类,包括森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域系统类型、海洋和海岸生态系统类型自然保护区;第二类是野生生物类,包括野生动物类型和野生植物类型自然保护区;第三类是自然遗迹类,包括地质遗迹类型和古生物遗迹类型自然保护区.
表22015年林业行业外各部门自然保护区保护类型情况部门类型农业国土环保海洋住建水利其他森林生态森林生态森林生态森林生态森林生态草原草甸草原草甸草原草甸荒漠生态荒漠生态内陆湿地内陆湿地内陆湿地内陆湿地海洋海岸海洋海岸海洋海岸海洋海岸野生动物野生动物野生动物野生动物野生植物野生植物野生植物野生植物野生植物地质遗迹地质遗迹地质遗迹地质遗迹地质遗迹古生物遗迹古生物遗迹古生物遗迹古生物遗迹从保护类型看,如表2所示,除林业部门外,环保部门主管的保护区有9个类型,农业部门主管的有7个类型,海洋部门主-4-管的有4个类型,住建部门主管的有3个类型,水利部门主管的有3个类型,国土部门主管的有2个类型,其他部门和单位主管的有8个类型.
具体各部门主管类型保护区数量和面积见表3.
表32015年林业行业外保护区分部门分类型表单位:个、万公顷部门农业国土环保海洋住建水利其他合计类型指标合计数量1747622544934122684面积548.
39131.
002038.
1637.
921.
46119.
77105.
042981.
73森林生态数量106206942120面积0.
550133.
8101.
0458.
3016.
80210.
51草原草甸数量12018000636面积26.
510119.
830004.
60150.
94荒漠生态数量10700019面积4.
930622.
080000.
09627.
09内陆湿地数量9055002426114面积3.
950275.
090061.
3368.
81409.
18海洋海岸数量3033200341面积4.
8208.
6225.
75001.
1440.
34野生数量14304360017209-5-动物面积506.
900806.
446.
99005.
781326.
11野生植物数量5019310937面积0.
72057.
741.
260.
2803.
2063.
22地质遗迹数量051160211585面积081.
2813.
5200.
140.
134.
3199.
38古生物遗迹数量0252300333面积049.
721.
023.
91000.
3054.
96二、林业行业外自然保护区管理体制特点1.
除林业部门外,环保和农业部门保护区数量约占60%,面积占87%从表4可以看到,除林业部门外,环保部门自然保护区数量最多,为225个,占全国自然保护区数量的8.
21%,面积最大,为2038.
16万公顷,占全国自然保护区总面积13.
86%;农业部门自然保护区数量174个,占全国自然保护区数量的6.
35%,面积548.
38万公顷,占全国自然保护区总面积3.
73%;其他部门及单位自然保护区数量和面积占比较低.
环保、农业部门自然保护区无论从数量上,还是从面积上,均占有相当比重,其中,数量占林业行业外自然保护区数量的58.
33%,面积占林业行业外自然保护区总面积的86.
74%.
-6-表42015年全国自然保护区分部门统计表单位:个、万公顷、%管理部门数量占全国保护区总数%面积占全国保护区总面积%环保2258.
212038.
1613.
86林业205675.
0411721.
2679.
72农业1746.
35548.
393.
73海洋441.
6137.
920.
26国土762.
77130.
990.
90住建90.
331.
460.
01水利341.
24119.
770.
81其他1224.
45105.
040.
71合计2740100.
0014702.
99100.
002.
野生动物、森林生态、内陆湿地、地质遗迹类型自然保护区数量占全国近1/5除林业行业外,自然保护区分类型情况如表5所示.
从数量上看,野生动物、森林生态、内陆湿地、地质遗迹这4类自然保护区数量为528个,占全国自然保护区总数的19.
27%.
其中,野生动物类型209个,占全国总数量7.
63%;森林生态类型120个,占全国总数量4.
38%;内陆湿地类型114个,占全国总数量4.
16%;地质遗迹类型85个,占全国总数量3.
10%.
-7-从面积上看,野生动物、荒漠生态、内陆湿地类型自然保护区面积之和占全国自然保护区总面积的近1/6.
其中,野生动物类型保护面积1326.
11万公顷,占全国总面积9.
02%;荒漠生态类型保护面积627.
09万公顷,占全国总面积2.
78%;内陆湿地类型保护面积409.
18万公顷,占全国总面积2.
78%.
表52015年林业行业外自然保护区分类型统计表单位:个、万公顷类型数量占全国保护区总数%面积占全国保护区总面积%森林生态1204.
38210.
511.
43草原草甸361.
31150.
941.
03荒漠生态90.
33627.
094.
27内陆湿地1144.
16409.
182.
78海洋海岸411.
5040.
340.
27野生动物2097.
631326.
119.
02野生植物371.
3563.
220.
43地质遗迹853.
1099.
380.
68古生物遗迹331.
2054.
960.
37合计68424.
962981.
7320.
283.
林业行业外,国家级保护区数量占全国国家级保护区数量1/5,省级保护区数量占全国省级保护区数量的1/4-8-林业行业外的684自然保护区中,国家级自然保护区94个,占全国国家级自然保护区数量的21.
9%;省级219个,占全国省级自然保护区数量的24.
9%;市级134个,占全国市级自然保护区数量的32.
7%;县级237个,占全国县级自然保护区数量的23.
2%.
林业行业外自然保护区分级别情况见表6.
表62015年林业行业外自然保护区分部门分级别统计表单位:个、万公顷级别国家级省级市级县级部门数量面积数量面积数量面积数量面积环保491504.
5261401.
164333.
467299.
02农业1791.
6459334.
31439.
7955112.
64国土1429.
784588.
41912.
2180.
6海洋1226.
08138.
8740.
62152.
36水利15.
07565.
68928.
421920.
59住建0020.
1640.
9230.
38其他10.
113477.
04227.
966519.
93合计941657.
21219975.
6213493.
37237255.
534.
林业行业外,近90%的保护区面积分布在国家级和省级自然保护区自然保护区面积如表7所示,林业行业外自然保护区面积占全国自然保护区总面积的20.
28%,其中,国家级和省级自然保护区-9-占88.
31%.
就平均每个自然保护区保护管理的面积来看,国家级自然保护区为17.
63万公顷,省级自然保护区为4.
45万公顷,市级为0.
69万公顷,县级为1.
08万公顷.
表72015年除林业行业外全国自然保护区分级统计表单位:个、万公顷级别数量占全国保护区总数%面积占全国保护区总面积%国家级943.
431657.
2111.
27省级2197.
99975.
626.
64市级1344.
8993.
370.
64县级2378.
65255.
531.
74合计68424.
962981.
7320.
285.
保护区级别越高,机构设置和人员配备情况越好根据环保部提供数据,林业行业外,全国自然保护区管理机构与人员情况如表8所示.
从中可以看出,随着保护区管理级别的提升,政府的重视程度和财政支持力度越大,保护区管理机构的设置比例,国家级保护区最高,为98.
78%,市级保护区最低,为39.
47%;有管理人员的自然保护区所占比例,国家级保护区最高,为98.
78%,市级保护区最低,为57.
24%.
表82010年林业行业外保护区管理机构与人员分部门分级别统计表-10-保护区数量(个)机构建设(个)有机构的占相应级别保护区数量%有管理人员保护区数(个)有管理人员保护区数占相应级别保护区数%国家级828198.
788198.
78省级20214069.
3115375.
74市级1526039.
478757.
24县级23411047.
0114863.
25合计67039158.
3646970.
00三、林业行业外自然保护区管理存在的主要问题1.
保护区管理机构不健全,管理和技术人员配备不足自然保护区条例明确规定,有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构,配备专业技术人员,负责自然保护区的具体管理工作.
根据环保部提供的数据,保护区管理机构建设情况如表9所示,2010年,林业部门外全国建有管理机构的自然保护区仅为58.
36%.
从部门看,水利部门最高,为78.
05%,其次,环保部门69.
57%,海洋部门最低,仅为27.
45%.
从保护区管理人员配备情况来看,林业部门外全国有管理人员的保护区仅为70%,管理人员中专业技术人员所占比例为39.
02%;有管理机构的保护区平均每个保护区管理人员16人、专业技术人员6人.
从部门看,水利部门保护区管理人员比例最高、为85.
37%,海洋部门最低、为32.
35%.
技术人员占比,海洋部门最高、为47.
74%,-11-水利部门最低、为28.
45%.
表92010年林业行业外保护区管理机构与人员分部门统计表部门自然保护区数量(个)有管理机构保护区有管理人员保护区管理人员其中专业人员数量(个)占相应部门保护区数量%数量(个)占相应部门保护区数量%数量(人)平均(人/个)数量(人)平均(人/个)环保25317669.
5721484.
582199129185农业955153.
686265.
26617122655海洋1022827.
453332.
35398141907国土703955.
714767.
14987253619住建11654.
55872.
734357318431水利413278.
053585.
37840262397其他985960.
27071.
43841143085合计67039158.
3646970631716246562.
相关法律法规滞后,违法违规现象严重存在我国已经颁布并实施了多部涉及自然保护区方面的法律法规,如《自然保护区条例》(1994)、《海洋自然保护区管理办法》(1995)、《地质遗迹保护管理规定》(1995)等,现有法规对于自然保护区的规定较为笼统,有些规定已不适应目前管理要求,-12-有些方面存在空白,无法满足新形势下自然保护区管理工作需要.
同时,违法违规现象严重存在.
2016年中央第一环保督察组反馈,内蒙古自治区89个国家和自治区级自然保护区中有41个存在违法违规情况;2017年第四批中央环保督察反馈,就保护区而言,存在违法违规开发建设、保护区管护不力、与自然保护区的功能定位和管控要求不符等问题普遍存在;"绿盾2017"国家级自然保护区监督检查专项行动结果显示,截至2017年10月,专项行动已调查处理涉及自然保护区问题7000多个,排查出不符合上位法的地方法规政策30多部.
3.
资金投入严重不足,基础设施建设薄弱林业行业外自然保护区多年来国家投入资金较少,也没有专项资金支持,投入严重不足,基础设施建设滞后,甚至有的保护区没有财政拨款,人员工资和正常运行经费也没有保障,资金不足问题严重影响着目前保护区机构建设、管理人员和技术人员的配备、常规性保护工作开展和基础设施的建设.
如多数海洋自然保护区都面临运行经费严重不足问题,资金主要来源于向各级政府和业务主管部门争取的临时经费支持,以景区门票等形式获取部分经费,有的以附带项目开发换取企业资金投入等.
由于经费缺乏,保护区工作多停留在看护阶段,在执法队伍建设、执法装备配备、科学研究等各方面很难满足保护管理的需求,特别是一些经济欠发达地区自然保护区投入更是严重不足,基础设施建设也更加薄弱.
除上述问题之外,还有如管理机构性质、行政隶属关系、行-13-政级别设置、行政执法权等诸多体制问题存在,在此就不一一赘述,这些也是目前我国自然保护区建设中普遍存在的共性问题,一定程度上制约着我国自然保护区事业的健康发展.
四、几点建议1.
出台推进自然保护区建设的意见,加快保护区管理融合步伐《党和国家机构改革方案》明确提出,组建国家林业和草原局,并明确将环保部、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区等管理职责整合,由国家林业和草原局统一管理.
为强化监管,统一规范和要求,提高管理水平,建议以国务院名义出台《关于加快推进自然保护区建设的意见》,明确管理体制、监管职责、建设目标、建设任务、建设重点和相关政策,调动地方政府和自然保护区建设积极性.
2.
尽快启动相关法律法规制定修改,进一步加大执法力度尽快启动有关法律法规制定或修改工作,建议将自然保护区条例提升为自然保护区法,以满足保护工作的需要;有关地方法规也需要进一步修改完善,做好与上位法的衔接.
另一方面,建议各级林草主管部门要强化对保护区监督管理,整合相关执法队伍,加强执法队伍建设和执法装备的配备,进一步加大自然保护区执法力度.
3.
摸清自然保护区建设现状,制定自然保护区建设规划各地自然保护区建设水平各不相同,建议:一是摸清目前各个自然保护区建设和管理现状,建议尽快研究制定全国自然保护-14-区建设规划,对相关部门管理的自然保护区进行融合,整体谋划,确保全国自然保护区一盘棋建设和管理.
二是各地应启动本地区自然保护区规划的修编工作,对未达到要求的自然保护区统筹安排,有针对性做好规划建设任务,建设时间和路线图.
4.
加大自然保护区投资力度,加强基础设施建设自然保护区建设和管理是一项基础性社会公益事业,我国大多自然保护区地处偏远、经济欠发达地区,需要国家和地方各级财政大力支持.
建议要分清中央和地方各级投入事权,加大对自然保护区投入力度,确保各级财政投入到位,保障正常运转和基础设施建设.
经研中心:夏郁芳、曹露聪